关于我国政府间财政转移支付制度基本框架的设计，本文主要内容关键词为：框架论文,转移支付论文,财政论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国财税改革的全面推进，中央与地方政府财政关系的逐步理顺，财政体制将不断趋向规范化，中央财政收入占全国财政收入的比重也可望得到提高。为了适应新的财税体制的要求，更好地处理中央与地方政府财政关系，促进社会稳定、经济均衡发展，缩小地区间公共服务水平的差别，我们有必要对我国政府间财政转移支付制度进行分析，根据我国具体国情，并借鉴有关国家的经验，进一步探索设计适应社会主义市场经济的政府间财政转移支付制度的基本框架。
一、我国政府间财政转移支付制度的基本现状
所谓政府间财政转移支付就是不同层次政府间财政资金的相互转移。在狭义上，通常是指上级政府将其财政资金转作下级政府收入来源的补助形式。政府间财政转移支付有两种形式：一种是特殊性转移支付，另一种是一般性转移支付。
我国政府间财政转移支付也可以分为特殊性转移支付和一般性转移支付。前者主要包括专项拨款补助、专项结算补助和解决临时问题补助等方式；后者主要包括体制补助（或上解）、体制结算补助（或上解）和税收返还等方式。
1.体制补助（或上解）。是指中央财政对部分省、自治区的定额补助和部分省市向中央财政的上解收入。这实际上是一种中央政府和地方政府上下双向流动的一般性财政转移支付。实行分税制后，原体制的分配格局暂时不变，经过一段时间过渡，再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，按原规定递增上解；实行定额上解的地区，按原确定的上解额，继续定额上解；实行总额分成地区和原分税制试点地区，暂按递增上解办法，即：按1993年实际上解数及核定递增率，每年递增上解。
2.结算补助（或上解）。是指在每个财年终了后，中央财政与地方财政对上一财年在财政体制之外发生的某些事项进行的结算。其中，既有中央对地方的补助又有地方对中央的上解，属于中央政府与地方政府之间的双向财力转移，是对既定财政体制的一种补充。实行分税制后，中央对地方的年终结算事项要根据新体制的规定，重新研究确定。对于其中比较固定的地方上解和中央补助项目，为了简化手续，可以将补助和上解数额相抵，核定一个数额，作为一般补助或一般上解，每年固定结算。专项结算和体制结算收支，应作为当年的收支列入决算。
3.专项拨款补助、特殊拨款补助和解决临时问题补助。中央对地方的专项拨款补助包括中央对地方农、林、水、气、文、教、卫等方面数十种项目的补助。这些专款在编制预算时列中央支出，在执行中划转给地方按规定的用途使用。实行分税制后，这些专项补助将继续保留。对于城镇居民肉食价格补助等数额比较固定的项目，可以采取定额包干的办法，由地方统筹安排。此外，为了解决地方的一些临时性困难和弥补重大自然灾害损失，中央财政还对地方拨付解决临时问题补助和特殊拨款补助。中央财政确定给各地区的专项拨款补助和特殊拨款补助，按用款进度和中央资金调度情况均衡划拨给地方财政。
4.中央财政对地方的税收返还。实行分税制后，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期年核定。以中央从地方净上划的收入数额，即消费税加上75%的增值税减去中央下划收入，作为中央对地方税收返还基数，保证1993年地方既得财力。1994年以后，中央对地方税收返还，按环比方式逐年递增，递增比例增值税和消费税增长比例1:0.3的系数确定，即增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。如果地方上划中央的收入达不到核定的基数，中央按实际收入数返还。根据环比办法，即成为新的税收返还基数。税收返还计算分式为：
1994年税收返还数＝1993年核定净上划中央收入×（1+1994年全国增值税和消费税比上年增长%×0.3）
以后年度税收返还数＝上年税收返还收入×（1＋当年全国增值税和消费税增长%×0.3）
此外，中央部门还掌握一些专项基金和拨款补助，其中相当一部分也用于支持地方基础设施建设和社会事业发展。
二、我国现行政府间财政转移支付制度存在的几个问题
1.现行财政转移支付制度具有明显的过渡性特征。这次分税制改革牵涉面很广，直接关系到中央与地方之间以及地区与地区的利益调整。所以，采取了一种渐进的方式。一方面，通过对财政收入增量的调整，形成了有利于中央财政收入适度增长的运行机制，增强了中央财政的经济实力，为中央财政建立和完善转移支付制度，实施有效的横向和纵向经济调节创造了有利条件。另一方面，中央财政对地方的体制补助、结算补助在原则上没有变动；税收返还在存量上以保地方既得利益为依据，将体制变动后净上划中央部分全部返回地方，仍未真正实现根据各地区收入能力和支出需求存在的客观差异，由“基数法”过渡到采用因素计算公式确定对各地区的进行补助，从而逐步消除各地公共服务水平之间的差别。
