我国金融议事协调机构的行政议事惯例规则
——基于对金融委工作框架的解析
纪凯钟
（中国人民银行重庆营业管理部，重庆401147）
摘 要 ：2017年11月，金融稳定发展委员会召开第一次会议。自此，金融稳定发展委员会以常设议事协调机构的身份开始发挥自身职责。 金融稳定发展委员会的建立是金融体系法治化的需求，行政议事惯例是在议事规则和行政惯例基础上发展起来的。 金融稳定发展委员会作为议事协调机构，在开展议事的过程中形成相应的行政议事惯例，使行政议事程序以惯例的形式进入规范化运行轨道。在机遇与挑战并存的新时代，金融稳定发展委员会在形成行政议事惯例的过程中，还需以成文法的形式固定部分核心惯例，实现从惯例到文本的飞跃，从而在实践中，不断深入推进金融稳定发展委员会履职，并探索建立地方金融监管协调机构。
关键词 ：金融稳定发展委员会；议事协调机构；行政惯例；行政议事惯例
一、引 言
金融稳定发展委员会（以下简称金融委）的设立是金融业监督管理体制改革的重要里程碑，意味着金融业的跨部门协调组织从部际联席会议发展为具有实体组织的议事协调机构，也意味着国家对金融业的稳定与发展提出了新的要求。金融委是金融监管机构法治化运行的重要组织，在防范系统性金融风险的主基调之下，实现和履行好金融委的职责将有助于在风险面前构筑一堵高墙。
二、金融委的设立是金融体系法治化需求的重要表现
金融业的稳定与发展是国家长治久安的必要条件，合理的运用资金融通有助于整个社会生产效率的提高。金融的良好发展离不开诚信的根基，法治对诚信社会的建立具有举足轻重的作用。现阶段金融委的良好履职需要法治社会的保障，而金融委本身也是金融体系法治化的重要表现。
（一）金融稳定发展委员会——监管的蜕变与发展
1.中央金融监管机构的历史概要
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自新中国成立以来，中央金融监管机构便一直存在，总体而言，可以将中央金融监管机构发展分为4 个阶段，如表1所示。
表1 各时期国务院金融监管情况表
第一阶段为1949-1978年，此阶段为中国人民银行金融监管与金融业务混同阶段。1957年以后，我国从新民主主义社会过渡至社会主义社会，进入了高度计划经济时期。一般认为，当时没有形成金融市场，中国人民银行同时具有中央银行和商业银行的职能，兼任金融监管和金融业务两种职责，实践中该阶段较少存在金融业违法乱纪问题，或由于监管规则的单一缺少细化的金融规则，中国人民银行也主要以发行货币为主。
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第二阶段为1979-1993年，金融监管体制初步形成阶段。此阶段我国的金融市场初步形成：1980年中国人民保险公司成立，我国保险业务得到恢复，1983年中国工商银行从中国人民银行中分立出来专门承担工商业的存贷业务，1990年上海证券交易所、深圳证券交易所设立，加之各地村镇银行、农村信用社的设立，我国金融市场初步建立。与此同时，我国的金融监管体系也初步形成，此阶段主要以中国人民银行的单一监管为主，中国人民银行先后设立金融机构管理司（后改为银行司），条法司、非银行金融机构管理司、保险司、外资管理司等负责相关领域的监管，并通过报告制度、年检制度、评级制度及存款准备金制度初步搭建起中央银行监管框架。
第三阶段为1994-2017年，该阶段为分业监管制度形成发展阶段。1993年底，国务院发布《关于金融体制改革》的决定，在改革金融机构的同时，金融监管体制变革的序幕也被拉开。1998年，证券委员会及中国人民银行对证券业的监管职责完全并入证监会，同年各部门对保险行业的监管职权也全数移交给保监会。2003年《中国人民银行法》修订，中国人民银行对银行业的主要微观监管职权移交给银监会，我国金融主管部门“一行三会”体系正式建立。中国人民银行主要负责制定和执行货币政策，维护金融稳定；中国银监会、中国证监会、中国保监会分别监管银行、证券、保险机构及市场。
实际上，议事不只发生在代议制民主会议中，在行政机关做出决策过程中，也涉及到议事，而非一律以行政机关主要负责人的意志为标尺。我国议事协调机构是行政议事中最明显的例子，参与的各方主体平等且代表不同方面的利益考量，会议召开的目的是形成决议、处理事项，参与主体是多方。与一般的议事存在区别的是，行政议事最终的决议是由特定的主体做出的，但这不排除其中以投票表决等方式辅助决策。另外，有部分研究认为行政机关的议事决策过程不应按照议事规则进行，否则将严重影响行政效率，也导致了行政权的实际降低，从而影响政府的权威，甚至直接将行政权力立法化。
