调整教育政策促进义务教育的改革与发展，本文主要内容关键词为：义务教育论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
普及义务教育，是世界各国社会发展进程中或迟或早总会面临的问题。我国以法律的形式加以确定、并在实践中全力推进九年义务教育已经整整十年。在一个拥有十多亿人口的大国实现世界最大规模的义务教育，显然具有十分特殊的意义。然而，由于我国原有教育基础比较薄弱、现实教育供给能力不足以充分满足义务教育发展的实际需要，在向市场经济转轨期间，义务教育领域出现了农村学生辍学、拖欠教师工资、城市家长希望“择校”、学校擅自为此“高收费”等一系列社会反映强烈的教育热点，义务教育普及与提高两方面均存在一些困难与问题。就此与世界各国实施义务教育的实践相比，既有共同问题，也有反映国情的特殊矛盾，确有必要从理论上、政策上给以总体考察与分析。这里仅提出我们初步研究的一些观点，期望引起更加深入的讨论。
一、探讨义务教育发展规律，谋划义务教育改革方略
在普及义务教育方面，我们是典型的后起国家，不仅比发达国家落后了一、二个世纪，而且比许多发展中国家也落后了三、四十年。然而在我们所经历的十年实践中，我们几乎遇到了其它国家在义务教育起步、发展、稳定等不同时期所出现过的各种问题。这十年的经验很值得我们认真总结和反思。义务教育的本质属性究竟是什么？义务教育的表现特征可能有哪些？就此澄清认识，有可能为调整宏观教育决策提供比较充分的理论依据。
义务教育，是指依照法律规定，适龄儿童和少年必须接受，国家、社会、学校、家庭必须予以保证的基础教育。凡宣布实施义务教育的国家或地方，均意味着政府向全社会公开承诺从此担负普及义务教育的主要责任，包括创建学校、输送教师、提供一定标准的日常教育费用等等；意味着社会各方面必须为实现普及义务教育的目标而协同努力；意味着承担义务教育的学校不分性别、出身、民族、种族向全体适龄少年儿童开放；意味着家长送子女入学，保护儿童受教育权益已经成为一项公民必须履行的义务，而不再仅仅是个人行为。
世界各国实施义务教育实际情况表明，政府以法律形式确定一定年限基础教育的公共性，进而在全体适龄少年儿童中实现教育普及，这已经成为义务教育最具有普遍性的特定内涵。这一特定的内涵反映着义务教育具有区别于非义务教育的三个本质属性，即公共性、普及性、强制性。
第一，义务教育的公共性，是义务教育事业的本质属性。多数国家在推进义务教育普及之初，首先解决的是教育的公共性问题。由于历史上教会等各种社会团体举办的学校占据中小学校的绝大比例，自国家积极创办学校开始，到以公立学校为主体实施义务教育，经历了比较长的时期。在我国公布《义务教育法》时，情况有所不同。早在新中国成立之初，我们就逐步接收了教会、社会团体及个人创办的私立学校。城市厂矿举办的子弟学校、农村人民公社举办的中小学校及此后农民集资创办的村小乡中，均被视为公办学校的组成部分。在这种公办学校大一统的单一办学体制下，义务教育的公共性，仅仅表现为国家作为公共利益的代表者，全权决定国家的教育方针，并责成教育主管部门确定义务教育的学制、教学内容、课程设置，审定或授权省级政府教育主管部门审定教科书。任何宗教团体、社会组织或个人均不得干涉学校教育教学工作，更不得在学校里宣传宗教或与国家教育方针相违背的思想意识。此外，值得注意的是，各国在明确义务教育公共性的同时，并不排斥私立学校承担义务教育任务，义务教育阶段的私立学校占有一定的比重，国家对私立学校教育教学诸方面的管理与公办学校基本一视同仁，并且在国家经济条件好转的情况下不断扩大对私立中小学的资助。获得政府资助的学校，其办学模式与公办学校没有明显差别。可见，义务教育的公共性并不表现为政府充当唯一的办学主体，学校可以由社会团体及个人出资创办。但不论学校是否“私立”或“民营”，其公共教育属性不得有丝毫改变。当前我国鼓励社会力量办学的方针政策及《教育法》中的有关条例，对义务教育是同样适用的。凡经政府批准设立的普通中小学，无论学校由谁负责运营，都是国家公共教育体系的组成部分，都必须执行国家教育方针和政策。这对于我国近年来重新起步的民办中小学教育具有特别重要的指导意义，也是加强对义务教育阶段民办学校引导和管理的重要内容。
