转轨时期不同阶段地方政府的功能转换，本文主要内容关键词为：地方政府论文,时期论文,阶段论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国自1978年以来的改革开放过程实际上有着较鲜明的阶段性，在1978—1992年，改革具有“自下变革”的特征，而1992年以后，以明确建立社会主义市场经济为标志的全面市场化改革则意味着“自上转型”时期的开始。为避免概念上可能的误解，以下简单地将我国向社会主义市场经济的改革分为“非正式”和“正式”两个相互承接的转型时期，用这两个阶段划分来分析我国地方政府在转轨不同阶段的功能转换。
一、不同转轨阶段的地方政府改革主体及功能转换
樊纲(1995)曾将企业和地方都看成是计划经济下形成的基层单位，在地方，同时存在着独立于地方的中央或部属企业，这些企业就带有明显的地方性质，即将许多的地方功能内部化到企业之中，表现为企业办社会的现象十分严重。而另一方面，也有很多企业隶属于地方，这样，地方政府就必然具有一些企业管理者或经营者的性质。这反映出我国政企不分的制度结构，似乎是不符合市场经济的效率原则的。但在经济改革的“非正式转型”期，政府的地方行政职能和市场都相当不完善的情况下，这两个基层单位相互补充，在很大程度上推进了经济的长足发展，则是事实。而仔细分析来看，在四级地方政府（省、市、县和乡镇）之中，何者发挥了更为积极的地方主体作用呢？其功能是如何转换的？这则必须结合不同时期的发展目标来看。
在“非正式转型”期，改革是局部展开的，以试验推广和体制外改革为特征，这时，中央的放权表现为充分照顾到各个地方的经济发展（资源廪赋和经济地理优势）与制度变革优势的结合和经济发展的区域化推进策略，而给予差异化的地方放权，以实现多元化的地区发展。八十年代在我国从沿海向内地延伸的经济特区、沿海开放城市、经济开发区和长江、黄河经济开发带就充分体现了这一发展战略。这时，地方政府争取中央的政策倾斜和财政支持、培育和完善市场、沟通地方的局部市场与地区、全国乃至于国外的市场之间的联系、改善投资环境、进行广泛的社会营销（吸引外资、打开市场和供销渠道），是地方政府在市场化改革早期的主要作用。这时，可以将地方政府提供市场信息、改善投资环境以及争取优惠等政策优势作为地方的公共产品创造，其外部性在于一方面大大降低了市场的交易成本，另一方面，也减少或在一定程度上消除了在计划与市场并存下的制度摩擦。地方政府出于发展地方经济的需要，大力发展非国有经济就是一种必然的效率选择。对不同地方经济增长差异的简单回归图形也清晰的表明，在各地方非国有化程度高低与经济增工率之间存在着正相关关系（见栗树和，1995，第81页，图一），这充分说明，在这一转型时期，发展非国有经济于地方经济的发展是有利的。另外，因为非国有经济往往是控制在地方政府手中，中央政府并不行使直接的控制，因此，地方政府通过发展非国有经济就可以更多地深入地方经济事务。
在这一发展过程中，对中央政策优惠的竞争空间是十分有限的，只是在中央宏观区域经济政策的空间内才是有意义的。实际上，我国在1978年至九十年代初的改革开放主要的政策倾斜是在沿海城市，因此，大多数内地省份争取中央政策优惠的竞争努力除了会在一定程度上改善中央的区域平衡发展导向外，并不能构成地方经济发展的主要动力。而主要动力应当在于发展乡镇企业、三资企业以及其它非国有经济，我国的经济统计数据也表明，这些有活力的非国有经济的成长支持了我国经济的高速增长。因此，可以认为，在这一时期，受到较大激励从而形成根本改革动力的地方政府主要是市、县乃至于乡镇一级的地方政府。这实际上表明，由于中国广阔的经济地理区划，灵活的、反应地方特色的制度变革主要是从最基层的地方政府开始的自下带动的转型，承包责任制、乡镇企业等都是地方制度创新的结果。