2.金融稳定发展委员会的演变历程
协调是与分工相伴而生的，有分工必有协调。这个规律在监管层面也同样适用。以职能化和专业化为核心的中央管理体制逐渐难以应对当前越来越多的综合性公共问题，于是中央层面的协调机制逐渐产生。有学者将中央部际协调分为六个阶段，分别为“初步建立与发展”（1949-1965年）、“混乱与恢复”（1966-1976年）、“渐进改革”（1977-1987年）、“深层改革”（1988-1997年）、“平衡发展”（1998-2007年）、“冲突与协调”（2008年至今）。① 曹丽媛．建国以来中央政府部际协调的历史演进、基本经验及启示[J]．南京社会科学，2013（3）：126-133. 在当前的冲突与协调时期，中央部际协调方式逐渐完善，其横向协调方式主要有部门协议、部际联席会议和议事协调机构三种。金融委属于议事协调机构，具有资源密集度高、模糊性小、正式性高和成员行为约束性强几大特点。金融委的前身可以认为是中国人民银行牵头召开的金融监管协调部际联席会议。
《国务院关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》（国函〔2013〕91 号）明确了金融监管协调部际联席会议的六项主要职责和任务：（1）货币政策与金融监管政策之间的协调；（2）金融监管政策、法律法规之间的协调；（3）维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调；（4）交叉性金融产品、跨市场金融创新的协调；（5）金融信息共享和金融业综合统计体系的协调；（6）国务院交办的其他事项。
明确了联席会议由人民银行牵头，联席会议办公室设在中国人民银行，成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局，必要时可邀请发展改革委、财政部等有关部门参加。实际上，金融监管协调部际联席会议并非最初中央政府层面的金融监管协调部门。2000年，人民银行、证监会、保监会以三方联席会议的方式每季度碰头探讨金融监管问题，2003年4月，三方联席会议因人民银行分立银监会而短暂暂停，随后，三方联席会议以“三会”为主要成员，并签署了《在金融监管方面分工合作的备忘录》，明确了分工合作框架和协调机制，一般认为，该备忘录属于部门协议层次的横向协调方式。遗憾的是2004-2008年6月，联席会议都没有再次召开。
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从工作制度上看，议事协调机构以会议和文件制发作为主要履职手段，在文件制发方面，主要有三种形式：
金融委自成立以来已有两届成员，两届主任均由时任国务院分管经济领域的副总理担任。第一届金融委由于存在时间较短，对外公布资料并不多。第二届金融委成员单位和协作单位比较广泛，除中国人民银行、银保监会、证监会、中财委、发改委、财政部的负责人作为委员外，公安部，司法部、最高人民法院等单位也作为协作单位在其中发挥作用。② 参见http://www.xinhuanet.com/2018-07/03/c_1123074206.html.
从单成员位上看，除中央行政机关外，还包括根据2018年《深化党和国家机构改革方案》由原中央财经领导小组改设的中央财经委员会，与国务院组成部门不同，该机构是中共中央层面的议事协调机构，这一方面体现了中共中央层面对金融稳定与发展问题的重视，另一方面也体现了在中国共产党领导下的中国特色社会主义制度的本质。
从协作单位上看，除中央行政机关外，司法系统也在其中扮演了重要的作用，进一步体现了金融委在化解金融风险，维护金融稳定的同时，会时刻遵守宪法和法律，在经济规律和法治原则并重的前提下开展议事协调工作。
（二）金融体系法治化的内在需求——金融的规则与法治的影响
1.金融活动背后凝结着规则意识
会议贯穿于西方世界演进的始终，① 徐骏．近代中国语境下议事规则的融合与游离[J]．法学，2013（5）：50-55. 受自治制度的影响，西方国家较早地形成了议事规则，以自由平等和有效参与为主要原则。② 杜满昌．议事规则：内涵、运行机理及启示[J]．中央社会主义学院学报，2014（4）：60-63. 1876年美国工程兵长官罗伯特创立的《罗伯特议事规则》（也被称为《罗氏规则》）是其中的经典之作。孙中山先生结合罗伯特议事规则，在《建国方略》中对中华民国的议事规则进行初步设想，并分著于结会、动议、修正案、动议之顺序、权宜及秩序问题中。中华民国南京政府建立后，其议事规则得到了初步的实践，立法院在训政时期，于1928年11月颁行了单行议事规则，并于1935年5月进行了修正。立法院议事规则共分总则、提案、议事日程之编制及变更、会议期间及日期、议事程序、复议与附则七章，修订前后在内容与精神上并无实质变化。但从客观上看，民国政府立法院的议事规则远没有达到《建国方略》中所设想的效果，部分学者将原因归结为议事规则过于简单粗糙、民主性受党派抑制、议事规则效率未充分体现。一般认为，我国的中国共产党全国代表大会、全国人民代表大会和中国人民政治协商会议采用简单的议事规则进行议事。
