国家福利扩展与残联组织正位——以北京市残疾人康复工作为例，本文主要内容关键词为：正位论文,残联论文,北京市论文,为例论文,残疾人论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.69文献标识码：A文章编号：1004－0730（2010）02－0082－12
一、黄金般的成就①
（一）辉煌20年
自1989年组建迄今，北京市残疾人联合会已经走过20年历程。20年来，特别是近些年，北京市残疾人事业取得了举世瞩目的辉煌成就，开创了残疾人康复工作的“黄金时代”。一是，医疗康复取得新成果。2003年至2008年，北京市共实施白内障复明手术144297例，是2003年的10.5倍，为6334名贫困白内障患者实施了减免费复明手术，在全国白内障无障碍市创建工作中起到了模范作用。为2305名低视力患者配置助视器，是2003年的4.6倍。对734位盲人进行了定向行走训练。新收训聋儿1298名，是2003年的7.6倍；全市31948名肢残患者得到了以运动功能和日常生活活动为主的功能训练，是2003年的11倍。其中，对1271名肢体残疾儿童开展运动功能、姿势矫正、语言交往、生活活动四方面的康复训练，是2003年的6.3倍。30677肢体残疾人在家庭和社区得到了康复训练，是2003年的11.3倍；全市对2613名贫困智力残疾儿童在机构和社区、家庭进行了康复训练，是2003年的8.7倍；全市各级残联辅助器具供应服务机构为社会和残疾人共供应辅助器具367474件，是2003年的15倍。免费为残疾人发放辅助器具219701件，是2003年的31.5倍。二是，教育康复迈上新台阶。2008年，北京市有义务教育特教学校23所，义务教育普校附设特教班43所，在校接受特教的残疾学生6818人，比2003年增长15.5％，其中在普通学校随班就读的残疾学生为4272人，占在校残疾学生总数的62.6％，视力、听力、智力残疾少年儿童入学率达98.9％。三是，职业康复取得新突破。2003年至2008年，北京市通过多种形式共安排17775名城镇残疾人就业，是2003年的9.8倍；对23444名城镇残疾人进行了职业技能培训，是2003年的6.7倍，对14979名农村残疾人进行了实用技术培训，是2003年的8.9倍。到2008年末，全市在业残疾人达到117043人，占有劳动愿望和就业能力残疾人的85％。② 其中：城镇残疾人在业人数为64532人，农村实际就业残疾人52511人。四是，社会康复实现新跨越。2008年，北京市参加各类社会保险的城镇残疾人达61758人，比2006年增长30.2％。其中，享受残疾人就业保障金补贴的个体就业者2260人，是2006年的23倍；全市享受最低生活保障待遇的残疾人总数达49088人，比2006年增长13.4％，其中：享受城市低保待遇的25747人，比2006年增长15％。享受农村低保待遇的23341人，比2006年增长11.7％；全市享受城乡定期定量补助的特困残疾人总数为49556人，比2006年增长219.9％，其中：享受城市定期定量补助的26121人，比2006年增长459.9％。享受农村定期定量补助的23435人，比2006年增长116.5％。
（二）黄金时代的推动者
北京市残疾人康复之所以走过“辉煌20年”，既是大势所趋，也为大局所铸，更确切地说，是与国家福利持续扩展和残联组织持续推动密不可分的。
1.国家福利持续扩展是推动北京市残疾人康复事业快速发展的根本动力。
第一，加快健全社会保障体系，切实保障了北京市残疾人的基本生活和康复需要。当前，贫困依然是制约残疾人享有康复服务的重大瓶颈。要保障残疾人“人人享有基本生活”，加快健全社会保障体系是根本保证。经过多年建设，特别是近些年加快发展，北京市目前已初步形成包括残疾人在内的覆盖城乡居民的社会保障体系，社会保障正日益成为城乡残疾人基本生活稳定可靠的安全网。据统计，北京市残疾人社会保障受益面已由2003年不足40％提高到2008年的80％，基本生活得到有效保障；城镇“一老一小”大病医疗保险和无社会保障老年居民福利养老金政策，直接惠及20万残疾人；资助残疾人参加新型农村合作医疗，参合率达到85％；为1172户城镇贫困残疾人家庭落实了廉租住房政策，帮助1500户农村贫困残疾人家庭翻建危旧房，资助5000户残疾人家庭进行无障碍改造。③
第二，加快建立基本公共服务体系，切实保障了北京市残疾人公平享有基本医疗卫生和康复服务。政府基本公共产品供给不足和服务能力不强，是当前制约残疾人享有康复服务又一普遍和突出的问题。要实现残疾人“人人享有基本医疗卫生服务”的目标，加快建立政府基本公共服务体系是根本前提。进入新千年，特别是2003年后，北京市在努力实现包括残疾人康复在内的基本公共卫生服务逐步均等化方面迈出了坚实步伐。一是，把残疾人康复服务纳入法治轨道，依法发展。突出表现在《北京市精神卫生条例》和《北京市无障碍设施建设和管理条例》的颁布实施上。五年来，北京市共实施无障碍改造项目6000多项，已成为首批全国无障碍设施建设示范城市。④ 二是，把残疾人康复服务纳入社区建设内容，全面推进。以北京市社区服务站标准化建设⑤ 为例，截至目前，北京市已先后启动两期建设工程，预计到2009年底，城市地区将实现社区服务基本覆盖，农村地区将试点建设200个社区服务站。三是，把残疾人康复服务纳入社区卫生服务，深入开展。早在2005年，北京市就率先出台了《关于统筹城乡卫生事业发展，进一步加强社区卫生服务工作的意见》，明确要求社区卫生服务机构要努力做到每个街道、乡镇都有卫生服务中心，每个社区、村都有卫生服务站。规划设置的社区卫生服务中心（站）应具备预防、保健、基本医疗、健康教育、康复、计划生育技术指导“六位一体”的综合卫生服务功能。截至2008年底，北京市已完成287个标准化社区卫生服务中心、2901个标准化社区卫生服务站建设，基本实现了城镇、近郊平原、山区15分钟、20分钟、30分钟服务圈。⑥
