论我国养老保险基金制度的改革，本文主要内容关键词为：养老保险论文,制度论文,基金论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
养老保险是国家制定的一项社会保险制度，它不仅与人民群众的生活密切相关，而且是我国建立社会主义市场经济体制，保证经济体制改革的深入发展，促进企业转机建制的一项重要配套措施。原有的养老保险制度与企业改革比较已相对滞后，已成为制约劳动人事制度改革和现代企业制度建立的“瓶颈”，旧的养老保险制度已不能适应社会主义市场经济体制的要求，必须改革。对养老保险制度的改革，主要是对其中基本养老保险制度的改革，而这一改革的实质是对其建立的物质基础——基本养老保险基金的改革。因此，本文就我国基本养老保险基金制度改革的理论依据和目标模式谈谈粗浅的认识。
一、我国养老保险基金制度改革的理论依据
在市场经济条件下，我国原有的“企业保险”的负面效应已被人们所认识。但是这种体制改革的理论依据何在，却还没有得到认识上的统一。我们拟从四个角度来加以分析。
（一）从国民收入分配和再分配角度分析
我国原有的社会保险制度，实质上是一种国家保险制度。其特点是国家把一切费用都包下来，职工个人不用缴纳任何费用。这种筹资机制，在计划经济体制下是有道理的，国民收入初次分配和再分配的分配主体是国家，企业没有分配权，分配形式、工资标准、资金多少都是由国家规定，执行的分配政策是“低工资，高就业，多福利，多补贴”的政策，职工的工资主要是用来吃饭、穿衣等的。
改革开放以来，情况发生了很大的变化。发展生产的目的性更加明确了，即为了不断满足人们日益增长的物质文化需要。分配政策改变了，由过去的“大体平均”转到允许一部分地区、一部分人，通过诚实劳动与合法经营先富起来，克服了长期存在的平均主义；分配机制和分配体制改变了，分配特别是初次分配，由国家转到了企业，分配机制由政府转向了国家宏观调控下的市场机制，市场将起基础性作用。
依据以上所述，在选择养老保险模式的过程中，应与把握住养老保险基金制度的本质与趋势。养老保险基金制度的改革实际是国民收入初次分配与再分配的重新调整。在计划经济时期，我国的国民收入初次分配采取低工资形式，辅之以平均主义的高福利，以再分配的形式分配给劳动者。此时的养老金是对国有企业劳动者特有的福利待遇，所以它是属于国民收入再分配的范畴。低工资不能起到激励劳动者提高劳动生产率的作用，而高福利的机制又养了懒人，浪费了资源。养老保险基金制度改革的本质就是把再分配的部分份额纳入初次分配，把一部分福利货币化，变成工资的一部分，把“暗补”变成“明贴”，然后把工资的一部分和企业给予福利的一部分以个人帐户的形式记入个人名下，由暗转明，加以“显影”，由低工资高福利的分配模式逐步演变为个人帐户加社会统筹，以个人帐户为主的养老保险筹资支付模式。从目前将实施的社会统筹与个人帐户相结合的模式来说，“个人帐户”表现的是国民收入的初次分配，因为它是劳动者工资的一种延期支付，而“社会统筹”则表现的是国民收入的再分配，因为它要在全体劳动者中根据需要进行二次分配，来体现一定的公平性。因此，我国目前养老保险制度改革的实质是：将以国民收入初次分配为辅、再分配为主的分配形式，逐步演变为以国民收入初次分配为主，再分配为辅的分配形式上来。
随着我国经济体制改革的不断深入，社会主义市场经济体制的不断完善，企业经营机制的转换，要减轻负担，平等地参与市场竞争，而原来“企业保险”，“企业办社会”的办法，存在新老企业之间、不同行业企业之间负担的畸重畸轻的问题。因此，这种原有的养老保险制度就必须改革，以适应从计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡的需要。