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2.法律制度影响金融体系运行模式
对金融体系研究的学者习惯将金融体系分为三种模式，即银行主导型、市场主导型和金融服务型，并认为，英美法系由于重视私人财产权，因而在发展模式上更有利于民间融资。大陆法系和社会主义法系强调对秩序的遵循和中央权力的有效运行，因而不利于民间融资的发展。① 潘飞虎.法律制度环境对金融的影响[D].复旦大学，2013. 尽管这种简单的分类在我国当前环境下并不适用，但其可以解释法律制度对金融体系运行模式的影响。法律制度作为维护一个国家（或地区）政治、经济、文化、社会发展模式的主要调控工具，对经济领域的影响是明显而直接的，作为经济领域下的金融发展亦受其影响明显。从宏观上看，法律体系的有无、形成时间长短、法律执行方式直接影响到金融模式与发展程度。
以我国为例，传统中华法系虽形成时间较早，但其诸法合一的趋势及以刑、礼制为主的特征导致中国金融形态停留在初级水平，加之法律政策对商业的不友好也间接导致了金融发展的缓慢。与此不同的是，海洋法系国家虽较少形成成文法典，但其对民商事领域的重视及对私人财产权的保障有效地促进了融资工具的产生，对金融的发展有良性作用。从微观上看，不同法律学科对金融也有较为明显的影响。民商法领域影响了融资的直接过程和资金的运用方向，行政法规的先进程度和明细程度决定了其对金融业发展方向的引导，刑法对金融犯罪打击的严苛程度影响了违法犯罪成本，从而影响金融业能否在规范的框架内进行有序竞争。总体而言，法律制度对金融模式的影响是深刻的，其对金融模式的发展也影响较大。
一是实行税收优惠政策。落实扶持中小企业发展的税收优惠政策，按有关税收政策规定，对符合条件的小型微利企业给予税收优惠。二是鼓励各类人员到家庭服务业就业创业。将发展家庭服务业与落实就业扶持政策紧密结合，完善促进就业政策体系。三是强化职业技能培训。把家庭服务从业人员的岗前培训作为职业技能培训工作的重点，制订培训计划，落实培训补贴。
三、议事协调机构的法治化运行与行政议事惯例规则
（一）议事协调机构的法治化建设和发展
2.议事协调机构的运行模式
对中央层面议事协调机构的讨论已持续十余年，2008年《人民日报》发文称议事机构不能“出一政策设一机构”，① 刘晓鹏.议事机构不能“出一政策设一机构”[N].人民日报，2008-05-07. 对议事协调机构的规范化运行提出了呼吁，随后，《南方日报》、《民主法治日报》提出了议事协调机构应遵从法治化的运行方式，② 叶雷.议事协调机构的设置与调整应法治化[N].民主法制时报，2013-12-16；星杓.协调机构“瘦身”离不开法治引领[N].南方日报，2014-10-24. 经过数年的改革与发展，中央层面议事协调机构运行逐渐规范，但从法治视角来看，其仍有一定缺陷，最为突出的即是缺乏法律层面的制度规定。《国务院组织法》是对国务院机构设置最主要的法律，但由于制定时间较早，其主要对国务院的责任制和决定、命令发布程序进行了规定，对机构设置、变更、中止及议事协调机构的原则性规定主要通过行政法规进行调整。③ 如：《国务院行政机构设置和编制管理条例》等。 其中第十条、第十一条原则性地规定了议事协调机构的设置严控原则、职能明确原则和可撤销原则。除此以外中央政府还通过通知的方式根据现实情况对议事协调机构进行了新增和撤销，其中《国务院关于议事协调机构设置的通知》（国发〔2008〕13 号）明确了议事协调机构不单独核定人员编制和领导职数。
2.以行政议事惯例初步完善金融稳委会议程序
艳阳冬日，在昆明郊野公园第四届香草节上，6万株芳香万寿菊在冬日艳阳中开放得格外灿烂，金黄的花海景致美不胜收，吸引大批游人前来赏花观景，享受阳光明媚的芬芳假日。
1.议事协调机构的立法缺陷
对行政机关而言，一般可以简单分类为内部管理部门和对外履职部门，内部管理部门主要处理内部行政事务，如公文、会计财务、后勤、党群等，对外履职部门主要指履行行政权力的部门，根据机关不同，行政权力不同，如银保监会对银行业的监督检查权等。议事协调机构由于核心定位在协调各部门间工作衔接与摩擦，因而并不主要对外实行行政权，但由于其是跨部门的协调机构，实际参与机构自身都具有行政权力，且协调内容一般与行政权力相关，因而应当遵守对外履职部门的工作原则。
