财政预算执行审计研讨会综述，本文主要内容关键词为：研讨会论文,预算执行论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了推动财政预算执行审计工作深入发展，中国审计学会联合审计署财政审计司、行政事业审计司于2007年10月13日至14日在北京举办了财政预算执行审计研讨会。本次研讨会共收到地方审计机关、审计署机关和特派办报送的论文60篇，经过筛选将其中的35篇论文汇编成册在会议上交流，其中15篇论文的作者在会议上作了发言。翟熙贵会长出席了研讨会，并作了重要讲话。现将主要观点综述如下：
一、关于预算执行审计的目标和作用
与会代表认为，我们国家正在建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的公共财政制度。这是财政改革的目标和方向，也是预算执行审计面临的形势和要求。当前，财政预算管理中还存在许多与社会主义公共财政制度不相适应的地方，如中央与地方政府间的事权和财权划分不够清晰、省以下财政管理体制不够完善、部门预算改革和转移支付改革尚不到位、预算的完整性和透明度还比较差、财政资金使用效益不高等。这些问题，既影响预算执行的效果，也影响财政改革的进程，是预算执行审计亟待关注的问题。在当前和今后一个时期，预算执行审计应当贯彻“规范管理、深化改革”的总体思路，着力揭示影响财政改革进程和公共财政制度建立的突出问题，从体制、机制和制度层面分析原因，提出建议，推动建立社会主义公共财政制度。
重庆市审计局王耘农同志认为，按照构建公共财政体系的要求，在当前形势下，预算执行审计应当以“四个促进”为目标：一是促进财税管理体制改革进一步深化；二是促进预算管理进一步规范；三是促进预算绩效考评工作的进一步推广；四是促进财政资金使用效益进一步提高。
山西省审计厅郝志远同志提出，要坚持审计为发展服务的方向，以促进经济社会发展为目标，不断推进预算执行审计创新。预算执行审计不仅要依法查处具体违法违规问题，而且要注意从体制和制度的层面上发现问题，促进各级政府和有关部门完善制度、深化改革、加强管理。审计效果不能只体现在具体补征补缴了多少资金、追还了多少被侵占的专款、追究了多少违纪人员上。更要通过审计发现事关财政收支全局的重大问题，提出治本的建议，引起决策层和有关部门的重视，制定整改措施并逐步加以落实，这是解决一些问题屡查屡犯的根本性措施，是发挥好预算执行审计作用的关键。
湖北省审计厅课题组认为，现阶段预算执行审计要以“促进规范预算管理，提高财政资金使用效益，建立社会主义公共财政制度”为总体目标，具体讲要实现“四个促进”：一是促进规范预算管理。这是预算执行审计的基本目标和主要任务，要通过加大对有关部门和二、三级预算单位的审计力度，促进提高预算编制的完整性；进一步细化预算，提高预算安排的科学性；严格依法执行预算，提高预算执行的严肃性。二是促进深化财政改革。要通过对各项财政改革措施进行审计和调查，充分揭示财政管理和财政改革运行中出现的新情况、新问题，促进政府及财政部门加强管理，落实、完善改革措施，加快建立社会主义公共财政制度。三是促进提高财政资金使用效益。要通过对财政支出资金特别是重点建设项目和重点专项资金的审计，全面反映政府决策和财政资金分配、使用、管理中存在的突出问题，促进政府部门完善决策机制，建立科学的资金使用效益考核评价机制，确保财政资金真正发挥效益。四是促进构建社会主义和谐社会建设。要通过对涉农、教育、医疗卫生及社会保障等专项资金的审计，重点揭露资金分配不合理、使用管理不规范、截留挤占挪用、损失浪费等问题，切实保障与民生利益相关资金的安全与完整，切实保护人民特别是广大农民的切身利益，推动和谐社会的构建和新农村建设。