以市、县乃至于乡镇地方政府为主的发展地方经济的改革动力主要在于地方政府与当地经济紧密的相关性，不少作者强调经济增长为地方政府扩大财政权力、直接的经济和非经济收入的提高以及今后的职位升迁创造了机会，而不可忽视的另一方面在于，市、县乃至于乡镇一级的经济区划由于涉及范围小，将差异化的制度创新和地方特色相结合，相比于一个省乃至于全国，就可能大大地提高改革成功的概率。也正因为如此，我们可以看到，即使在一个省内，如广东省，各个市、县或乡镇的经济发展也是有着很大差异的。发挥基层地方和企业的制度创新和发展能力，就形成了我国在整个八十年代以基层地方（指省以下的地方政府）各具特色和充分利用各地优势的差异化发展，这是中国在向市场经济转轨的第一阶段“非正式转型期”获得比苏东改革成功的重要原因之一。
尽管在“非正式转型期”，基层地方政府在衔接不完善的市场和发展非国有经济上贡献卓著，但由于多方面的原因，这一局部区域推进、以体制外改革带动的渐进式改革必然是效益递减的（李新春，1996）。非国有经济的成长和进入以前国有垄断的部门的机会是有限的，而大量国有企业因为承当了大量的改革负担和成本，因此，改革的难度递增。最终，还由于国有企业大量位于重化工业领域，产业升级和结构调整不可避免地要将国有企业改造作为重点。这都必然要求向制度化的整体推进的全面配套改革转变，这就进入了“正式转型”期。
在进入制度化的改革新阶段，赋予地方权力下放差异化的政策将被取消或逐步减少其作用范围，中央政府财政税收、货币金融政策、劳动力市场政策等市场化经济制度改革将全面推进，而对于地方政府来说，企业制度的产权改造和产业结构调整以及地方经济区域化（全国化）和国际化战略调整将同时展开，这必然要求地方政府的功能相应地进行转变，以在新的市场化改革中发挥地方政府积极的作用。中国自1993年以来的改革正处于朝向这一方向的制度化转轨过程之中，而地方政府在这一改革中明显的表现为动力不足和能力不足。这是与新时期的改革目标相关的，在“非正式转型期”的培育市场和发展非国有经济是可以发挥各个地方政府的创造性来实现的，但“正式转型期”所涉及的产权改革、产业结构调整等目标至少是要求地方与中央或其它区域很好的协调、配合才能有较好的改革效果的，这也是全面配套的制度化改革的必然要求。在这种情况下，各个地方政府除了在经济发展上处于先行还是后来者的差别外，并不具备其它的改革优势从而成为改革的领先成功者。如果说，在“非正式转型期”，将改革化解为各个地方的局部区域推进可以降低改革的风险和成本（这已被中国的实践证实），则在“正式转型期”，各个地方相对独立的局部改革可能就难以获得成功，而加强各个地方之间的合作、联合和从更高行政区划展开的整体改革则应当是成本较低的战略，这是因为整体制度化改革中各项改革之间的相关性和充分利用制度创新的规模收益。在这一意义上，各个地方政府在新的转型时期的功能就要求从原来“眼光朝内”的地方发展主义转向分工、合作（寻求地方在全国和世界市场上的专业化分工优势）和制度变革、结构调整上的整体协调。显然，要求地方政府牺牲地方利益的改革也是会遇到很大阻力和难以成功的，这时，更高级的地方政府如省政府就将成为推进地方经济改革的主体。它将协调在“非正式转型期”发展起来的地方本位主义经济，并积极寻求同其它省或经济区域的合作。
二、地方政府功能转换的模型分析