2008年下半年，中央政府建立了“一行三会”金融工作旬会制度并成立了应对国际金融危机小组，主要研究金融改革、发展和稳定以及系统性金融风险防范的方针政策，人民银行牵头金融改革、系统性金融风险监测、评估和处置等工作，银监会、证监会、保监会、外管局负责各自领域内的监管和金融风险防控。此时，金融监管层面的横向协调才在一定范围内再次发生作用。
一是单独或联合制发规范性文件。由于议事协调机构并非独立的行政机构，不能作为部委发布规范性文件，因此会议精神或相关内容的贯彻仍需要通过有权机构的规范性文件加以确认。
二是单独或联合制发管理文件。根据协调的内容，部分事项不属于对外履职事项而主要需要依靠内部程序进行的管理活动，包括工作衔接、职责分工、人事调整等，内部管理文件一般不直接对行政相对人的权利、义务产生影响，但在实际操作中都会或多或少对现有的行政活动进行改变。
三是以会议纪要的形式制发文件，不单独使用文号。会议纪要一般仅内部作为参考，不对外公布，但往往涉及到职责划分、工作重点、对外执法的程序等原则性规定。由于会议纪要具有原则性内容，往往会涉及到后续工作的安排，并可能以此为依据制定规范性文件甚至规章，因此，议事协调机构的工作会议纪要也是其履职的重要方式。
3.议事协调机构的地位探讨
议事协调机构属于调整部门间工作事项的协调性组织，但对议事协调机构的地位看法还有一定分歧：部分研究认为，议事协调机构与议事协调机构成员单位平级，议事协调机构存在的作用是为各单位提供相应的协调平台，从而确保各部委在规范的场合下进行工作协调。其可有效避免实践中单纯依靠部门负责人之间协调工作及因部门负责人轮换而影响协调工作等情况。
通过开展物候期、开花性状、生长情况、抗病虫能力等方面的观测，并依据其花型、花期、花色、越冬表现、抗病虫害能力及生
《国务院组织法》未对其进行相关规定，因而实际上议事协调机构因仅以“议事”“协调”为核心，不应做出相应的决策，行使超越任何单一部门的行政权力。还有部分研究认为，虽然在《国务院组织法》中对议事协调机构没有具体的规定，但其应当根据组成单位和议事协调机构的主要人员来确定其地位，由总理、副总理、国务委员担任主要负责人的，如国家国防动员委员会、全国绿化委员会等议事协调机构，应当具有超越部委的决策权，其权力来源是我国行政机构的首长负责制；而由部委领导担任议事协调机构主要负责人的，如关税税则委员会等议事协调机构则不能具有超越部委的议事和决策权。因此，根据议事协调机构的主要负责人的身份来确定其地位有一定优越性。根据我国现实情况，在没有正式文件、制度的情况下，议事协调机构的主要负责人决定了议事协调机构的工作范围及权限，以此推断其地位符合工作实际。且实践中，部分议事协调机构工作情况随着社会现实的变化而产生变化，“总理、副总理、国务委员担任主要负责人的议事协调机构往往存在当前工作难度大、要求高，跨部门协调机制急需建立的现实。”但实际上这仅是理论研究的意义，议事协调机构的履职主要通过制发文件的方式，制发文件必须在其成员单位的权限范围之内，因而即使由总理、副总理、国务委员担任议事协调机构的主要负责人，也仅是出于工作便利和工作需要，议事协调机构不能因此获得任何特权。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对行政组织法建设提出了进一步要求，指出要完善国家机构组织法，完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。在完善国家机构组织法的过程中，议事协调机构的地位问题也必须法定化。
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Although God's voice states that the reflection in the water is merely a"shadow,"Eve initially choose to return to her illusory"image".When she sees Adam for the first time,she turns away from Adam at first because he does not seem as attractive as her own,which shows Eve’s resistance to Adam.