第三，加快发展社会福利和慈善事业，切实保障了北京市残疾儿童和残疾老人享有更多福利服务。近些年，北京市在全面构建全民养老、医保、低保制度框架的同时，旨在针对包括残疾儿童和残疾老人在内的社会福利制度建设和发展慈善事业也取得重大进展。一是，新型养老服务模式基本确立。根据《关于加快养老服务机构发展的意见》，北京市新型养老服务模式主要包括集中照料服务和社区居家服务两个核心构件。规划到2020年，北京市90％的老年人在社会化服务协助下通过家庭照顾养老，6％的老年人通过政府购买社区照顾服务养老，4％的老年人入住养老服务机构集中养老。截至2008年底，北京市已有各类养老服务机构334所，床位3.9万张，入住老年人约2.2万人，预计2009年将新增养老床位1.5万张。二是，特困残疾儿童手术康复长效机制基本建立。《关于建立特困残疾儿童手术康复长效机制的实施意见》规定，北京市各级社会福利机构内收养的、享受城乡低保待遇和低收入家庭中的0～18周岁、患有各种残疾、具有手术适应症的残疾儿童实施手术康复，其手术经费、假肢配置费、康复营养服务费主要由政府财政负担和筹措。2009年，资助特困残疾儿童手术康复工作已列入市政府的实事项目。截至目前，全市共有170名特困残疾儿童进行了手术筛查，44名残疾儿童实施了手术康复，手术成功率100％。⑦ 三是旨在鼓励社会捐赠，促进残疾人慈善公益事业健康发展的北京市残疾人福利基金会正式成立。
2.残联组织持续推动是促进北京市残疾人康复工作深化发展的根本保证。
第一，用好、用活、用足北京市残疾人就业保障金，从建立健全普惠加特惠型制度入手，努力扩大残疾人社会保障受益面。一是，资助残疾劳动者稳定就业、自主创业、福利就业以及参加各类社会保险。主要政策包括《北京市用人单位安排残疾人就业岗位补贴暂行办法》、《北京市扶持残疾人自主创业个体就业暂行办法》、《关于推进本市残疾人职业康复劳动项目发展的意见》、《城镇个体就业残疾人社会保险补贴暂行办法》、《盲人保健按摩机构享受社会保险补贴暂行办法》等。二是建立困难残疾人基本生活补贴制度。主要政策包括《关于对无固定性收入重残无业人员给予生活补助的暂行办法》、《关于对城市居民特困残疾人给予生活困难补助的通知》、《关于对农村特困残疾人给予生活补助的通知》、《关于进一步做好对城镇待业残疾人给予生活困难补助的通知》等。三是，建立残疾儿童少年和成年残疾人康复补助制度。主要政策包括《北京市残疾儿童少年康复补助暂行办法》、《北京市残疾人学生和生活困难残疾人子女学生助学补助暂行办法》、《北京市残疾人辅助器具配发（暂行）管理办法》、《关于进一步加强残疾人温馨家园建设意见》等。通过以上政策的实施，2008年北京市参加各类社会保险的城镇残疾人达61758人，享受残疾人就业保障金补贴的个体就业者2260人，是2006年的23倍；全市享受城乡定期定量补助的特困残疾人总数为49556人，比2006年增长219.9％。其中：享受城市定期定量补助的26121人，比2006年增长459.9％，享受农村定期定量补助的23435人，比2006年增长116.5％。
第二，深入贯彻落实北京市政府各年度拟办的直接关系群众生活方面的重要实事，积极为广大残疾人逐步解决最关心、最直接、最现实的利益问题。自1996年始，北京市政府每年都把征集到的数十件与群众生活密切相关的事项作为政府拟办的重要实事进行重点督办。各级残联组织充分利用这一基础平台，千方百计把当年残疾人最关心、最直接、最现实的利益问题列入其中，想方设法配合有关部门全面落实。据统计，2003年至2008年，列入北京市政府拟办的为民办实事项目共计347项，而直接与残疾人康复有关的有12项，年均不低于两项。正是由于各级残联组织每年持之以恒地深入贯彻落实政府为民办实事项目，广大残疾人得到了实实在在的利益。⑧
二、白银般的前景
（一）社会保障和公共服务体系加快健全，预示着各级政府部门必将承担起制度建设和贯彻落实的第一责任，残联组织在黄金时代所拥有的作用空间势必长期紧缩。
在黄金时代，我国所处的发展阶段和拥有的财政实力，决定了社会保障和公共服务体系建设总体上处于起步发展阶段，数量众多、特性突出、特别需要帮助的残疾群体的生活状况尚不理想。在此大背景下，各级残联组织基于职责任务和主人翁精神，立足残疾人最关心、最直接、最现实的利益问题，创造性地开展工作，取得了举世瞩目的成就，赢得了社会各界的赞誉，拓展了发挥作用的空间。从一定意义上说，正是由于当时社会保障和公共服务体系不健全、不完善，才催生了中国残疾人联合会，各级残联组织才会有今天充分施展才华的宽广舞台。⑨