二、关于预算执行审计现状和存在的问题
湖北省审计厅课题组回顾该省预算执行审计工作时指出，早在1993年，湖北省审计机关在坚持“上审下”的前提下，组织部分市区县试行财政同级审计，由审计机关对同级财政收支进行审计监督。这实际上是预算执行审计的雏形。审计法实施以后，湖北省审计机关以强化财政支出管理为突破口，探索和实行了财政支出审计路子：一是坚持围绕中心，突出重点，紧贴财政改革和经济发展，依法有效地开展预算执行审计。二是坚持整合资源，整体联动，实行预算执行审计“一体化”。三是坚持“上审下”与“同级审”有机结合，优势互补，促进提高审计质量和效果。四是坚持创新审计手段，加大计算机审计力度。五是坚持总体把握，加强分析，提升“两个审计报告”的质量。六是坚持加强领导，精心组织，始终把预算执行审计作为审计机关的第一要务。
浙江省审计厅课题组提出，浙江省预算执行审计的视野已面向全部政府性资金。全部政府性资金指以政府的公权力来归集并有权使用或者承担责任的资金。按照现阶段资金的预算管理形式可将全部政府性资金划分为预算管理资金，以及预算外资金和各种政府性基金、政府负债及其他政府性财政资金。长期以来，预算执行审计主要审计并报告预算管理的资金情况和问题，对没有纳入预算管理的资金关注度不够。但是随着经济社会的发展，预算内外资金结构发生了较大变化。以浙江省为例，地方政府纳入预算管理的资金占政府性财政资金的比例仅为1/3至1/5。在这种情况下，原有的审计模式已明显不适应经济社会发展对国家审计的要求，开展对全部政府性资金的审计，体现了国家审计本质，是预算执行审计内容的拓展和深化。
在谈到预算执行审计存在的问题时，浙江省审计厅课题组认为，当前预算执行审计存在的不足主要有，一是当前财政预算管理中存在的预算编制不完整、不细化，预算执行随意性大、约束力不强，预算不透明等问题，为审计机关监督全部政府性资金造成了一定困难。二是预算执行审计评价缺乏相应的标准和依据与绩效评价的矛盾。三是审计结果公开的需求与预算执行审计结果公告难的矛盾。四是审计机关审计信息化水平发展不平衡与外部信息化环境迅速发展的矛盾。五是审计人力资源紧缺与审计范围扩大、内容增加的矛盾。
江西省上饶市审计学会何丰认为，当前基层预算执行审计存在的问题主要有，一是部分基层审计机关审计的指导思想没有真正到位。预算执行审计的宏观意识淡薄，审计中注意微观方面的问题较多，披露宏观方面的信息相对较少；进行查错纠弊较多，提出建设性意见较少，缺乏整体性、宏观性和前瞻性。二是审计的执法力度较难到位。对涉及上下级财力利益关系的问题，同级审计机关往往受地方保护主义的制约，很难做到如实披露和严格执法；审计机关经费受制于财政部门，对财政部门自身的预算执行和经费收支管理和存在的违规违纪问题，在审计处理上难以公正执法和公开披露。三是政府行为与财政部门行为难以界定。审计发现的财政收支违规问题，相当一部分是政府行为，审计机关又在本级政府领导下开展工作，这就使审计机关预算执行审计行使独立监督权难度很大。
三、关于部门预算执行审计、转移支付审计和收入审计
预算执行审计由支出审计和收入审计两部分组成。在支出审计中，又划分为部门预算执行审计和转移支付审计。
近年来，地方各级审计机关在开展部门预算执行审计方面做了大量工作。审计署行政事业审计司黄瑞深总结了地方部门预算执行审计的主要做法和存在的问题。他指出，因各地审计环境的不同，地方各级审计机关在部门预算执行审计中采取的方式方法也多种多样，主要有，一是坚持“统一计划、统一方案、统一实施”的“三统一”原则。二是坚持从账户和科目入手，根据具体情况采取有针对性的审计方法。三是采取部门预算执行审计与专项审计调查、专项资金审计、领导干部任期经济责任审计相结合的方法。他认为，尽管地方部门预算执行审计对推动地方部门预算改革、促进预算编制细化和部门财政财务管理的规范化、提升审计机关社会影响力等方面，发挥了积极作用。但地方部门预算执行审计还存在四个问题：一是一些地方部门预算执行审计的覆盖面不大，审计的深度不够。二是一些地方审计机关停留在对预算执行审计发现问题的一般处理上，对审计成果的提炼、分析不够。三是一些地方审计机关对被审计单位落实审计决定的监督检查力度不够。四是一些地方审计机关的审计力量、审计人员的素质不能满足审计工作的发展需要。