要对地方政府的行为作经济分析并不是很简单的事，原因在于地方政府官员面对复杂的行政、社会和经济目标，其行为就必须在多项目标之间进行平衡而呈现出复杂性。为了简单起见，这里只对地方政府发展地方经济的努力和效用之间的平衡进行分析。效用最大化作为地方政府的行为目标。
从实际的观察和归结来看，地方经济的发展一方面取决于地方政府的努力程度，另一方面则取决于当地的经济条件（包括经济地理、历史以及资源分布）和初始状态（发展水平），而可能争取的中央政策优惠及国外直接投资则可看成为外在变量。显然，并非所有的地方政府的努力都一定能使得地方经济改革获得成功，因此，可以假设，当仅仅靠地方政府的努力难以启动当地的经济发展时，地方政府短期利益导向的权力转化为租金的寻租行为就充分地表现出来。因此，可以在推理的基础上，先给出地方政府官员的简单的效用函数为：
TU=Emax｛U(Qs)+U(Qp)-U(C);U(R)｝……(1)
其中，TU为总效用，E为预期函数，Qs、Qp分别为地方国有经济和非国有经济的产出，C为地方政府为发展经济所作出的努力，R则为地方政府的寻租行为的收益，这里，发展经济所获得的货币收益、非货币收益以及政绩和升迁的机会都隐含地包括在U(QS)和U(QP)之中，因为，地方政府正式的收益和政绩在改革开放时期主要是通过发展地方经济的业绩来衡量的。(1)式表明，地方政府的效用函数是在产出的正效用与所付出努力的负效用之差与寻租效用之间的一种最大值选择，即：地方政府将面临一种选择，如果经济产出与所付努力的效用预期之差大于寻租收益的效用预期，则地方政府将致力于发展地方经济，反之，则寻租行为将占居主导地位。此外，因为资源是有限的，这样，地方政府还面临另一个选择，即在将一定的资源用于发国国有与非国有之间进行的选择。
首先来分析产出。设单位的国有和非国有产出对于地方政府的效用都是相等的，则产出的总效用Uy应为：
Uy=U(Qs)+U(Qp)=U(Qs+Qp)=U(Y)……(2)
其中，Y为地方的国内总产值。而
Qs=Fs(Ks,Ls)……(3)
Qp=Fp(Kp,Lp)……(4)
Ks+Kp=K,Ks=q.K,Kp=(1-q).K, 0＜q＜1
Ls+Lp=L,Ls=q.L,Lp=(1-q).L
其中，K,L;Ks,Kp;Ls,LP分别为投入的总资本和劳动量、国有与非国有经济中投入的资本和劳动量。q为资源在国有和非国有之间的分割，假设这种分割对于资本和劳动是对称的。Fs（·，·）和Fp（·，·）分别代表国有与非国有经济的生产函数。假设生产函数符合Cobb Douglas齐次中性，则：
Qs=Fs(qK,qL)=q.Fs(K,L)
Qp=Fp[(1-q)K,(1-q)L]=(1-q).Fp(K,L)
设在经济转轨时期，非国有经济的生产力大于国有经济，并用一个简单的乘数a＞1来表示两者之间的关系。即：Fp(K,L)=a.Fs(K,L)=A.F(K,L),则：
Y=Qs+Qp=[q+a(1-q)].F(K,L)=[a+(1-a)q].F(K,L)..(5)
所以： Uy=U(Y)=U｛[a-(a-1)q].F(K,L)｝……(6)
在一定时期，可以认为，生产函数F(K,L)和国有与非国有经济的产出比率a是一定的常数（K,L一定），而a＞1，如果Uy和Y的大小成正比，则Uy的极大值就意味着q的极小值[1]。即：在中央政府政策和公共产品供给的限制条件下，尽可能的缩小国有的份额是会扩大地方政府的效用的。这可以作为地方政府在转轨时期致力于非国有经济发展的一种解释，如果考虑到非国有经济的发展会在一定程度上对国有经济的改造形成压力和作为国有企业学习样板（主要在管理上）的作用，则这一结论的正确性就会得到更明确的印证。