但也应清晰地认识到，随着我国社会保障和公共服务体系加快建立和健全，随着各级政府部门逐步将制度建设和贯彻落实的第一责任切实承担起来，各级残联组织矢志不移拓展的、充分发挥作用的空间将会长期紧缩。以残疾人康复服务为例，目前列入中国残联年度事业发展统计的重点康复项目主要有3大类10余小项，即：（1）医疗康复类服务，包括白内障复明手术，低视力者配用助视器和重症精神病患者治疗和康复；（2）康复训练类服务，包括盲人定向行走训练，聋儿听力语言训练，肢体残疾人社区、家庭康复训练，肢体残疾儿童机构训练和贫困智力残疾儿童康复训练；（3）辅助器具类服务，包括为残疾人装配普及型假肢和为残疾人提供辅助器具。是次调查表明，新时期新阶段，一直由残联组织主导的康复服务格局将会发生较大变化，总的趋势是：大部分医疗康复类服务、康复训练类服务和辅助器具类服务，要么归口卫生部门，要么委托给相关社会组织提供。
趋势一：大部分医疗康复类服务将会归口到卫生部门。
典型例证是白内障复明工作。白内障复明既是残联康复工作的起家项目，也是颇具社会影响的品牌项目，在当前及今后一段时期依然是我国防盲治盲工作的重点。⑩ 实施白内障复明手术，主要涉及病源筛查、眼科服务和经费保障三方面能力建设。目前职责分工是，卫生部门负责眼科能力建设，残联组织负责病源筛查、输送和经费保障工作。然从现有工作基础和未来发展趋势判断，残联组织完全可以“功成身退”，将此项工作交由卫生部门全权负责。以北京市为例，经过多年建设，北京市医疗卫生机构不论是在眼科服务能力抑是社区卫生服务网络都基本成熟、成型；白内障复明手术也已列入北京市新型农村合作医疗和居民医疗保险报销范围，手术费用大部分可以报销，贫困残疾人也可通过医疗救助和扶贫专项予以解决；遍布北京城乡基层的社区卫生服务机构有职责也有能力组织病源筛查和输送。进而言之，至少在北京市，白内障复明工作完全有条件归口到卫生部门。目前，白内障复明工作应否归口卫生部门，已经逾越论证阶段，正在逐渐变为现实。最近国务院下发的《医药卫生体制改革近期重点实施方案》已经将贫困白内障患者复明列入国家重大公共卫生服务项目。据了解，北京市将于2010年将白内障患者复明手术经费划拨给市卫生局。同样，低视力者配用助视器和重症精神病患者治疗和康复也可依上述逻辑做出判断。
趋势二：大部分康复训练类服务归口卫生部门或委托给相关社会组织提供的条件逐步具备。
明显例证是世界卫生组织大力倡导、我国政府及残联部门强力推动的社区康复。严格来说，社区康复包括“在社区内康复”和“经由社区康复”两层含义，(11) 涉及的康复服务宽泛，不应完全归类为康复训练服务。但鉴于社区康复是目前提供康复服务的两种基本组织形式之一，(12) 大部分康复训练类服务，如盲人定向行走训练，肢体残疾人家庭、社区康复训练等，都与社区康复密切相关，故引入此类别进行讨论。是次调查结果表明，要切实有效开展社区康复，必须充分借重卫生部门和相关社会组织。基本判断是：在社区开展的康复训练类服务，部分可归口卫生部门，部分可直接委托给相关社会组织提供。一是，部分在社区开展的康复训练类服务可归口卫生部门。以社区康复站普遍开展的肢体残疾人家庭、社区康复训练为例，访谈资料表明，肢体残疾人家庭、社区康复训练最好归口到卫生部门。理由包括：第一，社区肢体康复训练对象多是因病、因事故造成的半身不遂需要后期康复的，这种康复必须有专业医师指导和必要的医疗设备。第二，从社区卫生角度看，偏瘫类肢体康复训练，社区卫生服务机构较容易进入，不需要太多设备和高精尖技术。事实上，偏瘫类患者的康复，部分社区卫生服务机构已经介入。第三，肢体残疾人家庭、社区康复依托的社区康复站（室）大多设置在当地社区卫生服务站或村卫生室，残疾人康复也已列入卫生部门的考核系列。(13) 第四，肢体残疾人家庭、社区康复训练归口到卫生部门可最大限度地稳定专业技术人员，最大限度地保持和发展其专业技术能力。第五，总体上看，在肢体残疾人社区康复方面，残联的工作并不顺手。除了前期投入部分康复训练设备和租用部分康复训练场地，后期主要是建立残疾人社区康复档案，并支付建档费每份120元。社区卫生服务机构则由于工作意愿不足和残联经费投入有限，主动性、积极性普遍不高。特别是在农村地区，实际执行中，大部分社区卫生服务机构仍停留在为残疾人建立康复需求档案上，很少参与康复技术指导。(14) 二是，部分在社区开展的康复训练类服务可直接委托给相关社会组织提供。以盲人定向行走训练为例，盲人定向行走训练是残联部门新拓展的创新性康复服务。访谈了解到，在盲人定向行走训练费时、费力、费钱（“有的盲人一下子要走半个月”）、卫生部门无意列入康复项目和相关社会组织暂不发育的情况下，该服务项目目前只能由残联组织来做。但从长远看，作为残疾人特别有需要的康复训练项目，一旦条件成熟，残联组织应交由专业性社会机构提供，效果会更好些。最主要的理由是，基层残联工作队伍，不论是人员数量抑是技术能力，都不足于应对普遍推广该康复服务的实际需要。
趋势三：大部分辅助器具类服务可委托给相关社会组织提供。
与盲人定向行走训练一样，部分受访者认为，为残疾人装配普及型假肢和提供辅助器具最能体现残联组织的特性，应由也只能由残联组织承担。但另有部分受访者（主要是基层残联干部）则持有异议，认为，辅助器具类服务不应由残联组织来管，最好找相关社会组织提供，用政府购买服务的方式运作，残联组织的角色应回归到监督评估。其理由是，辅助器具类服务最终要落脚到基层残联。而基层残联的现状决定了它们既做不了，也做不好。做不了，是由于少量一线残联工作人员要面对数以千计残疾人的各类需要；做不好，是因为一线残联工作人员普遍缺乏足够的技术服务能力。一个突出的例证是，目前许多免费发放的辅助器具，因不适合或存在质量问题被残疾人弃用的现象屡见不鲜。要把好事办好，委托相关社会组织专门负责此项事务，较为妥当。