吉林省审计厅赵柏松同志从分析预算执行审计和效益审计的关系入手，提出效益审计是深化预算执行审计的目标和方向。广义的预算执行不仅包括狭义的预算执行，还包括预算编制、预算批复、预算调整。因此，在预算执行审计中加强效益审计，要关注预算编制、预算批复、预算执行、预算调整等环节中的效益问题。
北京市审计局行政事业审计处认为，做好部门预算执行审计，一要摸清家底，二要突出重点，三要落实整改。通过“摸清家底”，达到完整揭示部门预算管理、经费收支中的不合法、不规范问题，达到促进财政部门和一级预算单位加强和规范部门预算管理的目的。这是部门预算执行和决算草案审计的具体目标。“突出重点”就是一要突出对部门预算管理和重点专项支出项目的审计；二要突出对收支规模大、公共服务职能相对重要的重点部门的审计，尤其是突出对使用资金较多、专项支出较多的重点基层预算单位的延伸审计。审计的最终目的不是揭露问题，而是通过发现问题、暴露问题来促进问题的解决和整改。
关于转移支付资金审计问题，上海市审计局董
华、杨春露等提出，要围绕科学性、规范性、均衡性目标，探索通过建立审计评价指标，逐步实现转移支付审计向绩效审计的转变。在转移支付资金分配中，要审查项目设置是否科学，目标是否合理可行；在资金管理中，要审查相关制度是否建立健全，管理是否规范有效；在资金使用中，要审查支出是否符合规定用途，效果是否达到预定目标，即实施结果的均衡性。
关于收入审计问题，审计署济南特派办李远纳、肖振东同志认为，少征税款问题普遍发生，既存在于国税系统也发生于地税系统。从表面上看，这种现象是由于税务部门层层制定的脱离经济发展现实的税收计划所引起，而从制度层面分析，它与分税制财政体制下形成的政府间税收竞争密切相关。税收竞争结果是减少政府的财政收入，导致企业间的不平等竞争，影响预算收支的真实性，是预算执行审计应当关注的重要内容。在税收收入持续快速增长，财政收入连续攀升，财政预算不断超收的现实经济背景下，地方政府进行税收竞争具备了较为厚实的经济支撑，并呈现出干预税收政策执行以及越权减免税、以欠代免或以缓代免、设立特定区域对企业集中减免税款、预算列支返还已缴纳税款、先征后退等五种表现形式。这些形式涉及到不同的部门和单位，是预算执行审计需要加以关注的重点，在审计中要针对不同的形式采取相应的审计策略，以保证财政收入的真实性，充分发挥预算执行审计在促进公共财政制度建立中的作用。
四、关于预算执行审计中的计算机审计
浙江省杭州市审计局董伯坤同志认为，随着财政体制改革的不断深化，财政管理信息化的快速发展，预算执行审计工作面临着新的挑战，需要通过尝试数据式审计，来寻求预算执行审计的新方法。数据式审计模式可以分为数据基础审计模式和系统基础审计模式，大多数情况下，数据式审计更多的是指数据式系统基础审计模式。所谓数据式系统基础审计是以系统内部控制测评为基础，以审计模型为出发点，通过采集审计模型需要的数据，并对数据进行转换、整理、分析和验证，实现对数据和信息系统进行审计的一种审计方式。其核心技术：一是通过研究政策、信息系统内部控制测评等工作，结合可以采集到的电子数据，确定审计需求，构建审计分析模型。二是根据审计分析模型，通过数据采集、处理与分析，确定审计疑点，实现审计目标。自2003年开始，杭州市审计局从数据处理流程角度出发，针对财政系统的“金财工程”，实现了与杭州市市级机关事业单位会计结算中心之间的联网，对数据进行有效整合，自由搭建“审计分析模型”，在“联网审计平台”基础上，构建审计数据综合分析系统，实现了“联网审计+预算跟踪”的审计框架，为全部政府性资金审计新思路提供了有利支撑。
