预算权法律属性：基于法律关系的解读，本文主要内容关键词为：预算论文,属性论文,关系论文,法律论文,权法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D912.2文献标识码：A文章编号：1004-9142(2012)06-0062-06
预算法律制度的核心之一是对预算权进行准确法律定性。缺乏对预算权法律属性正确的理论认识、文本界定以及相应的制度安排，任何的预算制度设计都可能会徒有其名。既往的预算(法)权研究，多侧重于价值角度的批判和法社会学维度的剖析，而纯粹法学特别是分析法学角度的构建则稍显单薄；多立足于传统法律关系理论而割裂地展开研究，缺乏在公私交融理念下对法律关系理论的新探索。为此，本文基于法律关系新理论，从分析法学视角切入，尝试技术化地界定预算权的法律属性。进而，从预算法律关系体系的角度，对预算权及其应然法律属性作一点初步思考。
一、预算权的存在语境：复合性预算法律关系体系
不同于公、私分立基础上的传统法律关系理论与制度设计[1]，作为经济法律制度重要组成部分的预算法，毫无疑问地具有公、私交融的第三法域特性。而作为这种全新现代法理念和制度事实的规则支撑，预算权必然寄生于公、私两种性质不同但密切相连的预算法律关系中，并展现出公私两个不同的侧面。预算法上的这种多元法律关系又共同构成具有反对关系内部逻辑结构的复合性预算法律关系体系。
具体而言，预算法律关系体系中首先包含了国家预算权力主体与预算资金使用主体(特别是国家行政机关)之间的主体性预算法律关系，其间蕴含着公法性质的预算权力和预算责任；其次，预算法律关系体系还指涉着公民集体与公民个体之间的基础性预算法律关系：私法性质的预算权利和预算义务即藏身于此；另外，预算法律关系体系还包括了国家预算权力主体(主要指预算监督主体)、国家司法机关、社会团体(NGO)及公民等主体相互之间为保障上述预算法律关系及其价值的实现而形成的辅助性预算法律关系。[2]上述主体性预算法律关系、基础性预算法律关系和辅助性预算法律关系的存在既非孤立更非对立，相反，它们互相配合、互相支持共同组成了一个有机联系的预算法律关系体系，并作为预算权力与预算权利的存在与实现途径，创新性地发挥着预算法对特定社会经济生活的规范功能①。
预算法律关系的复合性特征及预算法律关系体系的存在说明了：以国家权力机关与公民之间的关系作为唯一指标来认识和界定预算法律关系的传统财税法理论路径及其结论，可能存在着偏差。预算法律关系体系的存在，同时还说明了：围绕财税法理论中的财税(预算)性质所形成的两个基本观点或理论分支——即财税到底是一种“国家政权的强制剥夺”抑或是一种“公法上的债权债务”，都只不过是立足于财税(预算)法律关系体系的不同侧面所作的不同认识和界定。前者只看到了财税(预算)法律关系的公法侧面，而后者则过于凸显财税(预算)法律关系的私法属性。
至此，我们看到，包括财税(预算)法律关系在内的公共财政法律关系都属于公、私交融性质的复合法律关系体系；它们同时也使得孕育于其间的预算权等法权，天然地具有了公、私两重性。
二、预算权的公私两重性：法律上的反对关系角度的解读
根据霍菲尔德新分析实证法学的法律关系理论，包括预算法律关系在内的经济法律关系在逻辑上具有法律上反对关系的内在结构。具体而言，预算法律关系的内部元结构是：
依此，对预算法律关系体系可以进行如下解析：
第一，作为预算法律关系体系中的主体性法律关系，国家预算权力主体与预算资金使用主体(特别是国家行政机关也包括国有企业)之间的预算法律关系具有“权力-无责任(豁免)；责任-无权力”的内部逻辑结构。这种预算权力表现为预算资金的收、支、管方面的审批权、拨款权、修订权和审计权，等等。