特别需要指出的是，部分康复训练类服务和辅助器具类服务直接委托给相关社会组织提供，有另外两个理由强力支撑。第一，以往制约相关社会组织发育发展的重大瓶颈逐步得到有效缓解。这突出表现在经费保障上。据了解，目前聋儿听力语言康复、精神病防治康复、假肢矫形器装配等康复训练项目已纳入新型农村合作医疗和居民基本医疗保险的报销范围。可以预计，将来还会有更多医疗康复训练项目纳入此范围。这就意味着，残疾人一旦有需要康复训练，就有机会和能力选择优质康复训练机构，康复训练市场也就有条件相继成型、成熟。而康复训练市场一旦成型、成熟，与残疾人康复有关的社会组织自然会茁壮成长。第二，实证研究表明，残疾人康复服务目前相当部分已经由卫生部门提供。据调查，2006年杭州、温州、绍兴、丽水四市医疗康复类服务的提供，卫生部门占98.2％，非卫生部门和机构仅占1.8％；康复训练类服务的提供，卫生部门占57％，残联部门占6.6％，其他部门和机构占36.4％；辅助器具类服务的提供，残联部门占96.4％，非残联部门和机构占3.6％。(15)
（二）老年残疾人已成为残疾人主体和残疾人口增长主体的现实，预示着残疾人康复需求及其实现方式将会发生较大变化，残联组织在黄金时代所具有的优势视角势必受到挑战。
与全国一样，北京市老年残疾人目前已成为残疾人主体和残疾人口增长的主体。根据北京市第二次全国残疾人抽样调查数据，北京市60岁及以上残疾人61.7万人，比1987年调查时该年龄段残疾人数增加了41.1万人，占全市残疾人新增总数的70.07％。60岁及以上残疾人占残疾人总数的比例为61.81％，比1987年调查时的50.08％高11.73个百分点。(16) 北京市老年残疾人“双主体”地位的确立，预示着残联组织在黄金时代所具有的优势视角至少会受到两方面的挑战。
1.老年残疾人“双主体”地位的确立，使得残疾人服务工作在相对聚焦残疾人康复工作领域的同时，也可能使康复工作对象发生大面积“遁形”，进而从根本上动摇康复工作的基础。
第一，老年残疾人“双主体”地位的确立，无疑会使残疾人服务工作相对聚焦残疾人康复工作领域。各种来源的数据表明，老年残疾人主要以肢体残疾、听力残疾和多重残疾为主。根据2006年第二次全国残疾人抽样调查数据，在老年残疾人中，肢体残疾、听力残疾和多重残疾三类残疾占残疾老人的比例，北京市为89.5％，(17) 上海市为75.1％。进一步分析显示，上海市上述三类残疾比例占同类残疾人的比重分别为56.4％、87.6％和69.1％，其中肢体残疾老人比例更是由1987年的2.5％大幅上升至2006年的56.4％。(18) 老年残疾人的残疾类别相对集中，意味着残疾人康复需求趋于集中，康复需求量会明显增加。采取切实有效措施，加强上述领域的康复服务，应成为未来康复工作的重点。
第二，老年残疾人“双主体”地位的确立，有可能使残疾人康复工作对象发生大面积“遁形”。老年残疾人兼有年迈和残疾双重特征，拥有老年人和残疾人双重身份。不过，在现实中，受诸多因素的影响，绝大多数残疾老人只愿意承认自己是老年人，不认可自己是残疾人。残疾老人对“残疾身份”的刻意否认和拒绝，导致的直接结果是，残疾人康复工作对象有可能潜入“地下”，造成大面积“遁形”。有数据显示，残疾老人身份“遁形”问题已经发生。据统计，北京市99.9万残疾人中，办理了第一代残疾证的不到30万人。(19)
第三，残疾老人身份大面积“遁形”，有可能从根本上动摇残疾人康复工作的基础。这是因为，是否领取残疾证是残联组织确定工作对象、残疾人享受康复服务的前提和基础。如果残疾老人普遍拒绝承认“残疾身份”，康复工作对象势必大大减少，若以此为依据制定相关优惠政策措施，政策目标存在“瞄偏”的风险不说，对广大残疾老人也很不公平。要防止此类现象发生、蔓延，实有必要重新检讨现有的康复政策。一个至关重要的问题是，“人人享有康复服务”中的“人人”，是仅指目前持残疾证的人，还是所有需要康复服务的公民。进而言之，康复工作应是一种普惠型的福利服务，还是只针对特殊人群的特殊服务。如果定位为前者，政府理应成为康复工作的第一责任人，残联、老龄等部门仅是配合政府做些相关工作，残联组织在部分康复领域所拥有的优势地位有必要进行调整。如果定位为后者，康复工作对象不明、不清的问题可能始终存在，识别康复工作对象有可能成为各级残联组织的基本业务和工作重点。
2.老年残疾人“双主体”地位的确立，在昭示残疾人康复需求结构发生变化的同时，也迫切要求残疾人康复工作进一步融入国家社会保障发展格局中。
第一，老年残疾人“双主体”地位的确立，昭示着残疾人康复需求结构已发生明显变化。大量实证研究表明，残疾人年龄结构不同，康复需求存在显著差异。根据2006年第二次全国残疾人抽样调查北京市主要数据分析，65岁及以上人口在医疗服务与救助，辅助器具、生活护理服务三方面的需求，分别比14岁以下残疾人口高出6.7、7.07、4.08个百分点，分别比15岁至64岁残疾人口高出2.37、10.98、0.29个百分点。(20) 也就是说，相对于中低龄残疾人口，北京市65岁及以上残疾老人更迫切需要包括肢体康复、辅助器具等在内的医疗康复和生活护理服务。