第二，义务教育的普及性，体现了实施义务教育的根本目的。首先，推进教育在全体适龄少年儿童中的普及，这是提高全民族科学文化素质，实现经济社会可持续发展的基本保证。其次，实施义务教育也是国家保证公民拥有平等的受教育权益和受教育机会的最集中反映。普及性做为义务教育与非义务教育的根本区别，最能反映义务教育的基本宗旨。它与选拔教育、精英教育有着本质的不同。义务教育在教育思想上应以大众教育、全民教育为方向，体现“有教无类”的思想精髓。在教育内容上，应当以公民素质教育、基础文化教育为核心，而那些以选才性、竞赛性为目的的各类“奥校”显然与此相违背；在办学模式上，应当形成规范化教育、标准化教育的基本格局，采取有力措施消除学校差距。然而，《义务教育法》颁布之后，我们对义务教育的普及性及其意义的认识尚有待于深入。此前，小学、初中教育已经出现的选择性教育取向和精英式教育模式未能根本清除，义务教育阶段学校之间的差距继续扩大。“重点学校”以分数为标准录取学生，不但未受到抵制，反而获得较大范围的认同。取消初中入学考试，这本应是与《义务教育法》同时出台的配套政策，至今推行仍阻力重重。应试教育似乎成了学校的顽症，在高高飘扬的素质教育旗帜下，相当部分教育工作者的行为模式没有根本性改变。为此，重申义务教育的普及性，并在制定宏观教育政策时体现义务教育精神，仍然具有十分重要的现实意义。
第三，义务教育的强制性，是实现教育普及的必要手段。通过立法程序宣布实施义务教育，正是这种强制性的集中表现。而强制并不仅仅针对儿童家长和劳动部门的雇主，政府对实施义务教育所做的承诺同样处在法律监督的范围之内。这正是我国教育督导工作既“督学”也“督政”的政策依据。实施义务教育，首先要确保政府行为到位。从我国现实情况看，无论在经费保障、师资配备、办学条件改善等方面，避免政府失职问题的出现，仍然是义务教育工作的努力方向。此外，义务教育的强制性措施实质是对个人受教育权益的保护，法律不允许监护人或雇主出于经济利益等原因阻碍儿童入学读书，这对于在经济文化落后地区实施义务教育具有重要意义。
我们认为在义务教育所具有的特征中，公共性、普及性、强制性，是其最本质属性。不论哪一个实施义务教育的国家，也不论其义务教育处于起步、发展、稳定、成熟哪一个阶段，都无一例外地表现出“公共的”、“普及的”、“强制的”鲜明特性。公共、普及、强制的教育也正是义务教育区别于其它各类教育的最本质特征。有人认为免费教育、学生就近入学或称“非选择性教育”等，也是义务教育的基本特性。而我们以为，免费教育、非选择性教育等只是义务教育实施过程中的阶段性特征。
以免费教育为例，在世界范围内，实施义务教育的国家目前基本实行了不同范围、不同程度的免费教育，然而在各国义务教育启动时期情况比较复杂。有人认为，义务教育既然具有强制性就必须以免费为前提。其实在世界普及教育史上率先实行强迫教育的德国，其强迫教育的惩诫措施非常严厉，甚至包括株连邻里的条款，而与此同时，其公私立学校一律收费，甚至规定，适龄儿童不论是否上学，都要交纳学费。当其法案提出免费教育的意向之后，又经过了35年时间，在政府大幅度增加教育拨款的前提下，德国才真正实现了免费义务教育。可见强迫教育不一定以免费教育为前提。还有人认为，实行免费政策，才能最有效地实现教育普及的根本目的。应当说，在许多国家推进义务教育的进程中，宣布免费，甚至免费提供学生读书、交通、服装、午餐等无疑是非常卓有成效地扩大了教育普及的深度和广度，但其必要条件无疑是政府大幅度增加义务教育拨款。因此，真正促进教育普及的原因是政府增加拨款，而不是免费教育。还有人认为前苏联推行免费义务教育，正是马克思提出的社会主义教育理论的具体实践。其实，前苏联推行免费教育的设想在20年代初经济困难时期被迫调整，在其采取的“临时措施”中，首先是允许在城镇的学校收费。此后，前苏联从小学到大学的全面免费，更从另一个侧面证实，免费与否并不是义务教育所独具的特性。还有人提出，普及义务教育所实现的教育公平必须以免费为特征。事实上，在社会收入不平衡的条件下，简单划一的实行有限的免费并不能真正体现教育公平。以韩国实行普及初中义务教育为例，其免费的范围明确规定为由偏僻的农村、岛屿开始，逐渐向小城市及大城市分步推进，至今韩国城市普及初中教育的辅助措施仍仅仅是免收家庭经济困难学生的学费而已，谁能说韩国普及初中义务教育的这种配套政策有碍于教育公平呢？可见免费既不是义务教育自身普遍的规律性特征，也不是义务教育区别于非义务教育的本质属性。在推进义务教育进程的哪一个阶段、哪一个范围、哪一种程度上实行免费政策，都取决于国家的经济发展水平和政府增加义务教育拨款的能力，这恰恰属于政策调节的重要内容。目前我国义务教育免收学费仅收杂费，是我国现阶段国情国力所决定的，问题在于杂费项目和标准应当规范，学校自行高收费、乱收费，当为义务教育所不容。