由此“权力-无责任(豁免)”的内部结构所规定，作为国家预算权力主体的人大或议会，其预算权力的合法性基础是作为最广大民意的代表，这种权力不仅专属而且具有法定性和单向性。与此同时，预算资金使用主体(俗称“用税单位”)虽有合法、正当、高效地使用财政预算资金的责任，但因为预算权力的有效行使(也即预算收入和支出)在很大程度上取决于公民的预算义务特别是纳税义务的履行，而非预算资金使用主体的责任承担②，所以，在此具体的预算法律关系中，用税单位承担的并非预算责任。现实中，年年超越GDP和居民收入增幅的国家税收收入与国家税务机关“寅吃卯粮”的“怪象”，实际上揭示的就是国家税务机关“错位”地承担了本不该自己承担的保证预算支出的责任，或者说预算资金使用主体(各级政府)担负了超预算法律责任。同时，实践中国家行政机关集立税、征税和用税于一身的财税体制和具体做法，虽然有着某种现实合理性，但实质上却是把预算法律关系的反对关系性质和“权力-无责任”的内部结构，扭曲成了传统行政法律关系的关联关系和“权力-责任”结构③，使得预算资金使用主体直接越过了代表公民集体的民意机关也即预算权力主体——人大，而与公民个体发生了预算法律关系。不仅使预算资金使用主体变身为了“事实上的”预算权力主体，虚置了真正的预算权力主体；同时，它们对公民个体与公民集体之间关系的取代，又忽视和践踏了公民个体的预算权利，直接把公民个体变成了预算资金使用主体毫无节制的提款机④。总之，“权力-无责任”是规定和保障预算权力主体与预算资金使用主体之间法律关系的基本逻辑结构。
国家预算权力主体与预算资金使用主体之间法律关系的“责任-无权力”结构又决定了：国家预算权力主体具有法定的预算责任来设定、分配及监督预算资金的正当使用，并不得懈怠履责甚至不负责任。对于国家预算权力机关的预算责任，主要由公民个体通过改选、罢免不忠实履职或失职的民意代表等政治程序来落实。而作为预算资金使用主体的其他国家机关包括国有企业，既不具有反向决定预算的权力(虽然在当下的中国法治现实中存在着由预算资金的使用主体决定预算的独特预算生态)；同时，也无权要求作为民意代表的预算权力主体来履行某种预算责任⑤。
当然，就预算权力主体内部而言，“权力-豁免”结构同时也决定了：对于公民集体/民意代表机关的预算行为及其中的任何过失，免于责任追究。也即美国白宫可以因为预算经费不足或使用不当而关闭，但不能因此追究国会或制定预算法案的议员们的预算责任。[3]“责任-无权力”结构又决定了：预算权力主体有责任监督预算资金的使用但却无权力直接征收预算资金；就预算资金使用主体内部而言，则表现为：在无权力决定预算资金分配的同时，也无须承担筹集预算资金的责任；同时它有权力也有责任在预算权力机关额定的范围内独立且高效地使用好预算资金。这样，在主体性预算法律关系的主体双方之间，就呈现一种权力与责任实质公平的全新结构与状态。
总之，预算权力本身及其合法性来源于权力的民主本质和公民授予(公民代表依照法定规程多数决)；同时，预算权力与其他国家权力之间的关系又根源于国家权力之间的分工配合与相互礼让。其中，只有国家权力机关的民主本质能够最大限度地代表公共利益，从而其充当预算权力主体才具有更大的合法性。也即预算权力不仅具有专属性，而且还天然地隐含了控制政府权力的本质；而作为预算资金使用主体的政府及国有企业，基于其固有的部门本位⑥，从布坎南公共选择理论的“政府失败说”出发，其背后的部门利益依然是一种异于公共利益的单位私利。
第二，作为预算法律关系体系中的基础性关系，公民集体与公民个体之间的预算法律关系具有“权利-无义务(自由)；义务-无权利”的内部逻辑结构。
由其“权利-无义务(自由)”的内在结构所决定，公民集体的预算权利主要体现为对预算资金的设定和对预算资金使用(主体)的监督，如同人类最早的宪法性文件1215年英国《大宪章》所揭示的那样——非经王国内纳税人的一致同意，国王(用税者——作者注)不得征税或变更数额，“无代表权不纳税”以及纳税人有咨询的权利，等等；还像我们今天对特定行业如农业及特定人群如下岗职工、残障人士等减免税，降低个人所得税起征点，提高高收入者的税率等，以及质询和要求用税单位公布“三公”预算及支出，等等，就都属于公民集体预算权利的行使与表现⑦。但是，公民集体上述预算权利的拥有和行使并不意味着可以要求其他公民个体来承担对自己的义务，即使自己履行了相应的预算义务。这是因为，如同公民集体的预算权利一样，公民集体的纳税等预算义务是组成公民集体的所有公民个体的共向性集体行为，而并非针对特定公民个体的对向性私人行为，其他公民个体分别呈现为“无义务”和“无权利”状态。