第二，残疾人康复需求结构的新变化，迫切要求残疾人康复工作进一步融入国家社会保障发展格局中。以高龄残疾老人生活护理服务为例。生活护理服务作为高龄残疾老人一项重要和紧迫的康复需要，残联组织理应高度重视，把它摆上更加突出的位置来抓。事实上，部分地区的残联组织也充分认识到这一问题的严重性、急迫性，在积极动员社会力量兴办的同时，不惜动用当地有限的残疾人就业保障金去建设托老机构和场所。对部分高龄残疾老人而言，这无疑是一大幸事。但对全体有需要的高龄残疾老人来说，不一定是好事。毕竟各地经济社会发育程度不同，残联组织的能力建设也差异较大。部分地区部分残联组织先行的做法，很可能使这项政府基本公共服务演变成地方创新举措或残联的部门政策。要从根本上缓解或解决这一问题，可行之策是，将高龄残疾老人的生活护理服务进一步融入国家社会保障发展格局中。具体而言，就是残联组织要力求把高龄残疾老人生活护理服务纳入政府养老服务中同步规划、同步实施、兼顾特点、协调发展。
（三）用好、用活、用足残疾人就业保障金犹如一把双刃剑，在健全完善残疾人社会保障制度的同时，也容易使残联组织陷入“制度设计、管理与融资”的泥潭。
残疾人就业保障金作为专项用于改善残疾人就业环境、促进残疾人就业、推进残疾人事业发展的政府性基金，北京市各级残联组织力求用好、用活、用足，既是职责所系，也充分体现了主人翁精神。特别是2007年改由地税部门征缴后，北京市残疾人就业保障金比往年增加了30倍以上，对残疾人康复工作的推进作用更加突显。但也应清醒地认识到，残疾人就业保障金犹如一把双刃剑，在给广大残疾人带来实实在在的利益的同时，也很容易使残联组织陷入“制度设计、管理与融资”的泥潭。我们暂且不论制度建设是政府部门的基本职责，仅就困难残疾人基本生活补助和残疾儿童少年康复补贴为例说明之。
困难残疾人基本生活补助和残疾儿童少年康复补贴两类制度，由于事关贫困残疾人基本生活和康复需要，且所涉资金量较大，各级残联组织普遍高度重视，视为民生工程建设，从制度设计，到管理，甚至到融资，残联组织都全程参与、积极作为。其直接后果是，基层残联承接的具体事务成倍增加’，无暇也无力顾及其他。以困难残疾人基本生活补助后期规划化管理为例，从保障对象的认定，保障标准的确定，保障资格的申请、审批，到保障金的发放与管理，事无巨细，每个环节残联组织都得亲力亲为，由于工作繁杂琐碎，涉及面广，牵扯了各级残联组织相当部分的精力。有受访者估计，基层残联干部七成以上的精力主要围绕此类事务打转。更值得注意的是，由于各级残联组织利用残疾人就业保障金积极作为，不断拓展新领域、新业务，有可能导致另外两个结果。一是，困难残疾人需要面对民政和残联各自建设的两套福利行政体系。姑且不论福利接受者的无所适从，仅从社区福利资源整合看，各种门类的生活保障制度叠加，也不利于政策衔接和工作的深化、细化，最终受影响的是困难残疾人。二是，残联部门过于强化自身业务，有可能使政府部门退出本应属于其职责范围的领域。果真如此，对困难残疾人的影响就更深、更广。
三、新起点上的正位
（一）残联组织正位
虽然中国残联自成立那刻起，就鲜明提出“亦官亦民”性质和融“代表、服务、管理”三位一体的职能，但时至今日，残联组织都一直把工作重点放在做好“亦官”上，放在对残疾人的“管理”上。这突出表现在，残联组织利用“官”的职能，推动制定残疾人保障法，推动设立政府残疾人工作机构，推动建立各级残疾人组织，推动实施五个发展残疾人事业的国家规划和多项专项规划，推动健全残疾人社会保障和服务体系等。肯定地说，在残疾人康复工作百业待兴的组建初期，在残疾人事业尚未被充分认识的发展阶段，各级残联组织如果不充分发挥“官”的作用，不充分利用行政手段创造性地开展工作，残疾人康复事业就不可能开创今天的局面，站在新的历史起点，残疾人状况就不可能得到显著改善，共享改革发展成果。
不过，诚如中国残联历次工作会议报告一再强调的那样，相对于“官”的职能发挥，残联组织“民”的优势发挥得尚不充分。(21) 这集中表现在两方面。一是，残联组织代表性体现得不够充分，包括残疾人在残联组织中还不够活跃，基层残联与残疾人之间还存在“断层”等。二是，残联组织社会化工作手法体现得不够突出，如动员社会力量、开发社会潜能为残疾人服务的能力还比较弱等。突出表征是，大量为残疾人服务的社会组织被排斥在残联的工作视野之外。而导致残联组织社会化工作手法体现得不够突出的原因是，残联组织主观上不重视，把主要精力放在运用行政手段上。客观上社会资源相对不足，有待残联组织发育发展。
各级残联组织仍不能充分认识“民”的优势，不能与广大残疾人建立血肉联系，后果是极为严重的。借用中国残联主要负责人的话说，“你和残疾人建不起血肉联系，你那残疾人联合会早晚要垮、早晚要取消、早晚要被兼并，早晚要‘吹灯拔蜡’。”(22) 要彻底扭转这一局面，就必须直面新情况新问题，对残联组织的定位重新进行审视。
（二）改革发展趋势
趋势一：以增强对民生政策的渗透力度为重点，切实加强残联组织的代表性，使其真正代表好、实现好、维护好广大残疾人的根本利益。