（二）行政议事惯例规则
1.议事规则
已制定的法律被普遍遵从，而被遵从的法律本身又是良法。这是亚里士多德对法治的最经典定义。对金融市场而言，法治又有其特殊的含义。从生产工具的初次改进开始，满足个人需求以外的产品被生产出来，从而形成了资源对个人的“过剩”。因短期的意外及紧急周转，这部分“过剩”的产品被好心人无偿的借给他人使用，随后，熟人社会被打破，“过剩”产品由无偿借用变为有偿借用，有偿借出产品的家庭或个人“过剩量”急速增加，最终实现脱离基本劳动，而仅需借出产品即可实现生存。产品货币化并最终实现由产品到商品的飞跃后，人们遵循最早的法律——交易习惯，使其成为一种相对稳定的模式固定下来。进入资本主义社会后，剩余产品增多，而生产过程也需要投入大量资本，资金的融通变得尤为重要，股票、债券逐渐被社会接受，单一的借贷关系变为复杂的资金富裕方与资金需求方的多重关系，资金的目的从生活、生产逐渐变为投资需要，与此同时发展起来的是金融参与者的规则意识，在错综复杂、尔虞我诈的融资过程中，唯有各方均树立良好的规则意识，才可能在整个融资过程中实现正和博弈，否则利益纠葛严重的融资关系网一触即破。在规则意识的指引下，融资模式变得愈发固定，融资程序变得愈发精细，最终实现在固定的场所，按照固定的模式，进行固定的交易。固定下来的，即具体化的规则意识。它虽不是法律，但他具有法治的灵魂，自由意志，刚性规则，强调执行。金融活动本就是法律活动，脱离规则意识的金融无法良性运转。
2.行政惯例
行政惯例，一般指行政机关从事行政活动中某种习惯性“做法”的沉积。它是行政机关在一个较长时期内处理相同事务的重复活动时逐渐形成的一种“规则”。③ 章剑生．论“行政惯例”在现代行政法法源中的地位[J]．政治与法律，2010（6）：2-13. 习惯或惯例能否成为行政法源的讨论已久，尽管仍有不同的声音，但正如苏力先生所说“不论人们承认与否，习惯都将存在，都在生成，都在发展，都在对法律发生着某种影响。”我国并非判例法国家，但经验对我国的实践具有重要的指导意义。行政惯例作为重要的行政资源，也渐渐被学界所接受。④ 周佑勇．论作为行政法之法源的行政惯例[J]．政治与法律，2010（6）：14-20. 一般认为，行政惯例是行政活动中形成的具有反复适用性的行为模式，其主要属于对行政行为的一种约束。
大数据中心核心库数据需要把多种符合要求的数据按照顺序入库，由各类不同专题的业务数据组织构建。在现行的市县级国土资源数据管理体系中，分为市州级和区（县）级进行不同级别的管理，中心数据库把县级数据集当做最小的管理单元，结合业务实际需求，选择合适的粒度有机统一的进行管理。如图4所示：
这里的行政活动应当做广义解释，不应当仅限于对外履职过程中的行政行为，而应当包括内部管理、决策的过程。实际上，行政法研究领域对外部履职行为和内部管理行为的区分主要出于对诉讼和复议的考虑，因外部行为具有可诉性，所以对外履职应更加遵守法律法规和相关规范。而内部管理决策或抽象行政行为一般不具有可诉性，对其程序性规定也相应弱化。但若从法治国家、法治政府的视角上看，行政机关的一切活动都应遵循法治原则，依法而成立的行政机关的一切活动都应依法而行，因此行政活动应当解释为广义上的行政机关做出的一切行为，行政内部管理活动也可以形成内部的行政惯例。
作为管理、决策活动的行政惯例，其仍需要具备几个重要原则：
一是非遵守原则。即行政惯例所涉及的内部管理事项尚不存在成文的规定，包括法律、法规、规范性文件和内部管理文件，即其只能是自发形成的一种行政习惯，而非因遵守任何制度、章程而不得不进行的。
二是职权原则。无论是管理还是决策，行政机关所做出的行政惯例必须是法律赋予其职权范围内的，即已经形成的行政惯例是直接服务于其职权职责的。此处的服务于职权职责的管理活动不能扩张解释，应当与其职权活动发生紧密的、直接的联系，如定期进行人员招募等应属于直接服务于职权职责的行政惯例，但如某单位中午十二点提供午餐的行为虽在广义解释上也可以认为服务于其职权活动，但显然超越了直接服务于职权职责的范畴，因而不属于行政惯例。
三是自律原则。即行政惯例是出于对行政行为的约束，而非为扩张行政自由裁量权。管理和决策中的行政惯例除了为方便管理和决策，更重要的是出于自律的目的，如某些事项只能在特定的时间做出，未经特别程序不得更改等属于自律的行政管理，而某些决策可随意做出更改的，某些投诉举报一律不受理，就不属于自律的行政惯例。
3.行政议事惯例
第四阶段开始时间为2018年，第十三届全国人民代表大会第一次会议批准国务院机构改革方案，合并银监会、保监会，设立中国银行保险监督管理委员会，并将部分规章制定职权交给中国人民银行。2017年11月，经党中央、国务院批准，国务院金融稳定发展委员会成立，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，强化金融监管部门监管职责，确保金融安全与稳定发展。学界不少文章将其与中国人民银行、银保监会、证监会合称为“一委一行两会”。新监管体制的雏形已形成，但其必将随着市场的变化而不断完善。在防范和化解重大金融风险背景下，当前的监管体制将如何发展并不是可预测的，但金融体系法治化的趋势已初步呈现且不可逆转。以机构改革的形式将金融监管机构的职责明晰，并通过修订法律、法规、规章的方式将改革成果进行法治化固定，使金融监管体系更具有时代的特征。