其次来考察地方政府的寻租行为，这里，寻租是作为一种退求其次的行为，即：当改革的成本太高，以致于改革努力所构成的负效用高出经济增长带来的正效用时，寻租就作为消极的短期个人收益最大化行为的手段被地方政府所采用。这是一种简单化的假设，实际上，在从计划向市场经济转轨过程中释放出来的巨额租金使得寻租行为普遍存在，只不过在地方经济难以启动的情况下，寻租对经济发展的负面影响就凸现无疑。不过，寻租并非总是资源浪费活动。在从计划经济向市场经济转变的过程中，一些寻租活动事实上改变了无效率或低效率的产权结构（参见张军，1995），正是这种改变使得僵硬的计划经济体制得以“市场化侵蚀”，从而构成了一种对社会有意义的或理想的结果。地方政府地方利益朝向的寻租活动包括寻求中央的政策优惠和税收减免，可以归结为生产性的，本文中的寻租活动因此主要是指地方政府官员为自己的利益而进行的“直接非生产性寻利活动(DUP)”。
值得研究的是改革的努力程度，这在地方政府总效用函数中是作为负效用出现的，这意味着，改革付出的努力越大，则改革对政府的效用就减少得越多。可以将改革的努力看成是地方政府发展地方经济的改革成本，这里，将改革的努力程度与地方劳动生产力增长（=△Y/L,Y:国内生产总值，L:劳动力）联系起来，一般来说，改革深入的结果是劳动生产力提高的过程。从而，可以作出一条类似于企业生产的成本曲线，一般会出现两个不同的阶段，在第一阶段，刚开始时要付出较高的改革成本（努力），以启动地方经济的发展。制度创新、实施战略的设计、组织机构的建立以及人的市场经济观念的“启蒙”都意味着要付出较大的改革努力（成本），这类似于企业建立时的固定资本投入。但随着改革的深入，人均劳动生产力(△Y/L)的提高，由于制度创新（改革）和实施的规模效应，经济发展加速，这时，改革的边际成本实际上在不断降低。但地主差异化放权的改革的边际收益是递减的（也是各地方对中央放权的政策博弈的结果），最终，由于地方主义造成的市场分割、生产规模效益低下和创新（包括制度和技术创新）扩散受阻以及实施宏观经济制度与政策改革的困难，改革的边际成本在一定阶段会上升，而这正是改革从“非正式转型期”转向“正式转型期”的过程（如图一所示）。因此，可以认为，地方政府改革努力的边际曲线正好对应于两个不同的转轨阶段。
图一 地方政府改革的边际努力（成本）与增长收益的边际效用
在方程式(1)的地方政府效用函数中，有意义的一项是改革收益与改革努力（成本）效用之间的差距，图一将这两条曲线绘在一个以△Y/L为横坐标、U(△Y/L)为纵轴的坐标系中。两条边际成本一曲线MC1和MC2则分别代表不同的地方由于经济发展的初始条件和资源、要素廪赋上的差异造成改革的难度上的差别，这样，地方1要获得同等的改革效用就必须比地方2付出更高的努力。对地方1来说，在F点以左，边际成本大于边际收益的效用，按照(1)式，这时，地方启动经济的难度太大，而有可能转向短期利益导向的寻租行为。这时，就必须有中央政府的“外援”如政策优惠、财政转移或直接投资，以将MC1曲线拉到B点以下。地方2则是可以靠自身努力启动经济发展的地区。但无论是地方1还是地方2，从“非正式转型期”向“正式转型期”的转变时间都是基本一致的，这是因为“正式转型”阶段是一个整体推进的过程，分权化的地方差异发展只在非常有限的范围内有作用。可以设想，这时，各个地方的边际收益和边际成本曲线有趋同化的趋势。在“正式转型期”，加速递增的地方政府边际努力（代表改革难度的加大）与边际收益效用曲线之间的距离不断缩小，实际上，因为这一距离代表着地方政府改革的净效用，也就是改革动力的一个度量。因此，从图一也可看出，在“非正式转型期”，地方政府获得的改革动力是一个“正反馈”的递增过程，而接下去的“正式转型期”，改革的动力就明显在趋向衰减。改革的成本在一定情况下还可能等于或超过收益的效用，这时，地方政府就会失去改革的积极作用或步入新一轮的“寻租”（与改革初期的寻租相比而言）。
