常州市武进规划与测绘院
摘要：随着城市化进程的不断加快，城市用地不断拓张，造成城市规模过大、土地利用不集约等问题，本文以常州市武进区为例，通过相关调研，存量用地如何利用和发展做了一些探讨。
关键词：集约；存量用地；评价模型
1引言
近年来，随着城市化进程的不断加快，城市用地不断拓张。然而这种拓张大多采用一种“摊大饼”的粗放发展模式，造成城市规模过大、用地强度低、公共配套不足等一系列城市化问题，其中以城市用地不节约不集约现象尤为突出。
武进城区经过这么多年的精心建设，整体环境面貌日益改善，交通条件不断优化，但目前武进城区在土地利用上仍存在诸如土地利用粗放、用地结构不合理、工业布局散乱、公建配套不完善等问题。因此需要对现状土地利用情况进行梳理分析，深入研究可利用土地的资源整合、空间布局等，探索土地节约集约利用方式，促进产业转型升级，实现中心城区土地的可持续利用。
2 用地普查
首先进行用地现状分析，为了更加细致地调研武进中心城区范围内现状用地情况，首先将用地划分为基本单元进行调研。其次对照《常州市武进区土地利用总体规划》（2006-2020）成果，了解有条件建设区土地属性。将用地细分为三部分：保留用地、城市控制用地（规划确定为城市道路、水系、绿化、市政基础设施和公共服务设施建设的用地）以及可利用土地。
3建立土地模型评价体系
3.1发展趋势
目前，对于城市用地潜力的综合评价方法逐步由“定性研究” 向“定量研究”转变，通过合理的因子选择，科学预测未来土地开发趋势。国内众多城市（深圳、南京、无锡）已经开始运用GIS手段在城市用地开发诸多方面进行量化研究。
3.2评价体系
考虑到研究范围内规划用地主要以居住、商业、办公、公共服务等三产功能为主，大多为经营性用地，结合本次研究的意图，综合从经济、区位、配套、环境等方面选择评价因子，主要分为两类：
内部因子：拆迁成本（建筑成本+土地成本）、出让收益
外部因子：区域辐射影响、设施完备程度、环境综合效益
3.2.1内部因子
① 建筑成本——建筑面积
通过对研究范围内现状各用地权属单位进行普查，对照地形进行建筑面积分类统计，主要包括住宅建筑面积（成套商品房、民房等）、非住宅建筑面积（工业、仓储等），各类建筑面积越高，相对拆迁成本越高。
② 建筑成本——建筑质量
对研究范围内现状建筑质量进行评定，分为好，一般，差，建筑质量越好，相对拆迁成本越高。
③ 土地成本——用地组成
对照《常州市武进区土地利用总体规划》（2006-2020），对可利用地块现状用地结构进行梳理分析，统计各个地块国有土地、集体土地、村基地、农用地等各类用地的面积及比例，该指标决定土地使用成本。
④ 出让收益——出让地价
依据《常州市武中分区控制性详细规划》（2011）界定的各地块用地性质，参考发改局经营性用地出让指导价分区图，并结合2008-2013武进区实际招拍挂成交价汇总资料，确定各地块未来预期的土地出让价。
⑤ 出让收益——用地面积
对所划分的可利用土地各地块用地面积进行计算，分析未来可以出让的用地范围。
3.2.2外部因子
① 区域辐射影响——综合区位、② 设施完备程度——道路交通、③ 设施完备程度——教育设施、④ 设施完备程度——医疗卫生、⑤ 设施完备程度——文体设施、⑥ 设施完备程度——商业服务、⑦ 环境综合效益——公园绿地、⑧ 环境综合效益——环境品质。
3.2.3权重系数
由于各个因子对地块开发的影响程度不同，需要界定哪些作为主要因子，哪些作为次要因子，有侧重点地进行定量研究。本次研究主要从城市经营角度出发，借鉴其他城市相关先进经验，结合武进城区历年土地出让和建设实际情况，最终选择以“成本—收益”为主因子建立土地量化分析模型，对可利用土地开发成熟度进行量化分析。
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3.2.4综合得分
各类影响因子满分为10分，采用分级评分（区级、街道级、社区级三级）的原则，按照各因子不同特性，其得分采用线型衰减、指数衰减、无衰减三种衰减模式进行分段量化打分，按因子权重系数累计得出综合得分。
计算公式：综合得分=∑（因子评价分×权重系数）
单个地块得分分值越高，说明地块开发难度越小，近期开发的可能性越大；反之，则地块开发难度较大，近期开发可能性较小。
4引导土地开发时序
4.1近期开发引导
4.1.1近期总量预测
方法一：历年分析
对武进区2009年—2013年经营性用地进行总量统计，本次研究范围内年经营性用地出让量占武进区总体比例呈现逐年下降趋势，近三年比例稳定在30%左右。
方法二：需求判断
根据万人问卷中近年购房人群意愿的数据分析，未来五年，本次研究范围内商品住房的需求总量约为340万平米，住宅供地总计控制在1400亩以内，经营性用地总计控制在1750亩以内，且未来三到五年以住房存量消化为主。
4.1.2近期开发引导
按照“模型指导” +“总量控制”的原则优先推出优地熟地，依据可利用土地潜力分级结果以及未来五年经营性用地1750亩总量控制，提出近期土地出让建议.