行政议事过程中，也应当遵守议事规则。首先，行政机关的议事规则是依法行政在决策过程中的体现，而非立法权对行政权的干预，其核心是为了使决策过程法治化。其次，行政议事规则并非突破行政权的“首长负责制”，而是“首长负责制”下的议事规则，其决策的决定权并不因议事规则而改变，反而增加决策的科学性和透明性。最后，我国行政议事规则有其自身的特点，而非照搬代议制民主下的议事规则，其议事发起程序、议事程序、表决程序等都有自身的独特性。
行政议事惯例是指具有行政权力的机关或机构在讨论职权内事项时，反复实行的对自我行政权力进行约束的没有书面化要求的规则或程序。行政议事惯例主要是对议事程序的一种特殊化处理。在我国，行政机关以议事的形式进行行政管理、决策已成为一种常态，在议事过程中，也发展出具有我国特色的行政议事惯例。如某些会议的召开需牵头部门提请，分管领导同意，相关职能部门负责同志参与后才可形成决议；再如某些决策需论证内容，并征求相关机关、群体意见后才可能提请会议审议；再如某些议事程序不直接形成决策和行事方案，而仅形成少数人可阅读的会议纪要，以会议纪要的形式指导接下来的工作等。当前行政议事惯例主要体现在议事的三个阶段：
第一是议事准备阶段，其包括整个议事程序开始以前与会议内容相关的一切行为，大到会议成员单位的组成、会议召开时间、提请审议事项、是否必须全员参与等，小到会议材料是否保密、会议材料份数等，议事准备阶段虽然未进入行政议事决策程序，但其影响了整个会议的情况。以我国“两会”为例，① 两会不属于行政事项，此处仅做类比。 其召开时间已经成为惯例，对普通群众也在特定时间产生了预期。诸如此种惯例在行政议事中也会产生相应的影响，而这种惯例背后就是规则意识和法治化精神。
第二是行政议事阶段，其主要指议事做出决策的过程，这一部分是行政议事惯例的核心，但也由于行政议事本身仍然属于行政范畴而更复杂。在议事阶段，决策过程的议事惯例主要体现在议事方式，包括对事项的决定采用选票制亦或是民主集中制，是否设有弃权票，各成员单位的选票比重，是否允许旁听人员参与会议讨论等。该部分内容行政色彩严重，且往往根据行政议事的事项而变化，不易形成惯例，但即便如此，在精细化区分后仍可以形成对不同事项适用于不同议事程序，如对组织人事的安排不允许旁听人员参与讨论，但对重大执法计划则允许旁听人员介绍执法意义和背景等。
第三是议事完成阶段或议事事项贯彻阶段，主要指将议事内容变为正式事项的阶段。该阶段惯例主要涉及程序性事项，如会议纪要的印发、具体工作牵头单位的确定、牵头单位制发相关文件的具体程序等。议事完成阶段影响着议事的实际效果，其以惯例的形式作为行政议事程序的收尾阶段，一方面有利于行政议事效率的提高，另外一方面有利于形成议事决策的权威，使行政议事的行政性更为充分。
四、金融稳定发展委员会的持续构建
金融委作为中央层面新设的议事协调机构，其运行模式和履职方式需要在实践中不断完善。总体而言，其应当从三个角度进行构建与完善，一是以行政议事惯例推动金融委的规范运行，二是以成文法明确金融委的地位并固定部分重要惯例，三是根据金融改革实践调整金融委的履职。具体改革方案分述如下：
（一）以行政议事惯例推动金融委规范运行
当前，金融委初步建立，大多数工作尚在摸索中前行，加之当前金融监管机构的改革也尚未完成，以行政议事惯例形式维持并进一步推动金融委规范运行是最好的方式。但这并不意味着金融委一直以“黑户”形式履职，而应当逐渐在惯例中建立一套自己的制度。当前急需形成以下议事惯例：
1.以行政议事惯例初步固定金融委成员
金融委的成员单位最终决定着其履职效果。实际上，议事协调机构由于其并没有直接对外履职权，因而其履职实际上是通过议事协调机构的成员单位进行的。目前，金融委的职责尚未完全确定，但总体上围绕着金融稳定与发展两个主题进行，根据目前两届成员的所属单位来看，其主要包括中国人民银行、银保监会、证监会、中财委、发改委、财政部，除中财委以外，其余成员单位均属于中央政府组成部门，这种吸纳中央层面的决策机构作为政府议事协调机构的组成单位是否可以以行政议事惯例的形式保留下来尚值得进一步研究。根据2018年金融委的会议情况，其除成员单位外，还存在最高人民法院、公安部等协办单位，从协办单位职责来看，协办单位与成员单位之间的职责划分尚不明晰。
一般认为，成员单位应当是议事协调机构的决策层，负责确定当前需要解决的主要问题并提供相应方案的团体；协办单位是为了进一步完成好议事协调机构的政策和工作任务，需要通过该单位的履职去配合完成相应工作的单位。目前，金融委已初步实现相关履职工作，但对外文件并没有明确其成员单位构成，而完善成员构成，特别是对中央政府组成部门以外单位的身份确定，有利于进一步实现好职责的衔接。