另一方面，还可以看一看在不同阶段经济增长的动力问题。在“非正式转型期”，发展非国有经济会加速△Y/L的增长，这是前面由方程式(5)可得出的结论。而在“正式的转型期”，产业结构调整使得有利于以国有大中型企业为主的资金和技术密集型产业的发展，因此，这时的发展动力将从非国有经济成长转向对国有经济的改造和对于非国有经济的技术升级、结构调整，这都要求政府和市场之间进行密切的合作和协调。对国有企业改造必然要导致大量裁员和企业关闭及并转，以释放国企长期形成的冗员和调整不合理的组织管理结构。由于地方政府同时要兼顾经济增长和社会发展两方面目标，因而，问题就变为如何在个人效用最大化的目标下寻求这两方面的平衡发展。如果说，在“非正式转型期”，地方政府的主要功能是发展地方经济，则在“正式转型期”，地方政府的功能更多的将转向社会目标[2]，以妥善解决地方的就业、社会保障、住房以及转移支付等问题，从而，为国有企业改革创造一个良好的外部环境。
三、结论
可以将从计划经济向市场经济转轨的市场化改革过程分为两个不同的相互承接的阶段，即：“非正式转型期”和“正式转型期”。这一区分有利于对地方政府功能和作用的深入理解。本文通过对于地方政府功能转换的模型分析得出初步的结论认为，在“非正式转型期”，地方政府促进非国有经济的成长和衔接市场与计划以降低市场的交易成本的努力，在中央权力下放的政策下是具有自我激励意义的，发展地方经济产生递增的边际效用和递减的边际努力（成本）加速了地方经济的市场化进程。但在资源条件较差和差异化放权获利较少的地区，由于启动经济发展的难度太大，在缺乏“外援”的情况下，地方政府就很容易步入权力向租金转换的寻租行为。而在“正式转型期”，改革的模式更多的转变为全面改革、整体推进的制度化改造和建设，同时，产业结构调整和升级以及国际竞争等压力构成了地方改革的动力。但这时，地方政府面临的边际收益和边际成本效用曲线在不断靠近，即，其边际净效用呈现递减趋势，这在现实中表现为地方政府的改革动力不足，这时，地方政府将从“非正式转型期”的主要行使经济功能更多的转变为主要行使社会功能，以为国企改革创造良好的外部环境。而在“正式转型期”地方政府在推进改革尤其是国企改革的积极作用则有待于深入探讨。
注释：
[1]这里是一个高度简化的情况。实际上，K、L在国有与非国有之间的分割不仅取决于效率，而且，还必须考虑自然垄断、公共产品供给以及转轨时期国有经济承担社会职能的社会稳定意义等等。在“双轨制”并存下，国家实际上在一定的程度上限制劳动力和资本在国有与非国有两个部门之间的流动。这一限制随着改革的深入不断减少直至被取消。因此，q在现实中应当存在一个下限（大于0的一个值）。
[2]但这并不表示发展地方经济已不是地方政府的目标。实际上，在地方政府的目标函数中，与第一阶段的直接参与经济发展事务不同，这时，地方政府直接打通市场，提供信息和参与企业管理和控制的意义并不大，而地方政府积极推进产业结构调整、社会保障制度的建设等则是与产业升级、企业改造的目标相一致的。也可以说，这是地方政府从“发展型政府”向“管理型政府”过渡的必然过程。同时，这与“政企分开”的概念并不完全一致，严格来说，对于国有企业，政府的直接干预是不可避免的，政企分开是一个不确切的概念。
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