也即不同于自然人、法人的普通民事权利，公民的预算权利虽具有私权的属性，但同时具有集体性和不对等性。闻名一时的“蒋时林案”，就是关于公民个体如何正确行使公民集体预算权利的一个典型案例。[4]当然，与上述理论分析的应然状态有别的是：作为普通公民个体的蒋时林错误地将公民集体的预算权利等同于特定预算资金使用主体的预算义务来看待了。如果允许我们将这一案例所涉问题转换成一个正常和理想的表述，它就应该是：作为公民个体的蒋时林有权利向代表公民集体的民意机关举报预算资金使用主体的违法、违规行为，代表公民集体的民意机关有权决定采取何种适当的处理方式。当然，依据民主社会的基本价值理念和法治的理性推导，作为公民集体的民意机关一定不会对公民个体的权利行使置之不理的。从这个角度讲，预算的底色应该还是一种公法上的债权债务，不过中间存在着从“权利-无权利-无义务-义务”不断渐变的色谱状态。实际上，转型中国预算领域的关键词从“税收征管”到“税务”再到“税”的演变趋势，也印证了这种过渡的存在可能及具体方式。
“义务-无权利”的结构又充分印证了现实中为什么公民集体的纳税义务主要体现为纳税义务，且该义务又具有单向性和非对等性。同样的，以纳税义务中的如实申报义务为例，公民个体的纳税义务作为公民的基本义务，如同在财税法治发达国家所发生的那样，是每个公民个体应主动履行的预算义务。它既不对应于其他特定公民个体的预算权利，同时也不能由公民集体通过行使权利的方式(如诉讼等)来监督或者落实，更非转型中国“权力-责任”预算理念指导下被动进行或者被迫进行的征税。从积极的角度看，从“偷税”、“漏税”到“少缴、漏缴税款”的税法条文与规则表达的语词变迁⑧，实际上意味着转型中国税制正在经历从计划体制下公民个体对国家的责任到市场体制下公民集体的预算义务的回归。
而就公民集体内部而言，“权利-无义务(自由)；义务-无权利”的逻辑结构表明，公民集体与公民个体在预算权利与预算义务方面所具有的并非平等甚至对等的传统民事“权利-义务”结构，它揭示了公民集体预算权利的行使目的在于更高层次上和更大范围内的自由实现这一根本命题。公民的预算权利来源于并决定于现代政权的民主本质。它同时也给我们道出了：组成特定社会的公民集体如何根据社会契约让渡自己的天赋权利，并使得社会从霍布斯的丛林法则走向卢梭、孟德斯鸠的正义法则的法治演进逻辑。而就公民个体内部而言，“无义务”、“无权利”的状态决定了：形式化的公民个体在预算法律关系中不受约束；或者作为公民集体成员的公民个体才是有法律意义的。而且，任何公民集体中的个体不能因为自己履行了纳税等预算义务，就可以天然地获得要求其他公民个体为同样行为的预算权利。另外，即使作为公民集体代表的预算权力主体，也无权利要求特定公民个体履行某种预算义务。它再次印证了公民集体预算权利与预算义务的法定性。人类历史和中国现实中存在过和存在着的“包税”现象[5]、[6]，实际上就从本质上有悖于预算法律关系的这一内在逻辑。另外，“仰融案”及其所涉及的地方政府债务及其偿还问题[7]，实际上体现的依然是多级预算体制下公民集体预算权利与预算义务的特殊状态。
第三，由于预算法律关系体系的上述内部结构，使得即使私权属性的预算权利及其主张，也无法由公民集体通过传统民事诉讼程序得以实现。因为预算权利和预算义务虽属公民集体，但作为基础性预算法律关系对方当事人的公民个体处于“无义务”状态。公民集体的预算权利主要通过宪政程序、公益诉讼及社会监督等方式⑨进行救济；对预算义务的违反也不能借助传统民事诉讼程序进行补救，因为基础性预算法律关系对方——公民个体是“无权利”状态，而只能通过国家税务机关“第四种权力”性质的准立法权、强制执行权和准司法权(如税务法院)等的行使来实现⑩。因为违背预算义务的特定公民个体与国家税务机关之间的关系，实际上是一种保障性或辅助性的预算法律关系。税务机关执行国家预算权力主体所制定的税法规则，对特定公民个体进行的税收强制，属于辅助和补充预算权落实的具体途径与方式，公民个体本不应该直接和政府税务机关发生预算法律关系。国家税务机关及其职权在本质上应该是依附于预算权力主体的，而不应该是当下转型中国现实中积极主动地寻求和开拓税源，甚至跨越行政区划“拉税”的税收征管机关。而且，税务机关在国家预算权力主体授权范围内进行的任何活动，代行的都应该是公民集体的意志，并非税务机关本部门的利益甚或其背后的政府意志。再换句话说，不能脱离预算和预算法律关系来讨论税或税收法律关系；同时，税收是否被预算所控制也是民主预算与暴力预算的分界线。认为税法独立于财税法的观点，实际上就是主张让国家税务机关独立于甚至取代国家预算权力机关，最终将导致税务机关的上级主管也即各级政府成为事实上的预算权力主体的后果。