关于“非选择性教育”问题。有人说“就近入学”已经写入我国《义务教育法》，表明这是义务教育的本质特征，这种说法是不准确的。在我国《义务教育法》和《义务教育法实施细则》中写入的“就近入学”，均指政府在设立学校、决定学校布局时必须保证学生能够就近入学。这是为消除实现义务教育普及的不利因素，为少年儿童就学提供方便，而对政府行为做出的必要规范。现实生活中山区孩子每日往返几十里山路上学的情况表明，有关法规条款具有重要的现实意义。但是，对于家长非选择性地送子女进入指定的某所学校读书，这既不是法定的政策内容，也不是义务教育的最本质特征。前面曾经提到，义务教育阶段取消初中入学考试，实行就近入学的政策，应当说完全符合义务教育普及性质的内在要求，在许多国家义务教育发展到一定阶段都曾出现类似的变革，进而成为义务教育带有阶段性、有条件性的表现特征。明确实行公办学校系统内的非选择教育，一般出现在各国实施义务教育的成熟、稳定阶段，即义务教育由着力于更大面积的普及转化为普遍地提高学校教育质量水平，而利用各种标准化、规范化建设措施消除学校间的质量差异，正是取消初中入学考试，实行就近入学的必要条件。与各国有关情况相比较，我国义务教育还处于起步、发展阶段。十年来难度极大的义务教育普及问题牵扯了我们绝大部分精力，在已经普及九年义务教育的城市和发达的农村地区，我们还未及提出标准化、规范化义务教育发展的战略目标，以及全面提高义务教育质量水平的相关政策。而在此之前受选择性、精英性教育思想的影响，以及城市中小学按等级拨付教育经费等作法，已经造成学校间的差距。《义务教育法》颁布之后，学校间的差异由于各种原因非但没有缩小，甚至有扩大的趋势。在这种背景下推行义务教育免试就近入学，必然受到来自部分学校和部分家长的阻力。一项着力于减轻学生负担，强化素质教育，方便儿童少年入学的好政策，被扭曲成不得择校，择校则收取高额学费的荒谬借口。如果说，实行免试就近入学的条件，是学校教育水准基本均等的话，日本、韩国在推行规范化、标准化义务教育方面的具体政策则值得我们借鉴。韩国70年代初，中小学校也分为一流、二流、三流，学校教育的应试倾向明显，学生间学业成绩的竞争十分激烈。韩国为此果断推出了“教育平准化”政策，具体措施有三项：第一，对“不利学校”增加教育拨款，大力改善其办学条件；第二，实行教师每工作四年流动一次，确保学校师资水平的均衡；第三，对学生进行综合评分，各学区内由计算机随机确定适龄儿童将要就读的学校。这个“平准化”教育政策实施至今有利地促进了韩国义务教育质量的全面提高，弱化了学校应试教育倾向和学业竞争的激烈程度，成为韩国教育界引以为荣的教育改革佳话。另据国际教育专家研究，在全球范围内，70年代初发达国家出现人口下降的趋势，为其基础教育由侧重普及转为侧重质量提高提供了有利时机，进而有可能辅平义务教育阶段取消考试、就近入学的道路。而人口下降的机会在我国实行独生子女政策十余年后，许多地方尤其是大中城市也将相继出现，我们应当抓住时机，采取更有力的配套措施缩小义务教育阶段学校间的差距，从而保证小学、初中免试就近入学政策的顺利实施，促进我国义务教育事业的健康发展。另外，我国近年来在改造薄弱校方面也积累了一些好经验，例如：重点与一般校之间挂钩，实行“一帮一”；教育拨款向薄弱校倾斜；在薄弱校进行“改制”试验，利用民办学校的机制搞活薄弱学校等。这些都是值得系统总结的好经验。
