美国对问题银行的监管，本文主要内容关键词为：美国论文,银行论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、银行监管机构和问题银行
由于美国银行是双重体系，相应的监督机构也分为二个层次：一个层次是联邦银行监管机构——监管国民银行和参与存款保险的州立银行；另一个层次是各州的银行监管部门——负责监管州立的，没有参与存款保险的非会员银行。联邦银行监管机构又有不同的分工：
银行监管机构 监管对象职 能
货币监理署 国民银行主要监管者
(OCC) 外国银行在美国的分行主要监管者
美联储 银行持股公司唯一监管者
(FED)
州立会员银行主要监管者
国民银行次要监管者
外国银行在美的分行 次要监管者
联邦存款保险公司参与保险的非会员银行主要监管者
(FDIC) 国民银行次要监管者
会员银行次要监管者
参与保险的外国银行分行 次要监管者
在美国，所有的银行监管机构共用一套监管方法和监管思路，各家银行监管机构还可以共享银行监管成果。为了便于比较银行的经营情况，监管机构在对银行的资本充足性、管理层的效率、银行的盈利性、银行的流动性、银行资产的质量和银行对市场风险的敏感性分别评级的基础上，得出银行的综合评级。银行的综合评级分为1—5级别。综合评级为1的银行，各方面的情况都十分优秀，而综合评级为5的银行，各方面的情况都十分令人担忧。
问题银行是指综合评级为3级以下的银行，综合评级达到1级或2 级，但是存在下述问题之一的银行通常被视为问题银行：大量或者超常的低质量贷款；资本不足；银行管理人员、董事会成员或股东有非法的贷款；盈利或者流动性上存在问题；管理层低效率甚而不诚实等。
这里，我们主要通过考察货币监理署对问题国民银行的监管手段来考查美国对问题银行进行的监管思路。货币监理署对问题银行的监管分为两个层次，第一层次是货币监理署的地方监管办事处对问题银行进行特殊的监管；第二个层次是货币监理署总部的特别监管部对问题银行进行监管。如果问题银行在规定时间内不能够走出困境，货币监理署和联邦存款保险公司的工作人员认为银行继续营业下去存款保险金的损失更大，问题银行就会交由联邦存款保险公司进行处理。
1997年，货币监理署针对问题银行和责任人一共实施了192 项正式和非正式的监管手段。在1997年底，货币监理署正在实施特殊监管手段的机构数占其所监管对象的4.6%。（资料来源：货币监理署1997 年报）
二、货币监理署对问题银行的监管手段
作为美国最早的银行监管部门，在经历了二、三十年代的经济、金融危机以及80年代银行危机以后，货币监理署形成了一整套的监管手段和较为稳定的监管程序来监管问题银行。同时货币监理署总部还设有专门的部门负责制定、更新监管问题银行的手段、程序和政策。
货币监理署1993年11月份制定出的《政策和程序手册》5310—3 （修订版）例示出各种对问题银行采取的监管措施。这些措施包括有正式的监管手段和非正式的监管手段。
1.非正式的监管手段
非正式的监管手段包括有：道义劝告、货币监理署要求的银行董事会决议、银行承诺书、理解备忘录和其它形式的银行与货币监理署之间交流的旨在促进银行稳健经营的书面文件。
道义劝告就是在银行的现场检查之中、离点会谈中或者通过给银行董事会的信件中或者检查的报告中，检查人员就银行存在的一些问题，提请董事会和银行管理层的注意或建议在规定的时间内，银行纠正问题，以防止问题进一步恶化。道义劝告不一定有书面材料，它是货币监理署所有监管手段中最轻的一种。
如果银行存在一些问题，这些问题继续发展可能会影响银行的整体经营状况，引起银行盈利的减少，流动性的损失或者资本的侵蚀，货币监理署会敦促银行管理层和董事会提供正式的书面材料，保证及时纠正发现的问题，这些也是货币监理署的非正式监管手段。这种类型的非正式监管手段比起道义劝告，可以给银行提供更为明确的指导原则和方向。通常的情况下，这一保证由国民银行起草，交由货币监理署检查人员审阅，副检查官助手（ADC ）即地方监管办事处的负责人认可这一保证并签字的情况下，才正式生效。 有的时候， 负责该家银行的检查主管（EIC）起草这一保证， 副检查官助手签字后交由银行的董事会全体成员签字，此后正式生效。非正式的监管手段主要是针对银行问题不大的情况使用，因此对综合评级为1、2、3的银行使用较多。
2.正式的监管手段