代表8000多万残疾人的根本利益，维护他们的基本权益，是残联组织第一位的功能，也是其他任何组织、机构无法替代的。残联组织的代表功能，完整准确的表述应是，残联组织须在政治上、思想上、作风上、组织人事上四个方面充分体现代表功能。就当前论，要切实加强残联组织的代表性，进一步增强对民生政策的渗透力度应作为未来工作的重点。一是，增强民生政策渗透力度比以往任何时候都显得紧迫。民生政策事关人民群众的安康，决定福利服务资源的流向，与广大残疾人息息相关。当前，以社会保障和公共服务为主要内容的民生政策的制定，已进入了高频期和高速期。各级残联组织如何紧紧抓住这一前所未有的历史性发展机遇，站在残疾人的立场、发出残疾人的声音，及时制定出台符合包括残疾人在内的全体人民根本利益的民生政策，让改革发展成果真正惠及全体人民，就显得尤为急迫。二是，增强民生政策渗透力度比以往任何时候都显得重要。检视以往，民生政策普遍缺乏残疾人视角，甚至有些政策本身就是歧视残疾人的制度因素。也正因如此，为了填补政策缺漏，政府要么以出台配套政策措施加以补充，要么以政府为民办实事工程进行扩展。各级残联组织基于残疾人的切身利益，也不得不以有限的残疾人就业保障金进行制度创新，完善现有政策。因此，紧跟国家民生政策加快发展的步伐，用残疾人视角调整政策，确保广大残疾人公平享有社会福利，就显得尤为重要。可喜的是，国务院最新出台的新型农村社会养老保险制度，在嵌入残疾人视角方面显露出了一缕曙光。例如，文件明确规定，对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府应为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。换言之，从此以后，数以千万计的农村重度残疾人，其晚年基本生活将会享受国家保障。
这次调查了解到，要增强残联组织对民生政策的渗透力度，提高政策参与能力是关键，真正了解残疾人是前提。(23) 各级残联干部特别是负责人应努力成为民生领域的政策专家，既要了解国内外有关残疾人的法规政策及最新动向，也要熟悉本地区尤其是基层残疾人的实际情况，在政策参与中力求做到胸中有数、掌握实情、同步介入。特别是，各级残联组织要花大力气、集中优势资源深入基层调查研究，倾听残疾人的呼声，了解残疾人的困难和需求。残联组织越是掌握了鲜活的、翔实的、具有说服力的资料，民生政策制定的依据就越是充分，争取到的优惠政策措施就会越多，残疾人得到的实惠也就越多。一是，要充分发挥各专门协会的作用。“残疾人并不是一个单纯的同类体。各类残疾人所遭遇的阻碍性质不一，必须以不同方式加以克服”。(24) 专门协会作用发挥得好，不仅可丰富和活跃基层残疾人文体、社会生活，各类残疾人不同的要求也容易反映到残联组织来，容易引起重视。二是，要更加密切地联系广大残疾人及其亲友。残联组织的服务对象是残疾人及其亲友，只有更多地了解残疾人，贴近残疾人，代表残疾人，残联组织才有更多的主动权和发言权，才能争取出台更多惠及残疾人的政策，解决残疾人的实际困难。
趋势二：以构建“枢纽型”社会组织为重点，切实加强残联组织社会化工作，形成一个与残障服务类社会组织共同发展的良好局面。
为加快推进北京市社会建设和社会管理体制改革，北京市残联最近被确认为市级首批“枢纽型”社会组织，主要负责残障服务类社会组织的联系、服务和管理。“枢纽型”社会组织的定位，无疑是残联职能的一次重大调整，是加强社会化工作的一项重大举措，必将给残联和残疾人社会组织的关系带来实质性变化，极大推动北京市残疾人康复事业的大发展。
第一，北京残障服务类社会组织正日益成为一支不可或缺的康复服务力量。以北京市民办残障服务机构为例。一是，北京市民办残障服务机构不论是在规模结构，还是服务内容、方式上都已形成一定的行业规模。突出表现在，机构数量和服务对象人数不断增长。2000年，北京市民办残障服务机构不足20家，服务残疾人约1000人，2008年底，机构数量已经增长到近百家，服务残疾人接近5000名；服务项目不断拓展。从最初主要开展残疾人早期教育和康复训练，逐步扩大到残疾人托养、职业康复、职业培训等服务项目，奥运期间，北京市还成立了民间残疾人文化宣传机构。类别化服务特征更加明显，既有针对脑瘫儿童、孤独症儿童、智障儿童和听障儿童康复机构，也有成年精神残疾人职业康复机构、成年智障人托养机构，还有针对人工耳蜗听障儿童的康复训练机构，服务分工越来越精细。专业化水平有所提高，更加注重专业人才的引进培养，一些国内外先进服务模式和训练方法得到应用。(25) 二是，北京市民办残障服务机构与公办机构密切配合，初步形成了“全人照顾、全程照顾”的格局。有研究显示，虽然北京市公办残障服务机构的规模远超出民办机构，但检视残疾人生命周期的康复需要，不难发现，除学龄阶段智障儿童的教育体系较为完整外，公办残障服务机构在学龄前和义务教育阶段结束后的职前训练、支持性就业、托养等方面的服务，远不能满足社会需要。而民办残障服务机构积极填补了上述空白。调查显示，民办残障服务机构的服务对象主要是14岁以下的未成年人和25岁以上的成年人。此外，北京市公办残障服务机构迄今尚无集中服务于自闭症儿童，仅是在培智学校中少量提供，而专责为自闭症儿童提供服务的民办机构在北京市不仅有多所，而且在服务模式、服务规范和服务水平上领先于全国。(26)
第二，由于社会管理体制不健全、不完善，北京市残障服务类社会组织普遍存在生存危机。实证调查表明，北京市民办残障服务机构的经营状况普遍不佳。2004年至2006年度，受访的38间机构中，非工商法人机构亏损面一直在50％以上；工商法人机构基本处于盈亏持平状态。2006年除了当年新建的5个机构，亏损面为38.46％。(27) 北京市民办残障服务机构之所以陷入如此境地，社会管理体制不健全、不完善是主要制约因素。一是，责任和权利严重失衡。虽然民办残障服务机构在促进残疾人享有康复服务方面贡献良多，但政府给予的支持和信任却极为有限。其结果是，民办残障服务机构拥有的资源十分匮乏，由此形成“收费低——工资低——设备差——质量低”的恶性循环。仅以房租、水电支出为例，问卷调查结果显示，受访的31间租用场地的机构中，年租金10万元以下的16间，10万元至20万元的10家，20万元以上的4间。