此外，义务教育阶段性特征还表现在义务教育年限的延伸与学制调整有十分密切的联系。具体表现为伴随义务教育年限的延长，通过学制沟通，促进更高阶段义务教育的普及。义务教育这种非本质性的表现特征，在宏观教育决策调整中也应当引起足够的注意。我国《义务教育法》及其《实施细则》都明确提出有关学制问题由国家教育主管部门制定。这无疑是公共性义务教育的必然要求，但是在具体学制问题上，我们的主要着眼点还是“义务教育可以分为初等教育和初级中等教育两个阶段”。现实当中的分歧似乎只是“六、三制”与“五、四制”之争。我们以为无论“六、三”，还是“五、四”其依据都仅仅是师资配备条件、学校教育教学实际工作、学生身心发展特点与规律等问题，与普及义务教育没有直接的、必然的联系。而前苏联、印度等国家的有关经验是，在推行一定年限的义务教育时，便考虑与义务教育年限相吻合的学制系统。前苏联在义务教育年限由4年转为7年时，努力建立7年制学校，而随着7年制学校比例的提高，顺利地实现了7年制义务教育的普及。印度学制调整了几次，最后确定为“8.4.3”学制，从而使结束初始教育的年限与义务教育的年限结合起来，有利于义务教育自成系统、协调发展。我国在普及教育方面也有应当汲取的历史经验。新中国成立后，基础教育领域中具有突出力度的学制改革，莫过于取消小学教育的初、高级分段，实行五年一贯制小学教育。这项改革自1951年政务院《关于改革学制的决定》颁布之后，实际遇到了师资、教材等方面的困难而一度停止执行，但由于其普及小学教育的目的十分明确，各地逐渐克服了种种困难，最终实现了旧学制向新学制的过渡，完成了小学学制改革，极大地促进了中国小学教育的普及。我们认为，实施九年义务教育应当有配套的学制改革方案，在“六、三”向“五、四”学制过渡的同时，应当提倡创办九年一贯制学校。这在农村有利于解决“普及”的困难，在城市也有利于缓解升初中择校的问题。当前初、高中分离态势比较明显，分离后的薄弱初中如能与重点小学联结，重点初中与薄弱小学联结，有可能建立一批九年一贯制学校。如果这类学校能占有较大比重，将为义务教育免试就近入学和大面积推行素质教育提供有力的制度保障。同时，多年来倡导的“五、四”学制所具有的种种优点都可以在一贯制学校中得到体现。当然，向任何一种学制转化，现实中都会存在很多困难。从义务教育发展的长远利益出发，在理想与现实的碰撞中选择义务教育的改革方略，我们将有许多问题要研究。
总之，世界范围内义务教育发展进程所表现出来的各种阶段性特征，必然受到当时当地教育发展内外部环境和条件的制约。而区别义务教育的本质属性和非本质表现特征的实际意义，就是要对本质属性问题绳之以义务教育的法规，对非本质特征辅之以考虑本国社会经济条件和教育环境变化状态的义务教育政策，从而推进我国义务教育的改革与发展。教育决策部门应当对此有比较清楚的认识，明确非本质特征的阶段性和有条件性，才能真正在挑战和机遇共存的教育形势下，把握机会和条件，及时调整教育决策。
二、兼顾理想目标与现实条件，把握事关全局的政策性问题
与十年前相比，我国义务教育改革与发展的社会环境应当说有了很大的变化，各级政府普及义务教育的责任感进一步加强，社会上读书无用的观念逐渐失去市场，群众普遍对提高义务教育质量有了更高的要求……所有这些，都为中国义务教育的改革与发展提供了新的契机。同时我们不能不看到，在实施义务教育方面我们依然面临许多困难与问题，例如：政府对义务教育的经费投入量有所增加，但在许多地方，学校教育经费中政策拨款的比例仍在缩小；农村地区学校教师的配备情况与推进义务教育普及的要求不相吻合，在“民办教师”尚未消化的同时，又出现“代课教师”等新问题；义务教育学校办学条件与现代化城市建设、居民生活水平奔小康的时代特征不相吻合，学校间教育质量水平进一步分化，这与家长普遍希望子女受到优质教育的需求之间出现差距；义务教育阶段有明显私立性质的民办学校重新复苏，发展较快，而有关政策法规尚不健全，缺乏及时有力的引导和管理；社会人口流动的规模与范围不断扩大，其子女教育问题有可能出现漏洞，从而妨碍着义务教育的普及。