4.2 制定规划图则
4.2.1核心内容
城市用地从规划到开发整个过程涉及用地性质界定、指标控制约束、空间形态引导、开发时序建议以及经济收益测算五大部分。
4.2.2图则要素
将现状用地普查的现状建筑、权属单位、建筑质量等内容融合制性详细规划以及总体城市设计的相关控制及引导要求，形成从用地现状到规划意图的全方位内容展示。
4.3土地节约集约利用策略建议
建议一：成本收益平衡
政府作为城市规划管理的主导部门，应该学会如何去“经营”城市，尤其需要考虑地块开发中成本与收益的平衡，促使城市能够持续稳定地更新发展。
建议二：住房存量消化
建议三：土地存量盘活
武进城区在2011年编制完成了《武进城区工业用地集约利用研究》，其中对城区范围内工业用地现状布局，闲置情况等进行了摸底调查，同时对后期工业用地的布局调整进行了引导，今后对闲置土地的处理方式可以按标准收取土地闲置费，甚至有偿收回部分闲置土地使用权，推进低效土地二次开发利用，深度挖掘存量土地利用潜力，提高土地利用效率。
建议四：旧厂房功能置换
积极开展旧厂房功能置换改造，改旧出新，实现旧厂房二次利用。国内很多城市也在积极尝试旧厂房功能改造，利用旧厂房大跨度、大空间的特点将其改造成为文化休闲、展览展示、创意办公等功能。
建议五：工业用地节地模式探索
工业用地由于其自身的产业特征，整体开发强度不高，在现行的工业用地指标控制要求中明确提出工业用地绿地率同时控制上限和下限，一般为8%-20%，且现行的做法主要为地面绿化，更造成了用地不节约现象。本次研究试图对工业用地绿化建设模式进行创新性研究，由原来的纯地面绿化转变为屋顶绿化与垂直绿化相结合的模式，强化工业用地第五立面，在形成良好的城市空间景观的同时，进一步节约用地。规划选取典型地块进行初步测算，采用新的绿化模式后用地大致可以节约20%左右。
建议六：鼓励地下空间开发利用
随着城市的发展，地上用地空间受到过度挤压，用地空间呈现不足现象，城市开发管理者逐渐将规划视野转向地下，城市竖向开发正成为现今规划行业的热点。
参考文献：
[1]常州市武进区统计局.武进统计年鉴.2013
[2]陈伟.大城市将进入存量用地高效利用时代[N].证券时报，2014-01-14（A3）.
[3]黄蕾.武汉市旧城区存量建设用地开发规划控制策略研究[D].武汉：华中科技大学，2007.4.
[4]龚敏飞.苏州市存量土地盘活利用问题和对策研究.安徽农业科学.2015.03.
作者简介：
周娜 1982.女。常州市武进规划与测绘院。注册规划师。
论文作者:周娜
论文发表刊物:《基层建设》2015年21期供稿
论文发表时间:2016/4/6
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