房租、水电一般要占到机构年支出的1／4以上。二是，多头登记、多头管理，业态堪忧。在受访的38间民办残障服务机构中，在民政部门注册的25间，其中注册为民办非企业法人的20间，社会团体法人2间、民办公助事业法人3间；工商注册的13间，其中企业法人9间，个体工商户4间。在非工商登记的机构中，主管部门为区县残联的占68％，为教委和卫生局的分别占16％和8％。正是由于多头登记、多头管理，民办残障服务机构的业态堪忧。突出表现在，大部分非工商登记机构的服务定位相当模糊。例如，本应服务于低龄残疾儿童的，却把服务年龄延伸至15、16岁，本应专责成人职业康复的，10岁的残疾儿童有需要也愿意接收。更有甚者，为了增加收入，在有条件和必要的情况下也会开房出租。由于缺乏基本的行业规范与标准，各类机构从康复理念到训练方法都存在很大差异，甚至相互排斥。(28)
第三，“枢纽型”社会组织的定位，很可能促使残联和残障服务类社会组织之间建立起新型合作伙伴关系，推动残疾人康复工作的大发展。根据《北京市加强社会建设实施纲要》，“枢纽型”社会组织是指根据有关法律、法规，授权其承担业务主管单位职责，对相关社会组织进行日常管理、提供服务；充分发挥其枢纽作用，使之成为党和政府与社会各界群众广泛联系的桥梁和纽带；充分发挥其龙头作用，将性质相同、业务相近的社会组织联合起来，进一步形成合力、促进共同发展。具体到残联组织，即是，残联要把残障服务类社会组织作为动员利用社会资源、服务保障残疾人的有效载体，着力扮演好诉求反映者、资源整合者、政策推动者、利益协调者、业务指导者、服务提供者的角色，通过培育壮大残障服务类社会组织，使自己从直接服务残疾人向利用社会力量服务残疾人转变，从服务部分残疾人逐步向服务全体残疾人转变，从满足残疾人一般性需求向满足残疾人类别化、个性化需求转变，实现残联和残障服务类社会组织互促、双赢、共进，并最终更多更好惠及残疾人的目标。(29) 为此，各级残联组织应及时调整定位，把构建“枢纽型”社会组织作为促进残疾人康复工作的一种重要途径，作为残联社会化工作方式的重要体现，持续增强社会管理能力和服务能力建设。一是，要密切联系残障服务类社会组织，及时将它们纳入工作视野，尽快帮助残障服务类社会组织解决登记注册等实际困难。二是，从研究规划、制定标准、完善政策、给予扶持、健全体系等方面，协调配合政府部门对残障服务类社会组织的发育、发展给予鼓励和支持，使其发挥更好的作用，以填补残疾人康复领域的国家努力。
（三）具体政策建议
1.北京市残联康复部门应紧守政府与社会组织的分际，把着力点放在对民生政策的渗透力上，放在“建长效、保长远”的制度安排上。
党和政府是保障广大残疾人基本生活和康复服务的第一责任人，残联组织旨在填补康复领域的国家努力，其工作不应、也不该被边缘化，以“业务促发展”的想法实不可取，过于扩大残疾人就业保障金的使用范围也应适可而止。只有紧守两者的分际，残联组织才有生机和活力，广大残疾人才能分享更多改革发展成果。当前及今后一段时期，北京市残联康复部门应紧跟国家民生政策快速发展的步伐，把着力点放在民生政策的渗透力度上，放在基本制度设计和安排上。
基于调查分析，北京市以下问题亟待残联康复部门协调配合政府部门进一步研究解决。一是，以制度安排的方式将残疾人特需医疗康复项目更多地纳入基本医疗保险报销目录。二是，将困难残疾老人的日常生活护理服务作为养老服务业的重大项目，纳入国家发展养老服务业的战略规划。三是，将精神、智力和重度残疾人托养服务，纳入政府社会福利服务发展的基本范畴。四是，深入调查研究，为政府有关部门提供有必要继续对困难残疾人进行分类救助、定量补助及可行标准的政策依据。五是，为部分重点康复服务归口卫生部门或委托给社会组织积极创造有利条件。
2.北京市残联康复部门应充分发挥各专门协会在团结教育本类残疾人、反映其特殊需求、研究其特殊性问题等方面的独特作用。
与全国一样，依据《中国残疾人联合会章程》，北京市残联先后设立了盲人协会、聋人协会、肢残人协会、智力残疾人亲友会和精神残疾人亲友会5个专门组织，18个区县残联也都建立了相应的协会。是次调查显示，北京市残联各专门协会在发挥“代表、服务、维权”的职能方面虽然取得了可喜成绩，但总体看，其作用仍未达到预想效果，离“三个更加活跃”（使残疾人在残疾人组织中更加活跃，残疾人组织在基层更加活跃，残疾人和残疾人组织在社会上更加活跃）的工作方向尚有较大差距。原因固然很多，但定位不清是关键。突出表现在，各专门协会与隶属的残联机构、基层残联组织关系“暧昧”，职责任务要么交叉重叠，要么相互替代。也正因如此，目前相当数量的专门协会实际已成为低调运行的“三无机构”（无独立户头、无人员编制、无固定经费），生命力不强。(30) 例如，北京市5个市级专门协会的常设机构共处一室，接待时间每周仅限一天。
要全面理顺、提升北京市残联与各专门协会的良性互动关系，充分发挥其在团结教育本类残疾人、反映其特殊需求、研究其特殊性问题等方面的独特作用，北京市残联康复部门要着力做好以下几方面工作。一是，把建立健全各专门协会职能作为残联组织推进社会化工作、为残疾人办实事的战略举措，给予高度重视，摆在突出位置。二是，引导和帮助各专门协会开展社会团体登记，明确身份，激发活力。三是，履行好服务与管理职能，尤其是要在经费、人员、技术等方面给予必要支持，确保各专门协会工作得以顺利开展。