五、关于在财政改革新形势下如何开展预算执行审计
河南省审计厅王耀庆、赵斌同志结合2007年实施政府收支分类改革，从收入审计、支出审计、结余审计等三个方面分析了预算执行审计的深化问题。他们认为在收入审计方面，要在确定收入总量、分清收入明细的基础上，重点加强对社保基金、土地收入、国有资本经营收入和国有资源有偿使用收入、转移性收入的审计监督。在支出审计方面，要分析支出结构，评价政府职能转变，进一步扩大支出审计范围，并关注法定支出的考核口径问题，逐步开展支出项目的绩效评价问题。在结余审计方面，新的政府收支分类科目中收入和支出范围的扩大，造成了资金结余的变化。因此，结余资金审计中要加强对结转支出、净结余、各类资金专户结余、国库集中支付账户结余的审计。
内蒙古自治区审计厅王月胜等同志分析了国库集中支付改革背景下预算执行审计面临的问题：一是财政国库集中支付制度执行的规范性和约束力不强，存在基本存款账户收付业务不规范，无预算、超预算支出范围使用预算资金和未按规定程序申请使用资金的问题。二是预算编制不够科学和完整，未将所有收入直接缴入国库，纳入预算管理。三是财政与预算单位对年终结余资金的处理不一致。针对上述问题，他们提出了深化预算执行审计的对策及措施：一是完善预算法律法规体系建设，使其符合财政国库制度改革的需要，保证预算编制、审查、批准、执行、调整、决算等各个环节都有法可依，并为预算执行审计监督提供统一的法律依据和保证。二是预算执行审计要由事后转移到事前，强化预算编制审计。三是细化预算资金支付的审计，重点监督国库集中支付资金的真实性、合法性、程序性。四是积极开展财政支出的效益审计，要抓住对重大财政公共投资项目，以及群众关心、政府关注、社会影响大的专项资金的审计监督。五是积极推行预算执行审计结果公告制，深化预算执行审计成果。
政府采购是财政改革的一项重要内容，也是当前财政审计的一项新内容和新任务。河北省审计厅财政审计处提出了下一步开展政府采购审计的思路：一是把政府采购纳入预算执行审计的必审内容。地方审计机关应对当年政府预算内外资金采购情况开展审计年度，并将审计结果作为审计工作报告的重要组成部分。二是当前的监督重点应放在政府采购预算编制的完整性上。一方面促进被审计单位加强政府采购预算的编制和执行的管理，提高资金使用效益和固定资产的使用效能；另一方面，为财政部门制定下一年度政府采购预算提供依据，提高政府采购预算的合理性。三是促进建立完善的政府采购监督体系。通过审计，使政府采购各项监督制度的内容具体化、规范化，进一步明确对政府采购负有行政监督职责的政府各部门对政府采购的监督重点、方式和方法，理顺监督管理关系，形成综合管理与行业专业监督相结合的协作机制。
六、关于深化财政预算执行审计的对策建议
湖北省审计厅课题组提出进一步深化审计内容，要实现“六个转变”，即在审计内容上要实现由“真实合法”审计向“效益”审计转变，努力探索现代财政效益审计路子；在审计环节上，要实现由预算执行的“中间环节”审计向预算决策、分配的编制和决算“两端环节”审计转变，检查预算支出定额、标准的科学性、合理性，以及决算的真实性；在审计整体性上，要实现由一般预算收支审计向预算外资金、政府性基金全面审计转变，保持审计的完整性；在审计对象上，要实现由审计一级预算单位向审计二、三级预算单位和接受补助的下级政府转变，延伸审计对象和范围；在审计方式上，要实现由审计向审计和审计调查并重转变，加大专项审计和审计调查的力度；在审计深度上，要实现由查处一般违纪违规问题向查处重大经济案件线索和损失浪费问题转变，加大审计执法力度。