2.专项拨款补助缺乏比较规范的法规依据和合理的分配标准。一是专项拨款补助同中央与地方的事权划分原则不相适应。中央对地方的专项拨款补助有相当一部分应属于地方财政安排的范围。二是专项拨款补助在操作过程中存在着手段比较单一、方式不够规范和随意性较大等弊端，缺乏相应的法规依据和测算标准。
3.财政部门掌握的转移支付与中央部门掌握的某些预算内专项补助存在一定的脱节现象。按照现行财政管理体制，中央部门管理的各项经济建设和社会事业支出是由财政部门向中央主管部门进行拨付，中央各部门均自行掌握着一种或几种约束地方政府行为的专项补助。对于中央部门的预算内支出，财政部门一般只进行总额管理，而对其具体执行情况缺少相应的监督、协调机制。各方面财政调节资金配置的透明度不高。
三、建立适应社会主义市场经济的政府间财政转移支付制度的基本框架
中国是一个人口众多、地域广阔、地区自然条件和经济发展很不平衡的大国。在统收统支的财政管理体制下，中央与地方实行了“一灶吃饭”的上缴下拨财政分配办法，具体体现为地方组织的收入基本上缴中央财政，所需开支全部由中央拨付；改革开放以来，在分级包干的财政管理体制下，中央与地方实行了“分灶吃饭”的各家花钱、自求平衡财政分配办法，具体体现为经济较发达的地区组织财政收入大于体制所确定支出数的部分上缴中央财政，经济落后地区接受中央的补助，以弥补本级财政收入小于体制所确定支出数的差额；实行分税制财政体制后，又采取了税收返还的分配方式，使原体制下中央与地方的缴拨关系逐步转变为中央对地方的补助关系，但它并没有考虑到各地区间自然条件和社会经济发展的差别，对财政调节资金进行有效地配置。因此，如何建立适应社会主义市场经济的政府间财政转移支付制度尚需做进一步的探索。
（一）总体目标
一是中央政府把各级政府都视为一个整体，并依据不同层次政府担负事权所需支出与其财政能力的差额，对不同层次政府进行的补助，以消除不同层次政府所存在的纵向不平衡。二是合理解决居住在不同地区的居民支付不同的税收而享受同等水平的服务或是支付同样的税收而享受不同水平的服务等问题；避免发生向只需支付较少税收富裕地区的财政性移民现象；消除各地方政府间存在的税收能力与其基本需求开支的横向不均衡，力求保证各地区间社会公共服务水平的基本一致性。三是对于地方所提供的受益面超出其行政管辖范围的某些具有特定意义的公共产品或服务进行补助，以合理地解决受益外溢性问题，促进地区间利益的均等化。
（二）基本原则
1.增强中央的宏观调控能力和调动地方政府的积极性是建立健全政府间财政转移支付制度的基本前提。强化中央宏观调控，就应该赋予中央财政相应的财力。刺激地方税收稽征积极性，则需要按税种明确划分中央与地方财政收入，并在赋予相应的税收征管权的基础上，按照经济税基和标准税率对其进行核定。同时，中央政府集中国家财力，也并非意味着要最终支配和使用，而是要在提高中央财政收入的比重的同时，不断增大地方财政支出的比重，充分发挥地方的主观能动性。只有在这种财政收入和支出使用权相对分离的财力分配格局下，中央政府才可能建立有效的政府间财政转移支付制度，并通过对地方政府的不同形式补助贯彻宏观调控的政策意图，增加财政资金的边际使用效益，促进资源的有效配置，调节地区间税收能力与基本财政需求的不均衡。最终解决我国产业结构不合理，地区间经济发展不均衡等方面的问题。
2.健全的财政法规是建立健全政府间财政转移支付的必要保证。健全的法律制度可以促进财政转移支付的规范化，并使其在实际操作过程中能够有法可依，有公式可循，从而保证资金分配的公正、合理。为了适应分税制财政管理体制改革的需要，逐步规范我国政府间财政转移支付制度。我们应当大力加强财政法规建设，全面实施《预算法》，以立法形式明确中央政府与地方政府的事权与财权划分标准，确立中央政府对地方政府的激励机制，保证中央政府掌握大量的激励资金。在此基础上再对政府间财政转移支付的补助方式和内容以及有关核算标准、公式作出具体的规定。此外，我们还应考虑将中央部门通过收费等形式设立的各种基金项目以立法形式纳入国家财政预算收支，统筹安排。
3.以公共服务和基础设施为主要投向是财政转移支付制度的客观要求。从各国的情况看，各国中央政府财政转移支付均是以帮助地方政府提高公共服务水平和修建基础设施为主要补助对象，财政转移支付的补助大多集中在教育、就业与社会服务、社会保障和公共建筑以及公共交通设施等方面。美国1991年用于教育、就业与社会服务和社会保障方面的补助占补助总额的90%左右。日本1982年中央政府对州道府县公共设施建设和义务教育方面的补助占对州道府县补助总额的74%；中央政府对市町村政府的补助也主要集中在社会救济和公共设施建设方面，同年用于这两方面的补贴占对市町村补助总额的比重为61.3%。根据中国具体国情，公共服务和基础设施等瓶颈产业建设更需大力加强。
（三）基本框架