但总体而言，在机构设置上其仍然缺乏对议事协调机构的规定，甚至在《国务院组织法》中，对议事协调机构只字未提。尽管对内部机构设置的权力应属于中央政府内部事项，可以不完全通过立法形式加以确认，但《国务院组织法》应当明确中央政府层面的主要组织运营架构，还应对重要决策、法规的颁布程序进行相应的规范，议事协调机构作为跨部门协调机构，比单一机构所涉及的行政关系更为复杂，理应不能缺席。
一个议事协调机构的良好运行除需要明确成员单位外，会议的程序也应明确。一般的社团组织会通过社团章程对会议程序进行规定，而议事协调机构不会有章程性文件存在，因而通过行政议事惯例的方式将会议程序确定是现实且有必要的。
首先，应当确定会议的周期。根据现实情况决定会议是否定期召开，是每季度召开还是每月召开。一般而言，会议不可过于密集，否则将导致会议效率低下。另外，需要允许临时召开会议，但临时召开会议应当按照特定的程序，除金融委主任提起外，其他情形提请会议召开应当由成员单位向金融委办公室提出，并经过金融委主任同意。
其次，应当确定会议审议事项。金融委需协调金融领域的相关部门共同化解金融风险，维持金融稳定，促进金融发展。这意味着其审议事项应当主要围绕金融领域，但与此相关的事项也可以一并审议，比如对某一事项的具体分工安排，或对重大事项的看法和处置措施以及对为配合进一步开展工作进行的人事变动和机构改革等。一般情况下，不应当涉及对具体某个部门的具体事项进行干预，从而保障各成员单位的权利依法行使。
最后，应当确定议事结果决定方式。需要明确的是，并非任何议事程序都会有议事结果，部分讨论性事项不涉及到议事结果，部分了解情况的事项也不涉及到议事结果，而以上情况也不属于狭义的议事，真正涉及议事结果的主要是决定性事项，如某件事情做或不做，通过A 方案做还是B 方案做，某事项由哪个单位牵头贯彻等。一般而言，行政机关应当采用首长负责制，即金融委主任对决定性事项有决定权。但对于议事协调机构而言，由于其牵扯事项较多，内容也相对复杂，也应当适当参考各成员单位的意见，甚至在极端的情况下，诸如成员单位与委员会主任意见完全相悖时，应当对允许将事项搁置，容后再次讨。当然，实践中有的议事协调机构对决定性事项采取一人一票的表决方式，金融委最终议事的方式应当通过不断的进行行政议事实践，并最终形成惯例，才充分体现出实践对理论的指导。
（二）以成文形式明确金融委及其成员单位的地位
形成相应的行政议事惯例并不是规范化的最终目的，在成熟之时以成文法的形式将其固定下来才更有利于制度的完善。但并非形成惯例的行政议事程序都要以文字的形式固定，否则即消解了惯例本身的意义。需要通过成文法予以固定的，主要是部分核心要素，如地位、性质、职责等。根据公开可查消息，金融委于2017年11月成立，且已经召开了六次会议，也有以国家领导人讲话的形式对其职权职能进行规定，但尚没有公开有效的文件对金融委的相关内容进行详细表述。金融委作为中央政府层面的议事协调机构，从法治化和规范化的角度来说，必须有相对应的制度和文件。
1.以公开发文形式明确金融委地位
我国的议事协调机构作为中央政府的组成部分，一般均有文件对其地位、组成进行相应的规定。目前，我国中央政府一般通过三种形式将议事协调机构写入文件。
一是通过文件对单个议事协调机构成员进行规定。如《国务院办公厅关于成立国家科技领导小组的通知》（国办发〔2018〕73 号），其单独确定了国家科技领导小组的性质和成员。
学界对信息质量的概念及内涵至今尚未达成共识，国外学者认为信息质量是信息对用户的有用性和满足程度[6]，国内学者认为信息是一种产品，信息质量就是指信息产品满足受众需求的程度[7]，从用户的视角看信息质量就是“Fit to use”[8]；也有学者将信息质量看成一个多面体，并从信息用户、信息系统以及信息自身价值等三方面阐释信息质量的内涵[9]。对于网络环境下信息质量的影响因素，国内外学者从不同的视角展开过相关研究，结果显示用户的期望与需求及认知、网站的美观度、实用性和响应速度、媒体内容呈现形式与外部环境等，都对其有影响[10-14]。
二是通过文件对多个议事协调机构的存在和撤销进行确认。如《国务院关于议事协调机构设置的通知》（国发〔2008〕13 号），对国家防汛抗旱总指挥部等多个部门进行确认，并撤销全国防治非典型肺炎指挥部等多个机构，同时对部分议事协调机构单设机构的情况进行了说明。
三是通过文件对议事协调机构的成员单位及具体职能进行规定。如《国务院办公厅关于转发国家禁毒委员会成员单位主要职责的通知》（国办发〔2001〕4 号），对禁毒委员会的具体职责和组成单位都进行了规定。国务院金融委也应当通过公开发文的形式，确定其地位与性质，并根据实际情况，对其职权、职责进行划分，使其能够规范性履职。