（二）从养老保险的基本职能角度分析
养老保险作为保障劳动者生活安全的经济活动，具有分摊和补偿的职能。分摊是补偿的前提，补偿是分摊的目的，二者是养老保险两个密不可分的基本职能。分摊职能是将参加养老保险的一些成员中因丧失劳动能力等原因而造成的经济收入损失，通过“收入再分配”合理地分摊给其他社会成员承担。由于在一定时间内发生风险的成员总是少数，因此，多数成员可以分散承担少数成员的损失。合理分摊职能，在社会保险学上称为“社会风险，共同承担”，这种分摊范围愈大，风险就愈小，在经济发达国家，这种分摊职能形式上表现为雇主与雇员分摊，实际上各方分摊的保险基金，通过纳入产品成本，转嫁给了产品消费者和消费国。补偿职能是将参加养老保险的全体成员缴纳的保险基金用于少数成员的损失补偿。这种补偿可以使原来靠个人、少数人自身经济力量不能得到的补偿成为可能。分摊与补偿充分反映了养老保险的互助互济性质。
我国养老保险基金制度，同样具有分摊和补偿的职能，这不仅表现在社会成员之间，代际之间的互助互济，还表现在企业单位和地区之间、地区与地区之间具有较强的调剂功能，“文革”期间破坏了这一功能，社会保险变成了“企业保险”，养老基金的征缴与支付完全由企业单位负责。因此，养老保险的分摊与补偿只能在一个企业中进行，形成了“企业办社会”，在这样小的范围内分摊与补偿风险太大，养老保险失去了“社会风险，共同承担”的职能。养老保险作为社会保险的一个组成部分要将部分劳动者因失去劳动收入需要补偿的费用社会化，同时社会保险的保障能力取决于社会化程度，社会化程度越高，保障能力越强。因此，从这个意义上说，社会保险的“保险”来自于“社会”，没有社会属性就谈不上保险，根据这一特点，养老保险必须扩大覆盖面，以提高保障能力。因此，企业保险不能适应这一点，改革势在必行。我们改革的目的就是要逐步扩大养老保险的范围，将这种分摊与补偿的职能逐步从企业扩大到县、市、省，最后形成全国统一的养老保险体制，逐步从“企业保险”到“地区保险”，最后扩大到真正意义上的“社会保险”。
（三）从权利与义务、效率与公平的角度分析
养老保险制度是一种收入保险制度，是国家根据劳动者体质和劳动资源情况，规定一个年龄界限，允许劳动者达到这个年龄界限时，作为年老丧失劳动能力，解除劳动义务，由国家、社会提供物质帮助，保障其晚年生活的一种社会保险制度。因此，对养老保险制度来说，它不同于社会保险的其他保险项目，对年老退休、丧失劳动能力这样的风险，将是人人都会遭遇的。养老保险属于法定纳费制度，不能象商业保险那样随投保人的自愿而定。也不同于社会救济那种不讲权利与义务的单方给付，而是实行权利与义务相对应，公平与效率相结合的原则，充分体现社会保险的再分配职能，建立利益激励机制，相应调节机制和费用约束机制，使劳动者享有养老保险金，与其所尽的劳动义务挂钩，但又不致于悬殊，并能随国民经济发展和社会生活水平提高相应增长，从而逐步提高离退休人员的生活水平。
但是，由于我国长期实行个人不缴费的“劳动保险”，并将经费完全由国家和企业统包，看作是社会主义优越性的体现。其实，这种个人不缴费，依工龄长短，按本人退休时标准工资的60%～80%计发养老金的办法不能客观反映职工在职期间所尽义务的大小，模糊了权利与义务的关系，易助长职工对国家和社会的依赖心理，不利于劳动者从个人物质利益上关心企业经营效益和社会保险事业的发展，也不利于增加养老保险基金的来源，减轻国家和企业的负担，而且掩盖了养老保险基金来源于劳动者自己的劳动，即属于必要劳动范畴的实质，造成“以新养老”，“企业负担职工”等误解，因此致使一些企业在缴费时讨价还价，故意拖欠，甚至拒不缴纳，妨碍了养老保险的正常运行。