要进一步改进审计方法，做到“五个加强”，即进一步加强统筹协调，全面整合资源，改进财政预算执行审计工作模式；进一步加强相关审计的有机结合，改进财政预算执行审计组织方式，减少交叉重复，节约成本；进一步加强审计信息化建设，提高效率和质量，改进财政预算执行审计技术方法；进一步加强业务制度建设和质量、风险控制制度，规范审计行为，改进财政预算执行审计工作的管理；进一步加强业务培训，创新审计理念，改善知识结构，全面提高审计人员综合素质。
山西省审计厅郝志远同志从三个方面研究了今后预算执行审计的工作思路：一是努力破解审计任务日益繁重与审计力量严重不足的尖锐矛盾。应当进一步明确规定审计的范围与时限，减少随意性，增强审计监督对于财政经济工作的约束力，同时也增强法律法规对审计机关行为的约束力，使依法审计落实到新的层次。二是审计成果的运用要制度化。审计工作的成效、审计监督的作用，最终要体现在审计成果的运用上。目前，审计成果运用还不够规范，某些环节缺乏制度的可靠保障。解决这些问题，主要靠完善制度，狠抓落实。三是进一步明确审计目标，不断推进审计组织方式和方法的创新。包括要进一步保障审计机关依法独立行使预算执行审计监督权；推进审计组织方式和方法的创新；推进审计信息化建设；积极推行政务公开等。
广西壮族自治区审计厅刘一原同志认为，深化预算执行审计必须抓好整合审计资源。一是从转变审计观念中整合审计资源。随着部门预算改革的实施，预算管理的科学化、规范化水平大大提高。在这种情况下，审计的对象必须重新界定，仍然以孤立的预算单位作为审计对象，显然不能适应新的财政预算管理体制的要求。从目前的情况来看，审计的对象应该由预算单位向预算项目为主转化。二是从增强审计计划的科学性中挖掘审计资源。随着审计对象由预算单位向预算项目的转变，必须提高审计项目在计划、安排、组织、实施等方面的统一性、科学化。应当成立预算执行审计协调领导小组，形成审计机关“一盘棋”的工作格局。在综合性重大审计项目上，统一部署，各负其责，相互支持，密切配合，形成合力。三是从加强审计管理中寻找审计资源。严格执行审计署出台的一系列关于审计业务管理的程序、规范和制度，结合形势发展的实际情况，有针对性地制定相应的管理办法和措施，真正发挥审计业务综合管理的作用。四是从提高审计科技含量中开发审计资源。审计的科技含量决定着审计资源的开发和利用。在审计过程中，要采用先进技术方法，开发计算机审计软件，与政府、财政、税务、银行及相关部门联网。五是从改善审计环境中进发审计资源。要使审计内部的环境要整合到最优，使广大审计干部增强责任感和使命感，解放思想、更新观念，围绕大局开展审计。做到人尽其才、人心思进；创造良好的审计外部环境，争取各级领导对审计工作的重视。
浙江省审计厅课题组结合浙江实际，提出了加强全部政府性资金预算执行审计工作的四项措施。一是国家审计应在推动我国预算管理制度的完善发挥更为积极的作用，审计机关应积极与财政部门配合，共同改革和完善财政预算管理体制。二是进一步完善预算执行审计的法律保障，首先需明确政府性财政资金的概念及内容，其次要尽快出台行业法律法规，明确预算执行审计的地位、标准、相关单位应予提供的支持和配合，最后要明确预算执行审计的法律保障和责任，以利于审计工作顺利开展。三是提高预算执行审计成果运用率。在审计项目安排上要了解党委、政府的需求，以实现按需审计，才能提高审计影响力和成果转化率。还要围绕当年社会公众关心的热点问题，有选择地多渠道公告审计结果。四是强化培训，缓解人力资源矛盾。
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