从今后十年义务教育发展战略的角度去系统地、科学地、合理地调整宏观教育决策已势在必行。其中比较关键和紧迫的问题是：将义务教育的普及与提高同时抓起来，既要攻克贫困地区普及义务教育的难点，也要解决义务教育已经普及之后的规范化管理，标准化建设，加大改造薄弱校的力度；在开辟教育投入渠道之后，合理规范相关政策措施，确保义务教育资源的稳定性和增加教育投入的合理性；明确义务教育体制改革的政策取向，协调中央与地方、县镇与乡村、企业与社区、政府与民间等方面举办中小学校的权力与责任，真正向改革要效益、要质量；对近几年出现的义务教育阶段的民办学校应当有全面的了解和估价，尽快配合社会力量办学条例的出台，制定具体的适用于全国情况的指导性政策措施，切实落实“十六字方针”促进义务教育的普及与提高。宏观教育决策研究应当对这些问题给以基本的回答。
（一）提高义务教育投资水平的政策思考。
中国义务教育面临的最严峻的问题之一是经费短缺。近年来，基于教育经费不足而产生的问题越来越多，严重影响了义务教育的普及与提高。同时，地区间义务教育投资极不平衡，使各地义务教育条件和水平出现明显差距，有碍于实现教育公平。此外，在筹措教育经费方面，我们已经作出极大的努力，但由于各投资渠道上筹资方式还不够规范，“滥”和“乱”的问题时有发生。为此，增加投资总量、调整投资结构、改进经费筹措方式具有同等重要的意义。
义务教育的公共性首先表现为国家负有主要办学责任，在办学经费方面履行自己的承诺。义务教育是政府行为，有两层意义：一是政府必须保证义务教育所需的基本经费；二是在财政拨款额不足的情况下，颁布恰当的筹资政策，把社会和个人手中的资金从各种渠道吸引上来，用于补充经费缺口和提高义务教育办学水平。
新中国成立以来，我国已经基本形成了多渠道筹措教育经费的格局。据国家教委财务司公布的数字测算，1994年全国义务教育经费支出为833.15亿元，其中财政预算内教育拨款为472.15亿元，占义务教育经费支出总额的56.67%。此外，还有来自城市教育费附加、企业办学经费和其它渠道的资金近120亿元，筹款83.02亿元，杂费收入71.37亿元，农村捐（集）资54.01亿元，校办产业、勤工俭学和社会服务收入35.45亿元。可见，对我国义务教育而言，“财、税、费、产、社、基”几项投资渠道都有非常现实的意义，关键在于依照义务教育性质及发展规律去合理规范各个投资渠道的投资方式和手段。
1.财政预算内教育拨款作为义务教育投资的主渠道，其拨款体制的科学化、规范化至关重要。目前，主渠道经费投入量不稳定的原因，主要是财政性教育拨款数额，很大程度上取决于财政支出这块“蛋糕”大小，经济发展的波动势必影响义务教育的拨款额。而义务教育主要由地方负责，地区经济发展程度的差异，有可能导致义务教育发展水平相差悬殊的后果。同等经济发达程度的地方，义务教育拨款额也会因人为因素而出现差距。而承担义务教育责任的学校只能是给多少用多少，缺多少设法补多少。义务教育的性质没有在拨款体制上体现来。为此，着手进行教育成本核算，实现拨款与教育成本挂钩，是改革义务教育拨款体制，使之不断规范化、科学化的主要内容。目前，实行按成本拨款的基础工作应当先行，尽快制定义务教育阶段学校教育成本核算模型，并分地区进行测算，然后才能选点实验，逐步推广。
2.我国教育税收——城市教育费附加和农村教育费附加基本用于义务教育，有关政策将直接影响到义务教育发展水平。90年代以来，农村教育费附加的征收额约高于城市征收额的一倍。据统计，1994年农村教育费附加人均征收额只占农村人均纯收入的0.74%，如果数字远高于城市的农村教育费附加尚不足以构成农民的负担，那么收入远高于农民的城市居民应该对教育费附加具有更大的承受力，城市教育费附加仍有潜力可挖。在制定教育税收政策时一定要充分考虑城乡差别所引发的教育公平问题。关于允许地方根据实际需要开征教育专用税种的政策，各地在执行时也应考虑税收的累进效果。如果税收政策制订得合理，将会有效地吸引民间的大量资金，缓解义务教育经费短缺的迫切困难。
3.义务教育杂费，是一个十分敏感的问题。由于义务教育等于免费教育的观念比较顽固，公开收费只是非义务教育阶段的事情，义务教育收取杂费反而成为教育收费中最无章可循、最不规范的内容、成为滥收费、乱收费的主要领域，极大地损害了义务教育的社会形象。义务教育经费主要应当由国家承担，同时接受义务教育的个人也在受教育过程中获得了知识以及进一步获取知识的能力，因此在国家财力不足以提供免费义务教育时，由个人负担部分成本也是顺理成章的。事实上，根据1994年数字测算，义务教育杂费收入已经是仅次于财政拨款和教育税收的重要经费渠道，“该不该收”的争论显然应当让位给“如何收”、“如何收得合理、规范”等问题了。义务教育应当在经济发展不利地区和经济收入不利的人群中最大限度地实现免费，以便消除普及义务教育的真正障碍。这一愿望在对该收的收足、收好的情况下，才更有条件实现。实行有条件、有限度地免费，有利于在社会收入不平衡的情况下，实现接受基本教育机会的社会公平。关键在于收费的规范和有序，决不能搞“校自为战”。