养老保险是国家重要的社会和劳动政策，属于国民收入再分配范围，是实现社会公平的重要手段。其实质是劳动者一部分必要劳动的预先扣除和储备的返还，或者说是“预提积累”的社会化延迟支付。但是这种部分必要劳动的“扣除”与“返还”，对每个劳动者不可能是完全等量的，即不可能是完全“自己养自己”，因为，社会养老保险不仅具有保障职能，而且具有再分配职能，必须遵循“风险分担，互济互助，所得再分配”等社会保险基本原理。在劳动者之间进行调剂和再分配，以解决“事实上的不平等”及竞争中优胜劣汰等风险因素所造成的养老问题，特别是帮助那些“最需要帮助的人”，达到保障退休人员的基本生活，消除社会不安定因素，促进经济发展的目的。所以在权利与义务关系方面，养老保险虽以对社会履行了劳动义务（按规定缴费）为前提，却不同于商业人身保险“多投多保，少投少保，不投不保”的原则，而是权利与义务相对应。在待遇分配上，养老保险虽与按劳分配有一定的联系，却不是按劳分配的“继续”或“延伸”，也不是按需分配，而是依照公平与效率相结合原则进行的再分配。改革后的社会统筹与个人帐户相结合的结构就正是这种权利与义务，公平与效率相结合的完美体现。
世界上许多国家为发挥社会保险“安全网”和“减震器”的作用，采取按工资收入高低等级“累退”办法计发养老金，工资收入越高者计发养老金的比例越低，工资收入越低者计发比例越高。如原苏联低收入者的养老金为本人原工资的100%，中收入者为75%，高收入者为50 %，这样，照顾了低收入者，缩小了养老金的差距，维护了社会公平，有利于提高低收入者的生活水平，符合社会保障的原则。而我国改革前依据工龄长短，按职工退休时标准工资的60%～80%计发养老金的办法，是不符合公平与效率相结合原则的，是计划经济的产物，不适应发展市场经济的客观要求，存在许多弊端。一方面，职工的平均标准工资目前已下降到工资总额的40%～55%，按标准工资计发的退休金只相当于工资总额的35%左右，且养老金一经核定就不再变动，缺乏随经济发展和工资增长相应调节的机制，不能适应物价变动和生活水平提高的需要，难以保障退休人员的基本生活。而从退休费工资替代率看，我国目前法定养老金加平均发放的各种补贴占原工资总额的80%左右，若长期保持这种较高的工资替代率，既不符合基本养老金是保障劳动者基本生活的原则，也不符合中国国情；以后可能因保障水平过高而影响经济的发展。因此，这种体制必须改革，即将我国养老保险基金改为三个层次，总水平维持原收入的80%左右，亦即将法定的养老保险金的工资替代率变为60%，另20%分别由企业补充和个人储蓄养老保险金维持，这样既体现权利与义务的相对应关系，又实现了公平与效率相结合的原则。当然，改革不能一下子将法定养老金待遇从工资替代率的80%降到60%，应以保障职工基本生活为原则，在维持现有待遇水平的基础上，实行“老人老办法，中人中办法，新人新办法”的方法，随着经济的发展，职工收入的增加和企业补充养老保险、个人储蓄养老保险基金的建立，通过形成相应的调节机制和费用约束机制，逐步调整，实现平稳过渡。
（四）从养老保险基金与社会主义市场经济体制的内在联系的角度分析
1.作为社会保险重要内容的养老保险制度是市场经济体制支柱环节之一，也是市场经济发展的必然产物。
从社会保险的产生和发展过程看，尽管时间上滞后于市场经济的产生，但不表明社会保险制度单纯是为解决市场经济运行产生的失业、病伤、丧失劳动力等公平性问题而出现的。恰好相反，这种旨在用公平的社会保障手段来解决失业、病伤、丧失劳动力等社会动荡的做法，在客观上却起到了维护经济有序运行的效果。市场经济运行的效率在社会保险制度的公平作用下更能充分发挥，因为有了养老保险制度，效率与公平才能有机地结合。