正式的监管手段和非正式的监管手段区别在于：正式的监管手段是由法律授权的，并且定期公布于众，通常情况下比非正式的监管手段要严厉得多。只有在银行出现相当大的违规行为、银行内部控制存在较大问题或者银行董事会和管理层不与检查人员合作，非正式的监管手段不能够充分、有效保证银行解决稳健经营和合法经营的问题时，才会使用正式的监管手段。
货币监理署会针对每一家银行实际情况来讨论具体的监管手段，选择一种或多种手段来纠正银行的问题。监管手段的使用一方面要体现出连续性，另一方面又要体现出灵活性。
正式的监管手段有：
A、正式强制整改要求（FORMAL AGREEMENT）
B、资本恢复措施
C、重新分类
D、货币监理署稳健经营的命令
E、早期的处理
F、其它监管手段
正式强制整改要求
正式强制整改要求是银行董事会和货币监理署签定的一种双边协议，在这一协议里，逐一列出银行需要整改的内容。违反这一协议，货币监理署可以发出书面命令，要求银行立即停止违反协议的行为、或者采取经济处罚、撤销银行管理层或者委托一家机构托管银行。
正式强制整改要求一般十分严厉， 就是对有令人满意的骆驼（CAMEL）综合评级或者资本充足的银行也是如此。货币监理署认为只要出现下列情况之一时，就可以使用正式的整改要求：
（1）银行在组织机构、内部控制、内部审计、操作规程、 操作方法或者管理信息系统上存在重大问题，即使这些问题还没有影响其评级或者其财务情况；
（2）存在有严重的内部交易现象，不管银行是否立刻受到损失；
（3）存在有严重的遵从问题，或者说存在有严重的违法情况；
（4）银行对上次检查中出现的严重问题置之不理；
（5）银行不能够或者拒绝保存记录， 让检查人员无法正确评价银行时；
（6）货币监理署对其实施非正式监管后相当长一段时间里， 银行在相当程度上不执行或者不能完全执行货币监理署提出的整改要求。
在正常的情况下，起草正式强制整改要求都是货币监理署的律师，因为这一文件是正式的法律文件。文件中包括强制银行执行的事项和整改时间。文件交给银行以前，ADC必须审阅文件， 并且亲自与银行交换意见，EIC负责监督银行执行文件。
资本恢复措施
根据银行的资本充足情况，银行被分为五大类：资本十分充足、资本充足、资本不足、资本十分不足、资本严重不足。资本恢复措施主要是解决银行资本问题，对于资本不足或资本十分不足的银行，货币监理署首先会想到使用资本恢复措施。因为资本问题往往是由银行其它方面的问题引发的。如果银行已经处于货币监理署的正式强制整改要求之下，货币监理署可以选择（1）保持原有的措施不变；（2）考虑到银行资本的情况，增加对银行的要求；（3 ）如果认为资本恢复措施可以更为有效地监管的话，就采取资本恢复措施，而放弃原有监管手段；（4 ）保留原有的监管手段，同时增加资本恢复措施。不管货币监理署选择哪种方式，对资本不足银行而言，资本恢复措施中的限制条款仍将自动生效。
在资本恢复措施中，限制条款包括限制银行进行利润分配，限制银行支付过高的管理费用等等。
对于资本不足的银行实施的资本恢复措施，货币监理署要求银行制定出可行的资本恢复计划，如果是银行持股公司，还要持股公司担保这一计划的执行；限制银行资产过快增长；不得购买任何银行或者公司，不得成立新的分支机构，不得开展新的业务等等。
对资本十分不足银行实施的资本恢复措施中，货币监理署要求银行发行更多的股票筹集资本或者寻找一家持股公司收购这家银行或者促进其与参加存款保险的银行进行合并，从而达到资本要求；限制支付过高的存款利率；限制银行资产的增长或者要求银行减少资产；限制银行从事风险高的业务；要求银行更换管理人员和董事会成员；限制银行利润分配；限制银行管理人员奖金收入等等。
对于资本严重不足的银行，在确定资本严重不足之日起90天以内，货币监理署与联邦存款保险公司一同决定置之于接管或者托管之下。在确定资本严重不足270天以后，银行仍不能恢复资本的， 货币监理署和联邦存款保险公司将为银行找到一个接管机构。
重新分类
在通知银行和举行了听证会，货币监理署充分听取银行方面的意见后，如果货币监理署认为银行处于危险经营的状况之下，或者正在从事风险较大的业务时，货币监理署可能会：把资本十分充足的银行降级为资本充足的银行；要求资本充足的银行实行针对资本不足银行的限制性条款；把针对资本十分不足银行的限制性条款施加于资本不足的银行。总之，在货币监理署认为必要时，货币监理署可以采取对资本下一级适用的整改措施来监管资本不足或者严重不足的银行。例如，货币监理署可以对资本不足的银行采用那些对资本严重不足银行适用的措施，这些措施是可以不须通过听证会来决定的。