三、预算权力与预算权利的相互关系：制度建设的基本思路
如何将具有公私融合特性的预算法律关系作为法律上反对关系的应然逻辑结构，借助预算权的公、私两重性而实然化到预算法律文本和具体预算制度设计中，是我们前述理论探讨之后的必然追问。为此，我们认为：
第一，公民的集体预算权利应通过国家预算权力主体对所有预算资金使用主体的权力行使而得到实现。
也即在此领域和阶段，基于公民集体与国家预算权力主体之间的代表关系，公民的集体预算权利转化成为了国家预算权力机关的预算权力。这一转化挑战了传统公、私法律关系理论关于权利与权力的截然分界。预算权力和预算权利作为预算权的两个不同侧面，互为表里，相互支撑。没有公民的集体预算权利支撑的国家预算权力，其合法性是存在缺陷的；同样，缺乏国家预算权力保障的公民的集体预算权利也是虚假的，会自然沦为任人宰割的羔羊与人人垂涎的唐僧肉。
第二，国家预算权力主体对所有预算资金使用主体的预算责任借助公民集体的预算义务的履行而实现。
公民的集体预算义务特别是纳税义务为国家预算权力主体的预算责任提供现实支撑。如果一个社会存在普遍的偷、逃税现象，那么，国家预算权力机关实际上既无法保障同时更无力监督其他预算资金使用主体的行为的。也即公民集体对预算的贡献度与国家预算权力机关对预算的支持和监督力度是呈正相关的(11)。中国旧的计划体制与私权力量相对微薄的阶段，是与其对预算的无力监督相对应的；而中国特色的社会市场经济过去30年的发展以及私权力量的日益壮大，必然会对公民集体和国家预算权力机关提出预算义务和集体预算责任的双重要求。很多社会问题如以义务教育为代表的政府公共服务的性质与范围是什么，中央与地方的财权与事权划分、税与费(即非预算收入或预算外收入)的合理性特别是行政乱收费等问题，实质上都是以国家预算权力机关预算责任的落空为原因和前提的。
国家预算权力主体预算责任与公民集体预算义务之间的转化，在法学理论上的重大意义同时还表现为：它打破了公法与私法、公权与私权不可逾越的界限，使得包括预算法在内的经济法的公私交融特性有了分析基础和逻辑保证。同时它也要求我们在如下基本理念和制度设计上保持平衡：即预算的市场本位、个体本位、私权本位以及债权债务性质的理念及保障公民集体预算权利的制度设计与预算的权力本位、集体本位、公权本位以及政权强制剥夺性质的认知和保障国家预算权力主体预算权力的制度安排之间，不走极端。因为不管对其中哪一端的片面强调，都是有害而无益的。实际上，现行预算法中存在的预算编制过于粗放、预算执行过于随意、预算监督流于形式等弊端，皆根源于预算权法律属性不清、预算资金使用主体(政府)而非预算权力主体(人大)实际拥有预算权力，尤其是忽视公民预算权利的转型中国预算法治观念和制度现实。
总之，未来中国预算法律制度的完善，需要我们从社会主义市场经济的内在要求出发，通过保障公民的预算权利，完善其预算义务，来保障国家预算权力主体的预算权力及预算责任的落实。
长期以来，学界习惯于从价值论的角度分析和看待包括预算权在内的经济法律问题，固然有其深意所在。但需要反思的是：任何法治问题首先是一个法律文本问题，缺乏法律文本的讨论或者缺乏法律文本作为判定标准的任何法学理论讨论和法律制度构建，最终都可能会走到法治的反面。与此同时，我们的讨论还应该区分学术语境，应该有针对性地选择和锤炼分析工具和方法。因为即使普适的分析方法也同样是相对的，是需要与特定研究对象相匹配的。就预算权的价值判断、预算法律制度的构建和预算权法律属性厘清这三个关系到预算法的基本课题而言，从避免学术资源浪费和提高预算制度建设效率的角度来衡量，是否也还存在着一个逻辑先后顺序问题？(12)