战后西方发达市场经济国家发展的“黄金时期”的出现，与此是强相关的。实践使得社会保险制度乃至养老保险制度演变为市场经济内涵不可缺少的一个组成部分。
2.社会养老保险制度是市场经济运行的必要的稳定机制
市场经济运行实质上是市场资源配置起基础性作用的过程。而这种配置又主要是靠市场竞争、市场供求和价格参数实现的。市场机制在资源配置过程中客观上要求参与市场竞争的各经济主体有均等的机会，而竞争结果又一般是非均等的。这种竞争机会的均等性和竞争结果的非均等性的矛盾，则是激励劳动者竞争热情和积极性的动力和压力，对于那些无力参与竞争和竞争中被淘汰者，则需要通过社会保险制度予以基本生活、生命上的必要保障，以维系社会劳动力再生产的需要，并随时为经济系统运行补充必要的劳动力。否则，社会就不能安定，在不安定的社会里，市场经济是不可能正常发展的。
3.养老保险基金制度是市场经济运行中宏观调控机制的重要内容
政府宏观调控是减少和避免市场经济缺陷的必要措施。政府宏观调控的主要目标是兼顾眼前利益和长远利益，局部利益和整体利益，实现效率与公平的有机结合。社会保险作为社会政策的核心内容，正是国家宏观政策体系和法律体系中的重要组成部分。从宏观角度看，作为社会保险重要内容的养老保险基金的建立是市场经济运行中劳动力再生产的重要保障机制，是维护劳动者基本生活需要的特殊分配机制，养老保险基金的征收与给付是国民收入分配的调节机制。养老保险基金这种再分配的功能虽然不能直接改变国民财富的存量，但能直接改变国民经济运行中的结构比例和流量。
通过养老保险基金的建立和运用，在保障劳动者退休后的生命、生活基本需要的同时，还能利用互济来调节收入差别，能使多数劳动者保持一定的购买力和消费水平，直接或间接提高劳动者的收入水平，增加社会总需求和扩大社会需求的市场空间，从而刺激供给和经济增长，达到调节供求比例和经济结构等目的。社会保险基金乃至养老保险基金的建立和应用成为减少市场经济波动的内在“稳定器”。
4.养老保险制度是实现社会主义市场经济体制目标“效率优先，兼顾公平”的手段。
社会主义市场经济体制的目标是要达到资源配置、经济增长的高效率和社会收入分配的公平。效率与公平是社会经济发展过程中客观存在的矛盾。从整个社会经济系统看，养老保险、社会保险乃至社会保障系统是社会系统和经济系统的“交集”的子系统；从公平与效率来看，社会系统和经济系统“交集”（联结、关联）区域正好是公平与效率相对高度统一的区域，社会保险子系统位于其中则体现了公平与效率的相对高度统一。三者关系如下图所示：
经济系统、社会系统与公平效率和社会保障的关系
养老保险作为社会保障制度的一部分，之所以是实现“效率优先，兼顾公平”的重要手段，是由社会保险制度上述不可替代的固有功能决定的。社会保障制度的存在，一方面能够通过对社会成员的基本生活、生命保障，消除市场竞争造成的不安定因素及其他性因素诱发的社会震荡及其对经济的冲击，或通过其自身的运动将震荡减少到最低限度，借此来保证市场经济法则下企业经营和资源配置的高效率；另一方面它顺应了市场经济和社会化大生产的要求，保证了企业和劳动力竞争的公平条件，能够为包括劳动力在内的生产要素合理流动和重组提供物质保障，使政府与企业在保险、互助等事务上权责划分明确，从根本上解决“企业办社会”的问题，使不同企业经济实体处于同一竞争“起跑线”上。一般来说，包括劳动力在内的生产要素的合理流动总是与企业效率的变化联系在一起的。企业在市场经济环境中内在追求效率的冲动和外在竞争压力的双重作用下，必然对自身的结构安排和经营方式作出顺应效率要求的变革。如果让企业自行解决养老保险、福利等应由社会解决的问题，必然会导致企业“社会化”，企业间福利负担不均和劳动力公平流动的“社会保障障碍”，既会丧失公平，又会丧失效率。