货币监理署只有在下列情况下才会使用重新分类：
（1）法律明确规定可以使用重新分类的情况；
（2）重新分类可以纠正银行的高风险经营状况；
（3）整改措施不能及时有效地纠正银行的问题；
（4 ）重新分类赋予货币监理署实施一项或多项在一般情况下不能够实施的措施。
要求稳健经营的命令
任何一家不能稳健经营的银行都必须向货币监理署提供得到货币监理署认可的纠正问题的计划。如果银行没有提供这种计划或者银行没有完全按计划执行，货币监理署就会发出一纸命令，要求银行做到所列举的事项及时纠正问题。同时货币监理署也可以要求银行采取更多的措施，以保证稳健经营。如果一家银行正处于异常发展时期或者在控制系统上有所变化，同时银行没有纠正经营中的问题时，货币监理署必须对其采取更多的措施。
早期处理
在对银行存款保险金长期影响最小的前提下，货币监理署有权对权益资本率高于2%的银行进行接管、托管或者变卖或者兼并。 早期处理可以减少或者控制损失，因为如果银行继续维持下去， 待其资本低于2%或者资本全部耗尽时再对其进行处理则成本更大。当银行的资本正在损失，没有现实可行的筹资计划或者银行正在从事将来可能导致损失的业务时，可以考虑使用这种手段。一旦银行的资本低于2%， 则所有对资本严重不足银行的限制条款，包括对银行进行接管或者托管都是适用的。
当一个银行被确定资本不足时，监管部门必须制定出一个包括兼并、变卖、托管或接管在内的早期处理应急计划。因为银行再往下发展，再多的整改计划或资本恢复措施都不能够阻止银行的破产或者减小由此带来的损失。一旦接受早期处理计划，所有涉及到早期处理计划的部门（如监管部门和注册登记部门）都必须动员起来，以最大限度地减小对银行存款保险金的损失。
其他的监管手段
除此以外，还可以运用同意执行的命令、停止从事业务命令和经济惩罚等手段。同意执行的命令与正式强制执行手段相似，列出一条条要求银行执行的更正事项。银行如果没有执行，可能会受到经济处罚，与强制手段不同的是，同意执行命令是可以通过美国地方法院要求执行的。停止从事业务命令在格式和法律效应上与同意执行命令一样，只是列出一项项银行不得从事的经济行为，这些命令是强制的，不一定需要银行的同意。货币监理署采取这种措施时，往往说明问题比较严重，同时时间又比较紧迫。经济处罚是在银行违反法律、法规、正式强制协议、没有稳健经营或者违反财务制度时使用。经济处罚有的是针对个人的，有的是针对银行。一般情况下，任何业务都可以找到责任人，因此货币监理署经济处罚倾向于针对个人。除此以外，货币监理署还可以对与银行业务有关的个人采取停止从事业务命令、更换人员、中止从事银行相关业务等手段。
在对具体银行决定采取何种监管手段的时候，货币监理署会考虑银行的整体经营情况，银行管理层和董事会的合作程度和处理具体事物的能力。
正式监管手段在条文上一般有这样的要求：问题按重要程度排列，先列出最重要的；详细地叙述具体纠正的措施；目标是可以衡量的；同时这些措施可以实施并且目标可以达到。
三、对问题银行的监管程序
1.监管权限
货币监理署的组织结构分为三个层次，最高的层次是在华盛顿的总部，其职能主要是对内、对外政策的研究、制定；对特殊问题的处理；负责全部货币监理署人员的培训以及银行上诉情况的调查等等。第二个层次是根据国民银行在全国的分布情况，划分为6个区域监管办， 负责区域内的监管事务，主要职能还是监管检查。第三个层次是地方监管办（地方监管办不是每个城市都有，如华盛顿监管办就负责华盛顿市区、弗吉尼亚州和马里兰州的所有国民银行），负责对国民银行日常的现场和非现场检查。
与此相对应，这三个层次对问题银行的监管权限也是不同的：问题银行所在地的地方监管办事处（FIELD OFFICE）可以实施非正式的监管手段和提供正式的监管手段建议；而正式监管手段的实施一般要经过区域监管办的批准；对于问题较为严重，综合评级为5级的银行， 就会集中到货币监理署总部一个专门的部门进行监管。1997年底，在货币监理署总部监管的银行数目为20个，到1998年9 月止在货币监理署总部集中监管的银行大约有30多家。不过，货币监理署的总部只负责对问题银行的人事权的监控以及监管手段和政策的制定，而日常的监管还是集中于原来的监管办事处。一般要求地方监管办一个季度检查一次问题银行，并向总部汇报检查的情况，以便总部及时了解问题银行的情况，及时调整监管手段。