同时，前述的分析，还印证了“财税法是中国经济法的龙头法”这一基本观点和结论[9]，揭示了包括预算法在内的财税法的授权管理(即多层次的宏观调控)而非(单一)控权法的属性；展示了过程控制预算和绩效预算的必要性与突击花钱的根源以及当前人大代表的构成现状与人大预算监督的内在困境(监督者与监督对象的混同)。所有这一切都值得我们警醒和进一步反思。
注释：
①到此为止，基于法律关系的元性质，预算法律关系不能再做进一步的细分。如有学者关于国有资产/资本经营预算法律关系和公共预算法律关系的分类，既不可能，也无必要；而且在某种情况下，这种划分甚至是错误的。以所谓的“国有资本经营预算法律关系”为例，它实际上是国有资本经营法律关系，与预算法律关系的关联性表现为：国有资本经营者作为预算资金使用主体与国家预算权力机关之间形成主体性预算法律关系，与国家预算监督机关之间形成辅助性预算法律关系。
②“预算法律责任”与“非预算法律责任”或“预算法上的法律责任”三个概念的内涵与外延各不相同，不能把预算法所涉及的国家机关及其工作人员的内部责任等混同为预算法律责任。
③这种扭曲一方面有悖于转型中国法治政府语境下，从“政府管理”到“管理政府”、从“税收国家”到“预算国家”、从“政府预算”到“公共预算”的理念变迁与发展趋势；另一方面，即使从“权力-责任”的内在逻辑结构出发，预算资金使用主体也无法获得直接作用于公民个体的预算权力。
④如现实中随意更改预算方案、预算外财政资金及其收支的大规模存在，等等。
⑤中国预算执行实践中，预算资金使用主体“先斩后奏”、“先上车后补票”等做法，实际上就是用“事实预算权力”的行使来“倒逼”预算权力主体履行预算责任。
⑥今天关于转型中国垄断性行业特别是大型国企的行为与责任，国企与社会、公民和国家之间的关系等问题的热议，从理性而建设性思路出发，实际上应该将它们转化为预算法律问题特别是预算责任进行讨论。
⑦当前东南沿海经济发达地方从预算民主角度出发所开展的以民主恳谈与民众协商为特色的“参与式预算”试点，也是对公民个体预算权利的发现与重视。参见张学明.地方人大预算审查监督能力建设的温岭路径——基于浙江温岭“参与式预算”的实证分析[J].人大研究，2011，(08)：27-33.朱圣明.参与库与人才库——温岭预算民主恳谈的新元素[J].人大研究，2011，(08)：18-26.特别有意思的是后文作者注意到了这种公民(个体)参与式预算和人大代表(公民集体)的预算审查之间的细微差异——凡是有代表的地方都或多或少地表现为一定的间接性，这是毫无疑问的。但是，从“两库”中随机抽样的“代表”，是作为克服直接民主在规模和空间限制上的技术手段而出现的，并没有特定的“指代”关系存在，与一般“代表”的含义是不一样的。从这个意义上讲，本文认为：它至少实现了部分的直接民主。同时，这也进一步表明：直接民主与代表并不是截然分开的，在一定条件下是可以互相结合的。
⑧2009年2月28日，第十一届全国人大常委会第七次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案(七)》第三条对《中华人民共和国刑法》第二百零一条偷税罪所作的重大修改。
⑨也不能通过中国式的行政诉讼进行，蒋时林案件的结果也正表明了这一点。
⑩姑且不论“审计风暴”在近年来的公共财政预算资金监管中所扮演的重要角色，1995年国务院发布的《中华人民共和国预算法实施条例》第77条就明确规定：各级审计机关应当依照《中华人民共和国审计法》以及有关法律、行政法规的规定，对本级预算执行情况，对本级各部门和下级政府预算的执行情况和决算，进行审计监督。从这个意义上，我们认为，税务机关与审计机关一道应该是预算权力机关的两个非常重要的具体职能部门或执行机关。对此我们将另文分析。
(11)如果细致地考察其各构成部分如税收、国有资产收益、政府专项收入以及其他收入在整个国家预算收入中所占的比重，就会找到它们之间的因果联系。
(12)即使过去被普遍认为属于诡辩性质的、不可证实的“鸡与蛋”的关系问题，如今也已被科学证明是有着时间先后顺序的。[8]
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