4.校办产业、勤工俭学和社会服务渠道。校办产业兴起的初衷是为学生提供教育与生产劳动相结合的基地，但随着时间的推移和科技进步，校办产业的功能逐渐演变为以弥补学校教育经费不足为主。由于国家对校办产业有优惠的税收政策，校办产业的确为学校提供了一笔不小的经费。1994年，普通中学来源于校办产业、勤工俭学和社会服务的收入为17.55亿元，普通小学的收入为17.90亿元。在国家对义务教育投入不足的情况下，这项收入有可能在一定程度上改善教师待遇及办学条件。但与此同时，学校也为此付出了相应的代价。首先，学校方面分散了大量精力去处理与教育教学风马牛不相及的企业性事务。其次，由于对企业性事务不熟悉，加之资金不够雄厚，尽管有国家的优惠政策，许多校办企业仍然在市场竞争中步履维艰，不少校办企业已经倒闭破产，给本来就捉襟见肘的学校经济雪上加霜。有鉴于此，义务教育阶段的校办产业则应立即进行合并性调整，在一定范围内把几个学校或十几个学校的校办产业合并为若干个有一定规模和效益的企业，企业产权隶属于地方教委而不是各个学校。此类企业同样享有国家给予校办产业的优惠税收政策，但应由一批专门人员管理，利润集中用于该地区的义务教育。
此外，建议各地教育行政部门针对实际需要，组织提供一些与学校教育有关的社会服务，如有偿性的校车接送学生；有偿性的提供营养午餐等等。而待到政府财政状况根本好转后，再有步骤地提供免费的教育服务。另外，对义务教育阶段捐（集）资办学的问题，对社会资助义务教育的各类基金会，都应当有规范性政策，从投资体制上保障义务教育规范化、标准化、现代化的发展方向。
理想和现实是一对天生的矛盾。从现实出发，采取各种可能的办法去逐步实现理想，这就是提高中国义务教育投资水平的基本思路。
（二）推进义务教育体制改革的政策取向。
体制改革对于促进义务教育的普及与提高、缓解与化解发展中出现的矛盾与困难，具有十分重要的现实意义。然而如何把握义务教育体制改革的政策取向，使改革充分体现义务教育的本质属性和发展规律，有待于更进一步研究与思考。
1.结合新的形势要求，进一步完善义务教育管理体制。十年来我国比较成功地推行了基础教育包括义务教育由地方负责、分级管理的体制，改变了以往中央包得过多、统得过死的传统管理模式，充分调动了各级政府、学校和人民群众的积极性，极大地推动了义务教育的普及。实践证明，这一改革方向正确，成效显著。然而由于省与省、市县与市县、乡与乡之间经济状况的差异逐年加大，义务教育拨款力度上的差异，直接导致全国范围内义务教育水平的差异。今后十年里，消除这种差距正是完善义务教育管理体制的主要任务。为此，县以上各级政府应加强对义务教育的统筹管理，努力缩小区域经济文化发展不平衡状况所造成的义务教育发展水平的地区差距和校际差距，实现义务教育标准化办学、规范化管理。
完善管理体制包括两方面内容。一是中央、省、市、县各级政府都应当采取措施，调节基层义务教育财政拨款上的差距，向所辖地区内贫困地区的学校增拨教育经费。中央已经为此采取行动，省、市、区、县除配套资助之外，应采取同样措施，扩大倾斜性义务教育财政拨款的范围，更大面积地扶持不利地区义务教育的普及。二是义务教育发展规划要更进一步，在三片区划的基础上，区别大中城市、县镇、乡村三类学校，明确其相应的办学质量标准，实行统一规范管理，利用各种方法促进同类学校共同“达标”，以期在普及的基础上实现义务教育质量的提高。在义务教育基础薄弱的地方，对其办学条件暂不急于提出更高标准，管理上也可适当放宽；对刚刚实现普及的地区，办学条件和管理都应逐步向规范化方向过渡；对于大中城市义务教育基础比较稳固的地方，在标准化办学、规范化管理方面要尽快采取大动作。逐项制定政策，尽快实现义务教育投资、办学、管理的规范化。