政府间财政转移支付制度是中央政府对地方政府重要的调控手段。国家的政治体制不仅决定着财政转移支付从一级政府转移到另一级政府，而且对转移支付的拨付、追加和有关限定条件等因素以及在地方政府支出中重要性有着重要影响。根据我国的具体国情，并借鉴国外有关国家经验，我国政府间转移支付制度应包括以下几个主要方面。
1.一般性转移支付。中央政府用以消除不同层次政府间的税收能力与基本财政需求之间的纵向不平衡和各地区间的公共服务水平的不均衡的补助形式。在分配方法上，主要采用因素计算方法，即中央政府根据各地区自然条件、人口、面积、人均国民生产总值等因素总量与结构的客观差异，确定出不同的参数变量，再按照有关法定公式对各地区的补助额进行测算。从原则上讲，地方政府的财政能力等于其税收能力除以基本财政需求。如果某个政府拥有很强的税收增长能力和较低的公共服务成本，那么它就有很强的财政能力。一般性转移支付与地方政府的财政能力成反比，即地方政府的财政能力越强，得到的补助越少。反之，财政能力越弱，得到的补助就越多。
2.分类补助。所谓分类补助是指上级政府依据法定公式对某些特定领域进行的补助，下级政府对于这类补助的使用拥有相对的自主权。由于它具有既能贯彻中央政府基本意图，体现国家产业政策，又能发挥地方政府的主观能动性的特点。因此，中央政府可以根据宏观调控的要求，对于地方政府特定行业的社会公共服务和经济建设给予补助。结合中国具体国情，分类转移支付的主要投向应放在教育、公共交通设施、城镇公用设施和社会保障等方面。
3.专项补助。中央政府对地方政府农业开发、交通运输、通讯、能源、原材料和教育、科技等方面的经济发展和社会事业特定项目进行的补助。在分配方面，专项补助可以考虑采用费用分摊的补助形式，根据对于地方政府难以负担或社会效益较大的项目补助比例高，对于地方政府有能力负担的项目补助比例低的基本原则，确定不同项目的相应补助负担比例，并以立法形式加以规范化。专项补助在履行政府的资源配置和支持利益外溢性项目等将会发挥重要的作用。
4.特别补助。中央政府对地方政府无力承担的、不可预见性的客观需求进行的补助，主要是指大的自然灾害等项目。
目前，我国政府间财政转移支付制度应具有两个级次。其一，中央与省级政府间财政转移支付；其二，省以下各级政府间财政转移支付。中央政府对省以下各级政府间的转移支付，除了对一些重大的特殊项目直接进行补助外，其他一般项目均通过省级政府对其进行间接补助。随着财税改革的不断到位，省以下政府间财政转移支付的研究也需逐步落实到议事日程上，最终做到一级政府一级预算，各级政府均有比较规范的转移支付制度。
（四）需要解决的几个问题
首先，合理地确定转移支付总量及结构比例关系。在总量上，财政转移支付应主要根据中央与地方政府的事权范围、财政承受能力和恰当的补助标准等因素加以确定，使之保持在一个适度的规模和水平上。在结构上，一般性转移支付有利于调动地方政府的积极性，但如果比重过大很容易形成吃“大锅饭”的局面，也不利于中央政府调控目标的实现；特殊性转移支付有利于贯彻中央政府的意图，使补助专款专用，提高使用效益。但如果比重过大则会影响地方政府的积极性，况且，中国是一个地区差别很大的大国，中央政府对地方政府进行大规模特殊性补助的难度较大。对此，我们认为，一要在继续完善现行体制补助、税收返还和专项补助制度的同时，适当考虑对地方采用分类补助方式；二要根据各种制约因素的变化情况，合理地确定不同年度各类补助的具体比例关系；三要综合运用各种补助方式，实现财政转移支付的多重目标。
其次，进一步完善税收返还制度。“税收返还”在财政转移支付中占有举足轻重的地位。然而，目前“税收返还”制度仍不尽理想。过去“基数法”形成的地区之间苦乐不均的状况没有改变，真正一下子实现“基数法”向“因素法”的过渡，在操作上又存在着较大困难。为此，我们应在考虑地方既得利益的同时，不断增强因素法在测算财政调节资金中的影响力，使税收返还尽快摆脱旧体制的约束，提高财政调节资金配置的科学性。
第三，加强采用因素法的可行性研究。采用因素法核定地方政府的税收能力和基本财政支出，必须在中央政府与地方政府事权明确划分、财政分配关系合理界定和税制相对稳定的基础上，并具备比较全面的、系统的、准确的统计资料和财务数据来源前提下进行。为此，我们应当根据分税制改革发展的需要，积极、稳妥地推进行政管理体制和税收管理体制等相关改革，进一步加强全国性财经系统计算机网络和有关数据库建设，促进财经信息的科学化，保证有关数据的可靠性，并尽快着手采用因素法对一般性财政转移支付，尤其是其中的文、教、科、卫等各项事业资金分配标准进行具体试算与核定，为保证财政转移支付制度改革和分税制财政管理体制全面顺利实施创造良好的条件。
总之，各国财政转移支付制度并非一蹴而就，也不是一经建立就一劳永逸的。我国政府间财政转移支付制度，也需要在不断地碰撞和磨合过程中得以发展与完善。
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