对于作为市场经济的主体的企业，如果说企业改革，转机建制是以“效率驱动”为取向的话，那么作为市场经济重要环节的养老保险制度，其改革则是以“公平驱动”为取向。前者是从效率出发来要求公平，后者则是从公平出发来维系效率，二者既互相约束，又互相促进。“任何单纯从效率出发忽略公平的企业制度，必然会因公平的羁绊最终导致效率的丧失，任何单纯从公平出发忽略效率的社会保险，也必然会因效率的丧失而最终丧失公平。”因此，社会养老保险制度是保证市场经济体制实现“效率优先，兼顾公平”目标的基本条件的重要手段。我国存在的“企业保险”模式必须改革，改革的目标就是要实现社会统筹与个人帐户相结合的模式，既从“社会统筹”中体现了公平，又从“个人帐户”中体现了效率。
二、我国养老保险基金制度改革的目标
我国企业职工养老保险制度是50年代初期建立的，距今已有40多年的历史了。然而传统的养老保险制度自它产生之日起就存在不少局限性，尤其是80年代开始的经济体制改革不断深入，原有养老保险制度逐渐暴露出许多弊端，已到了非改不可的时候。
（一）养老保险制度改革中存在的主要问题
我国养老保险制度近年改革中存在的主要问题，归纳起来主要表现在以下几个方面：
1.养老保险覆盖面较窄，制度单一，不能适应各种经济形式、不同用工制度的需要。
2.养老保险层次单一，缺乏个人参与积累，社会保险的缴纳机制不够强。
3.养老保险享受权利、待遇水平因职工身份不同而存在差异，退休条件和待遇标准不尽科学合理。
4.基本养老保险金未实行与工资或物价的增长指数挂钩，使离退休人员的生活水平降低，不符合分享社会成果原则，保险费用以收定支，现收现付，缺乏必要的积累。
5.管理体制不顺，基金管理制度不健全，管理不严格，缺乏必要的监督，形成了多头、分散、交叉管理的局面。
6.管理服务的社会化程度低。
近几年来，我国养老保险制度改革有了一定的进展，取得了可喜的成果。首先，基本改变了国有企业“企业保险”的状况，实现了地区内的基金社会统筹；其次，开始实行个人的缴费养老保险基金制度；第三，积累了一笔养老保险基金；第四，逐步构建起基本养老保险基金制度的基本框架。
但是，从全国范围来看，这些改革还是初步的，仍属于试点的性质，与建立社会主义市场经济体制的目标，与深化企业改革、建立现代企业制度的要求相比，还存在不少矛盾和问题，一是国家和企业包揽过多，个人的权利与义务相脱节，我国原有的社会养老保险费用全部由国家和企业包下来。目前，尽管实行了个人缴费制度，但比例较低，职工本人自我保障的意识和责任还不强。二是单一的社会统筹制度存在激励机制不强、平均主义成份较大，个人和企业缴费积极性不高的问题，加上一些企业经济效益不好，部分企业和职工社会保险意识还比较淡薄，使养老保险基金收缴的矛盾较为突出。因此必须进一步深入改革。
（二）我国养老保险基金制度改革的目标
我国企业职工养老保险基金制度改革的目标是：到本世纪末，基本建立起适应社会主义市场经济体制要求，适应城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道，保障方式多层次，社会统筹与个人帐户相结合，权利与义务相对应，管理服务社会化的养老保险体系。
我国企业职工养老保险制度改革的原则是：保障水平要与我国社会生产力发展水平及各方面的承受能力相适应；社会互济与自我保障相结合，公平与效率相结合；政策要统一，管理法制化；行政管理与保险基金管理要分开。
我国城镇企业职工养老保险基金制度改革的目标主要包括以下几个方面的内容：
1.扩大职工基本养老保险的范围。要从目前仅限于国有企业职工、部分集体企业职工逐步扩大到城镇全体职工，包括国有企业职工、城镇集体企业职工、股份制企业职工、外商投资企业中方职工、私营企业员工、城镇个体工商户帮工，城镇个体工商户本人、私营企业主、自由职业者也应参加政府统一组织的养老保险。