2.与经济体制转轨相配合，逐步推进义务教育办学体制改革。解放后，我国基础教育办学体制几经变化，形成了现行的以政府办学为主，社会办学为辅的办学体制。由于公立学校中城市企业和农村社队办学占有重要地位，企业办学历来是我国基础教育的重要组成部分，也可以说是实施义务教育的重要支柱。然而，建立现代企业制度的改革措施之一，是结束企业办社会的局面，分离企业职工教育之外的办学职能。为此，义务教育办学体制将面临艰巨的重组任务。目前的问题是，地方财力尚不充足，社会保障体系还不健全，政企分开从整体上还未形成，办学经费一时难以落实，企业子弟学校不能在短期内全部转由政府和社会办学，只能逐步在有条件的地方和企业试验。我们认为，义务教育办学体制的重组应当与办学体制改革的方向相一致，即进一步改变政府包揽办学的状况，鼓励民办教育的发展。为此，对企业举办的中小学应当实行多种教育社区化、社会化实验，包括引进民办学校的办学机制，使学校在收费、招聘教师等方面拥有更大的自主权，用各种办法帮助亏损企业的子弟学校渡过难关。对于分布在地广人稀地区的企业和城镇企业一体化的地方，职工子弟学校应继续办好，这符合企业发展的自身需求，地方政府应加强业务指导，并纳入本地区义务教育标准化建设和规范化管理的统筹规划之中。
3.澄清“学校改制”的意义，及时引导公办学校的“改制”。我国普及教育的实践表明，国家包办基础教育，在计划经济体制时期尚未实现，在国家向市场经济体转轨、国民收入分配格局发生重大变化、国家财力不足的情况下，也只能是一种期盼。在《中国教育改革和发展纲要》精神指导下，义务教育办学体制改革已经初见成效，一是民办中小学校蓬勃发展，二是出现多种形式办学的格局。但是，对义务教育而言，“民办公助”、“公办民助”的含义是什么？公办学校由此提出改制的动机和依据何在？目前仍存在认识分歧。现实情况是，近一二年“学校改制”趋势迅速蔓延，据对民办中小学校的统计数据分析，1995年在直辖市、省会城市中“新发展”的民办中小学，大多数是“改制”的公办学校。这已经是超出民办教育本身的复杂问题。
当前，应当首先对公办学校改制的意义进行充分探讨，才能通过实现教育政策的调整，把握“学校改制”的价值取问。“改制”意义之一，学校可以收取高额学费，自行解决教育经费，由此能够给政府省下一笔经费，或许能用于扶植薄弱学校。“改制”意义之二，学校和家长可以不受就近入学的限制，实行双向选择，由此满足有经济能力家长的选择性教育需求。这两种价值取向的改制，一般是发生在重点中学或较有质量声誉的中学。其结果，对学校来说，既能通过收费改善办学条件、稳定教师队伍，又能在一定范围内选择学生，办学质量和声誉有可能更上一层楼。但后果，可能扩大学校间的差距，有悖于义务教育公共性、普及性的宗旨。这不是我国义务教育学校改制的方向。对此，应当明确不提倡、不鼓励、不得继续扩大范围的政策精神。此外，利用民办学校在筹资、招聘教师等方面的机制，给薄弱学校等同于民办学校的相关政策，以迅速提高其办学水平。走这条路的困难很多，但上海等地已有成功经验，如能向企业子弟学校和城市新区配套学校推广，有可能提高整个义务教育的质量水平。
学校改制需要从整个义务教育发展方向上去把握。它只是教育体制改革的举措之一，并不能从根本上解决义务教育发展中出现的各种问题，只有与其它改革措施相配套，才能促进义务教育质量的全面提高。
（三）发展义务教育阶段民办学校的政策依据。
义务教育以政府办学为主，不等于国家包办一切。教育改革的实践表明：在我国，不论是贫困地区还是发达地区，不论是尚未“普九”地区还是已经“普九”地区，单一化的公办学校并不能完全满足社会的需求。近年来重新起步的民办中小学校，客观上从不同层面弥补着公办学校的不足，具有一定的拾遗补缺作用。
首先，义务教育阶段民办学校的发展，弥补了公办学校在数量、规模以及办学形式上的不足，有利于加快普及九年义务教育的步伐。近年来，很多地方正进入小学、初中学龄人口高速增长的时期，升学难的问题比较突出。学龄人口高速增长与严峻的办学条件形成反差，公办学校的承受力面临挑战。单纯依靠公办学校增加班容量解决入学困难，势必影响义务教育质量。一批民办学校恰恰是顺应当地义务教育需求，通过筹集民间闲散资金、租借民间可利用的教育教学场所和设施设备，而迅速创办起来的。使一部分因这样或那样的困难无法就读的学龄儿童有了上学读书的机会，是民办学校受欢迎的原因之一。其中，民办学校在一定程度上缓解了流动人口子女入学难的状况。据调查，在一些外来经商、务工人员聚集的地区，民办学校生源比较充足。由于解决了外来人员的后顾之忧，这些学校对于推动当地经济的发展起到了积极的作用。