从1980年开始，我国先后花费8亿多美元，从国外引进技术和设备。然而，我国磷矿资源的特点是以中低品位矿为主，杂质含量高，而从国外引进的装置必须以优质磷矿为原料。为了直接利用大量的中品
2.明确中国人民银行行长地位
综上，“社会稳定看高校，高校稳定看食堂。”高校食品安全关系到社会和谐稳定、学校持续发展和师生生命安全健康，应着重把好合同审核、从业人员入口和食品安全监管“三关”，筑牢高校食品安全的长城。
根据《国务院组织法》第二条，国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。从文本上看，该部分内容确定了我国中央政府的组成人员。但根据我国中央政府官方网站，① 参见http://www.gov.cn. 国务院栏目下只有总理、副总理、国务委员和秘书长，而不包括《国务院组织法》中各部部长、各委员会主任、审计长。根据最新的中央政府组成部门，二十六个部门中，只有中国人民银行行长不能划分到国务院组成人员中。这显然与中国人民银行作为中央政府组成部门的身份不相同。
现实中，中国人民银行的确与其他中央政府组成部门有一定区别，其对货币和外汇的管理实际上与一般的行政权力不同，《中华人民共和国人民银行法》允许其以履职为目的经营一部分金融业务。从全世界的角度上看，大多数国家的央行存在一定的“经营性”，因而并不是所有国家都将央行作为行政机构。但结合我国的现实情况，中国人民银行作为国务院组成部门，同时承担金融委办公室职责，其首长理应是中央政府组成人员，从而使整个金融领域的稳定与发展和中央政府对国家宏观经济、政策的把控相一致。
3.修订《人民银行法》，使人民银行职权与金融委办公室相匹配。
由于尚没有以正式公文的形式对金融委的职责进行划分，因此，当前金融委的职责主要依据中国政府网的新闻稿为准，② 参见http://www.gov.cn/guowuyuan/2017-11/08/content_5238161.html. 其主要有五项职责，一是落实党中央、国务院关于金融工作的决策部署；二是审议金融业改革发展重大规划；三是统筹金融改革发展与监管，协调货币政策与金融监管相关事项，统筹协调金融监管重大事项，协调金融政策与相关财政政策、产业政策等；四是分析研判国际国内金融形势，做好国际金融风险应对，研究系统性金融风险防范处置和维护金融稳定重大政策；五是指导地方金融改革发展与监管，对金融管理部门和地方政府进行业务监督和履职问责等。
中国人民银行作为金融委办公室，其需要对金融委的良好履职承担一定责任，同时也需要相应的权力辅助履职。需要明确的是，中国人民银行作为金融委办公室，其主要是议事协调机构中的一个部门，整个议事协调机构的全部履职需要依靠所有组成部门的通力协作，因而建议将部分金融委的权力写入《人民银行法》赋予给人民银行的做法是既不现实也不合理的。目前，《人民银行法》第九条规定，国务院建立金融监督管理协调机制，具体办法由国务院规定。由于现行《人民银行法》是2004年颁布施行的，当时国务院金融监督管理协调机构尚不成熟，现如今金融委已经初步建立，理应在经过阶段性实践后在《人民银行法》中确定有助于其履行金融委办公室职责的权力，如对各部门践行金融发展规划的建议考核权等，考核地方政府的金融改革与发展情况等，但这些内容应当在试探性实践并经过广泛调研的基础上做出。
五、结 语
行政议事惯例制度和所有惯例、判例制度一样，其最重要的优势即在于方便根据实际情况适时调整内容，对于成立初期的金融委也是一样。通过过去议事协调机构建立的经验来看，一个固定存在的机构从初期发展到相对成熟需要约五年时间，和一届中央政府任职时间基本相同。这就意味着，本届金融委承担着搭建金融稳定发展委员会工作模式框架的重要责任，因而其需根据实践不断调整履职。新时代背景下的金融业有其独特的发展特征，伴随着中央金融监管机构的改革，金融委需结合履职实际，进一步提出金融改革建议，并协调改革中的困难和问题，从提高行政履职效率、解决履职困难的角度上，推动机构改革。目前，金融改革涉及的主要监管部门均属于金融委成员单位或协办单位，这样更有利于破除阻力，推动机构改革进一步深入。但在地方层面，金融监管协调机构尚未有效建立，特别是金融在地方属于中央垂直管理部门，金融监管机构与地方政府的协调比中央政府部委层面更困难，牵扯的事项和利益也更为复杂，在地方层面有效贯彻金融委的政策和制度，仍需要根据金融发展实际不断探索。
参考文献
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作者简介 ：纪凯钟（1990-），男，辽宁大连人，中国人民银行重庆营业管理部公职律师、经济师，法学硕士，研究方向：金融法、经济法、行政法。
中图分类号 ：D912.28
文献标识码： A
doi： 10.3969/j.issn.1672-3309（s）.2019.05.06
文章编号 ：1672-3309（2019）05-41-11
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