2.实行多层次的职工养老保险。建立职工基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的养老保险基金制度。职工基本养老保险由国家立法强制实施；补充养老保险由企业在国家政策指导下，根据自身经济效益为本单位职工建立，主要体现不同单位的效益差别，企业可自主选择保险机构；个人储蓄性养老保险，由职工个人根据经济能力和不同需求，自愿参加，积极发展商业保险作为社会保险的补充。
职工基本养老保险费用由单位和个人共同负担。随着经济发展，在理顺分配关系，使得在个人收入工资化、工资货币化进程的基础上，逐步提高个人缴费比例。在当前个人缴费为本人工资2%～3%的基础上，可考虑每两年增加一个百分点，最终达到基本养老保险费用由企业和个人各负担一半左右。随着个人缴费比例的提高，逐步降低企业缴纳统筹费的比例，以减轻企业负担。
3.合理确定职工基本养老保障水平，筹资水平和积累率。根据测算，随着经济的发展，职工收入的增加，随着补充养老保险和个人储蓄性保险的发展，基本养老金替代率（即养老金相当于工资水平的比例）的中长期目标，从目前的80%逐步调整到60%左右比较合适。尽管养老金替代率是下降的，但养老金数额肯定是增长的。
根据测算，一个职工每月由单位和个人按本人工资的16%缴纳养老保险费，35年工作期储存的本金和利息可以为退休后支付18年养老金，养老金替代率为60%左右，能够保障退休职工的基本生活。
为渡过人口老龄化高峰，应按照部分积累制的筹资模式，制定长期的统筹费率。目前，可先按当地现行的统筹费率缴纳养老保险费，通过提高收缴率和扩大覆盖面等措施，力求使统筹费率达到测定的标准，以逐步减轻企业负担。
职工基本养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合。参加基本养老保险的职工都要建立个人帐户，职工个人缴费的养老保险费记入个人帐户；单位缴费的一部分也记入个人帐户，另一部分作为社会统筹基金，主要用于支付原已离退休职工的养老金、改革时已有一定工龄的职工退休后的部分养老金、寿命长的和收入低的职工的部分养老金，以及根据在职职工工资增长调整养老金水平所需资金。
职工基本养老金的计发办法是，以个人帐户中累计储存额（包括保险金本金和利息），依退休后预期平均余命按月计发。鉴于现有离退休职工和在职职工以前没有实行个人缴费，有些职工因年龄关系，实行个人缴费后不久即将退休，因此要实行“新人”新办法，“中人”中办法，“老人”老办法，搞好新老养老保险制度的衔接和平稳过渡。
4.建立退休人员基本养老金的正常调整机制。为抵消通货膨胀的影响，保证退休人员的基本生活，促进社会稳定，基本养老金可按照当地上一年职工平均工资增长率的一定比例调整。
5.要实行社会保险行政管理与基金管理分开、执行机构与监督机构分设的管理体制。社会保险行政管理部门的主要任务是制订政策、规划、加强监督、指导，管理社会保险基金一律由社会保险经办机构负责。各地区和有关部门要设立由政府代表、企业代表、工会代表和离退休人员代表组成的社会保险监督委员会，加强对社会保险政策、法规执行情况和基金管理工作的监督。
6.提高养老保险管理服务的社会化程度。要强化社会保险经办机构的服务功能，由社会保险基金经办机构委托银行代发养老金，建立以社会化管理服务为主要形式的退休人员服务体系，增强社区服务功能，逐步实现离退休人员与原工作单位分离。目前，破产企业的离退休人员要先实现社会化管理服务。
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