其次，义务教育阶段民办学校的发展，顺应了多种社会需求，缓解了选择教育给公办学校带来的问题。随着我国社会主义市场经济的发展，教育正面临日益多样化的社会需求。义务教育阶段民办学校的发展，是对我国社会多样化发展态势的一种积极反应。改革开放以来，我国人民生活水平大幅度提高，并且具备了与选择教育需求相适应的经济承受能力，很多人希望自己的子女能受到更为良好的教育。一部分家长由于工作原因无力照顾和辅导子女，希望他们能在寄宿制学校得到妥善的照料和培养；更多的家长希望对子女加强外语、计算机、艺术等方面教育，以满足特长培养的需求；还有相当一部分家长因所处社区学校不尽如人意而产生择校动机。我国现有的公办教育自然无法完全满足这种选择性教育需求。县以下的乡村学校的办学质量普遍较差，难以满足新一代农民的选择需求。而近几年出现的义务教育阶段的民办学校，恰恰是因为顺应了社会多样化所带来的选择需求而得以迅速发展。一些学校以其相对灵活的机制，对特长教育的关注而赢得了社会的认同。一些地方教育行政部门也开始将民办学校作为化解“择校”压力的主要对策。
应当看到，我国民办中小学重新起步时间短，现有规模比较小，办学中遇到的实际困难也很多。为了更好地发挥民办学校促进义务教育普及与提高的双重作用，并使其逐步走向成熟和规范，各级政府、教育行政部门都应努力探求贯彻民办教育“十六字方针”的具体对策。
1.义务教育阶段民办教育应当是国家鼓励社会力量办学的主要领域。有同志指出，社会力量办学的发展方向之一，是有助于我国教育结构的优化及教育资源的合理配置。而确保义务教育重中之重的战略地位应当在国家社会力量办学的有关政策中体现出来。目前我国民办中小学校约3000多所，仅占全国中小学校数的0.5%，扣除民办高中，义务教育阶段民办学校的数量显然还要少。要真正发挥民办中小学校在义务教育领域所具有的拾遗补缺作用，充分利用民间办学的力量促进义务教育的普及与提高，必须允许义务教育阶段的民办学校发展到一定数量，形成规模效应。“鼓励”与“支持”的政策应当具体化。有条件的地方，可以根据需要和可能，出台一些扶持义务教育阶段民办学校发展的政策措施。例如，在学校的征地建校方面，在教师的配置、流动方面，给予特殊的优惠政策，包括在经费上给予必要的资助。
2.在义务教育阶段，民办学校与公办学校同样具有公共教育属性。“私立”不等于“私有”，国际教育经验表明，对学校自身而言，“私立”仅仅是创业史中的名词，随着历史的发展，公私立学校间的差距将逐步缩小。义务教育阶段的民办学校实质具有“公有民办”的特征。这是对民办学校加强管理的政策依据。教育主管部门对民办学校与公办学校应一视同仁，民办学校办不好，办垮了，政府也负有连带责任。为此，对民办学校的管理应当有长远的眼光，在制定地方义务教育发展规划时，应考虑民办学校的布局与办学规模；在校长、教师培训方面给予民办学校同等机会；在学校考察、质量评估等方面执行统一的标准。一些地方的有关民办学校的管理经验值得认真总结。
3.民办教育的主要机制之一在于教职员工及学生的自愿组合，没有行政手段可依赖，其管理水平和教学质量，势必受到来自社会和学校内部的广泛监督。教育行政部门应当因势利导，引导民办中小学校努力提高教育质量，尽快形成办学特色，在赢得社会信任的前提下，求得自身的发展。事实上，我国民办中小学面临着学生起点低而家长期望高的矛盾，如果陷入与公办重点校进行分数竞争的怪圈，办学将没有出路。打破应试教育枷锁，利用民办学校的优势和条件，推行全面的素质教育，才能使义务教育阶段的民办学校在接受社会选择和参与教育质量竞争的过程中立于不败之地。
目前我国义务教育阶段的民办学校尚处于发展初期，办学经验不够丰富，且未形成规模。这类学校在我国义务教育格局中发挥拾遗补缺作用，作为公办学校的有益补充，直至成为我国教育事业的重要组成部分，是一个逐步递进的过程。创造条件、调整政策，促进这一过程的实现，必将有利于我国义务教育的改革与发展。