3.北京市残联康复部门应充分发挥遍布基层社区、以人性化、有效和经济的方式应对自身问题的各类自助组织的作用。
由具有共同遭遇和经历的残疾人及其家人组成的自助组织，其成员更容易产生认同感，更了解自己的需要和权益，更可能对问题做出快速响应。当前及今后一段时期，残联康复部门应高度重视和大力培育这一康复服务模式，使之成为残联社会化工作的重要方式。具体建议是，把培育发展由残疾人及其亲友组成的自助组织作为残联组织加强代表性的切实举措，在明确自助组织地位的同时，在知识、技术和财力等方面对其给予必要支持。特别是要发挥社会工作人才在规划、管理自助组织方面的专业优势。
4.将残障服务类社会组织的服务与管理全面纳入残联康复部门的工作视野，着力从研究规划、制定标准、完善政策、给予扶持、健全体系等方面协调配合政府部门给予其鼓励和支持。
“枢纽型”社会组织的确认，为北京市残联康复部门将残障服务类社会组织的服务和管理全面纳入工作视野提供了政策依据，拓宽了残联康复部门施展才华和发挥作用的舞台和空间。一是，结合国家政策，配合民政部门，及时制定出台北京市残障服务类社会组织的行业发展规划，力求在总体布局、准入门槛、扶持政策、能力提升和公平竞争环境等方面取得突破。二是，抓紧研究制定进一步扶持北京市残障服务类社会组织发育发展的具体办法，力求在产权处置、财政资助（开办费和营运等补贴）和优惠政策（水、电等公用事业收费、划拨土地和配套建设指标等）等方面取得突破。三是，大力加强残障服务领域的社会工作人才队伍建设，力求在从业人员专业化、职业化、现代化方面取得突破。四是，对残障服务类社会组织实施最严格的监管，力求在服务质量控制、准入和退出机制上取得突破。
注释：
① “黄金般的成就”及下文的“白银般的前景”是从《欧洲福利国家：黄金般的成就与白银般的前景》一文中借用来的。该文发表在《经济社会体制比较》2008年第4期上，作者为意大利国立米兰大学莫瑞吉欧·费雷拉（Maurizio Ferrera）教授。
② 齐静：《落实科学发展观，在推进社会建设中发挥残联组织作用的几点思考》，《挚友》，2009年第1期。
③④⑧ 赵春鸾在北京市残联第五次代表大会上的工作报告，http://www.bdpf.org.cn/ztbd/sclwdhzt/wdhhywj/18173.htm.
⑤ 社区服务站建设是北京市基本公共服务进社区的重大改革举措，确定了包括公共服务、公益服务、便利服务等在内的百余项服务。此项工作已经列入2009年市政府为民办实事项目。
⑥ “2008年北京市卫生工作的回顾”，http://zhengwu.beijing.gov.cn/jhhzx/bmhqxjh/t1035344.htm.
⑦ 《十策惠民、十事利民，北京200多万群众得实惠》，《北京日报》，2009年1月10日。
⑨ 1988年初，邓朴方在中国残联首届全国代表大会筹备工作会议上专门论及了“为什么要成立中国残疾人联合会”。主要观点是，我国仍处于社会主义初级阶段，在这个时期，国家要集中力量发展经济，对残疾人事业投入势必有限。组建残疾人联合会，就是通过社会保障走社会化管理的道路，推动残疾人事业发展。
⑩ 根据我国近年来的眼病流行病调查，我国致盲的第一位原因仍然是白内障。
(11) “在社区内康复”是指利用社区内康复设施和机构（在北京多是指社区康复站）为残疾人提供康复服务，“经由社区康复”是指鼓励和支持残疾人亲友、邻里和社区志愿者为残疾人提供康复服务
(12) 另一种基本组织形式是专业机构康复。
(13) 根据北京市社区康复工作示范区和达标区考核的要求，80％的社区卫生服务中心要设置康复室，重点开展医疗康复，社区居委会依托本社区内的机构与设施，安排不少于30平米的社区康复站。
(14)(20) 中国社会科学院社会政策研究中心：《北京市农村地区残疾人康复服务现状与政策研究》，内部研究报告，2008年7月。
(15) 邵建：《残疾人康复需求与服务能力建设》，《中国残疾人》，2009年第2期。
(16) “2006年第二次全国残疾人抽样调查北京市主要数据公报”，《北京日报》，2006年12月28日。
(17) 姚远：《老年残障对我国家庭养老功能变化的影响》，《人口研究》，第33卷第2期。
(18) 王大伟：《上海市残疾老人：现状与分析》，《南京人口管理干部学院学报》，2009年第25卷第3期。
(19) 《70万残疾人无法享受景区免票》，《北京日报》，2009年7月23日。
(21) 邓朴方同志在第十二次全国残联工作会议上的讲话，1998年1月15日。
(22) 邓朴方同志在第十、十三次全国残联工作会议上的讲话，1996年和1999年。
(23) 程凯：《做好今明年教就工作应注意的几个问题——在全国残疾人教育就业扶贫和社会保障工作会议上的讲话》，2009年5月12日。
(24) 联合国《关于残疾人的世界行动纲领》，http://www0.un.org/chinese/disabilities/default.asp?id=824.
(25)(29) 齐静：《发挥残联“枢纽型”社会组织作用，大力培育和发展残疾人社会组织》，《挚友》，2009年第3期。
(26)(27)(28) 中国社会科学院社会政策研究中心课题组（2008）：《北京市民办残疾人康复服务机构调研报告》，杨团研究员执笔，内部研究报告。
(30) 杨波：《残疾人专门协会的地位与作用刍议》，http://www.hbdpf.org.cn/Other/ShowArticle.asp?ArticleID=650.