2.监管程序
一般情况下，货币监理署地方监管办在每年的9—10 月份时就会根据银行的监管周期（12—18月）安排下年要检查的银行、检查时间和配备检查人员。在银行现场检查中，如果检查人员发现银行存在一些问题，就会根据问题的严重程度、问题的性质，提出相应的监管手段。非正式的监管措施，由银行主查人提出建议，地方监管办同意后即可实施。除此以外的监管手段的实施都要经过监管委员会的通过。监管委员会有二个层次：华盛顿监管委员会，由负责银行监管业务的高级副检查官负责；区域监管委员会，由区域监管办主席负责。这两个委员会的主要职能在于结合货币监理署的战略和政策讨论对问题银行的监管手段，并向高级副检查官汇报。讨论监管手段时，区域委员会的参与者一般都包括有问题银行的主查人、问题银行所在监管办的负责人、其它监管办的负责人和该区域监管主要负责人。所有银行的监管手段都必须由监管办负责人同意和签章。一般说来，对银行的罚款在2万元以下的、 以及正式强制整改要求（FA）、同意执行（CD）、理解备忘（MOU ）等要求区域监管委员会批准。
面对大银行的监管手段和小银行的较为严厉的监管手段的讨论一般由华盛顿监管委员会来进行。华盛顿监管委员会的成员一般有监管业务操作部门的负责人、监管政策制定部门的负责人、负责大银行监管的副检查官以及法律方面的人员。银行罚款超过2万元、资本恢复措施、 停止从事一些业务命令、针对2000年问题的强制措施、针对证券和平等借贷的强制措施、禁止进入、银行托管、停止从事信托业务等，这些措施都是必须由华盛顿监管委员会讨论通过的。每一年这两个委员会都会分别对操作程序和会员的资格进行审查。
每一个负责监管银行的地方监管办或者个人同时要写一份监管措施，以便及时、合理和连续地实施监管手段。这一份措施的复印件要求交给负责银行监管业务的高级副检查官。
3.后续监管
货币监理署十分注重监管的连续性和计划性。对于正常银行，货币监理署会根据该行的检查周期定期对银行进行全面的现场检查。对于问题银行，检查的周期更短、频率更高。检查人员在决定是否对银行进行强制监管手段的报批文件中，必须写明货币监理署将来的监管行为。如果是准备实施强制的监管措施，则文件中必须明确货币监理署将来对银行遵从情况检查的时间表。货币监理署的后续监管由这张时间表决定下来，并且必须严格遵照实行。至少，货币监理署必须明确下一次检查的时间和检查的范围。
对处于正式监管手段之中的银行，货币监理署除了按计划对其实施遵从性检查以外，还要求银行定期向货币监理署报告整改的情况。在整改规定的期限后60天以内，一般要求货币监理署的检查人员现场查看遵从情况。
货币监理署对银行遵从性的评级分为遵从、部分遵从、不遵从三种，根据这个结果和货币监理署监管目标，检查人员必须明确将来监管的内容和时间表，包括检查银行或访问银行、和董事会成员及管理层人员的会谈和其它建议实行的措施。在遵从性检查中，如果银行被评为不遵从，则检查人员可以考虑对银行、管理层或者董事进行经济惩罚或者其它的限制措施。
如果银行经过努力，达到货币监理署实施监管措施的目标，则货币监理署可以停止强制监管手段。程序上和实施监管措施相仿，银行的主查人和地方监管办必须向监管委员会呈报一份描述银行遵照监管措施经营，银行情况已经或正在改善，申请停止强制监管手段。经过监管委员会的批准，则对问题银行的监管可以进入正常阶段。
四、对我国银行监管的借鉴意义
1.增加中央银行的监管手段。
目前我国中央银行对问题银行的监管手段相形之下显得较少、比较单薄，不能够针对银行不同问题开出不同的处方，难以治愈银行的问题。为此，可以考虑适当增加监管手段，针对不同银行的具体情况，采取不同的监管措施，体现出监管的连续性和灵活性。
2.加强中央银行监管的计划性和连续性，增加问题银行现场检查的频率。
增加现场检查问题银行的次数一方面有利于监管机关及时了解问题银行的现状，及时提出监管措施；同时也有助于促进问题银行加强整改。
3.加强中央银行和被监管机构之间的沟通。
货币监理署认为在银行服从监管要求的前提下，有效的银行监管依赖于监管机构和被监管银行之间充分的沟通。检查人员通过各种方式和银行董事会成员和高层管理人员进行沟通，明确指出对方存在的问题，告诉对方必须采取合适的措施纠正正在出现或者正在恶化的问题，同时要求和敦促银行在规定的时间内达到目标。