校长负责制的再思考——关于中小学校长负责制考查与批评的对话，本文主要内容关键词为：负责制论文,校长论文,中小学论文,批评论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
S:从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布算起，校长负责制在我国中小学已推行整10年了。这一体制目前实施和运行的状况如何，在认识和实践中还存在什么问题，今后的走向及完善措施是什么，今天我们是否来就此讨论如下。
L:你言正合我意。纵观我国教育体制改革，其重头是教育管理体制改革，而教育管理体制改革的关键又是领导体制改革。校长负责制的实施作为学校领导体制的改革，其作用和效力不仅决定着学校管理体制的运行模式，影响到教育、教学质量的提高，而且还触及到更为宏观、更为深层的社会管理观念的嬗变。因此，对它的讨论与批评仍然是当前理论界和实践层热门而敏感的话题。
W:关于校长负责制，我感到人们对它的认同和践行经历了一个极为曲折复杂的过程。85年《决定》提出“学校逐步推行校长负责制”，按理说这是中共中央的明确指示，各地应积极地响应和执行。然而事实上，这一体制的推行步伐极为迟缓。从85—88年许多省市只是处于“试点”阶段。“试点”诚然内蕴着“慎重”的成分，但也决不乏“一看二慢三通过”思想的参杂。更为奇异的是，89年之后，这一体制的推行工作，在毫无明确指令的情况下处于了冻结和平伏状态，一些地区甚至出现了萎缩与回潮的势头。90年初在国家教委召开的工作会议上，李铁映主任重申：中小学校长负责制继续推行（同时指出高等院校校长负责的推行工作暂停）。这时推行工作才继续向前蠕动，但各地实施的力度仍不大。校长负责制真正在全国大面积地实行，是92年邓小平同志南巡讲话和93年《中国教育改革和发展纲要》颁发之后。《纲要》指出“中等和中等以下学校实行校长负责制”。《纲要》把《决定》中的“逐步推行”改为“实行”，这进一步表明了中央的明确态度。至此推广的步伐才大大加快。由校长负责制实施的艰难过程，我们不难窥出人们对其认识和态度的复杂性。
S:回想八十年代初在经济体制改革中全国推行厂长负责制，也才只不过用3、4年的光景，而校长负责制的实施竟历时10年，这不能不说是一个漫长而曲折的过程。那么，能否分析一下究竟有哪些认识因素羁绊着这一体制的推行呢？
W:依我之见，主要有以下四种因素：其一，校长负责制虽为教育领域里的领导体制改革，但它才却涉及到了我国宏观的政治体制改革，特别是触及到了“党政职能分工”这一个极为敏感的问题。而对此官方的先后提法和民间的认识评论很不一致；其二，有一种观念认为，实行校长负责制后会削弱党的领导，即把党对基层学校的领导工作驾空；其三，有人耽心校长负责制属于“一长制”，而“一长制”的实施容易导致独断专行的“家长制”；其四，可以说还有一种心理因素在作怪，因为领导体制的改革必然触及到权力的再分配，面对改革带来的权力失落，一些人难免有不悦和抵触情绪。
L:你的归纳不失全面。那么，让我们来对你所言的如上四点剖析一番。你所说的“其一”，的确是一个复杂而又敏感的问题。关于党政职能分工，追溯起来是十二大提出，十三报告作了充分肯定，并申明要将此作为我国深化政治体制改革的一项重要任务和内容。然而到了十四报告却再未提及这一口号，而转提“政事分家”“政企分家”。就教育系统而言，党政职能分工是85年《决定》明确提出的，但93年颁发的《纲要》50条中也只字未提。在其它的官方文献中，既未对党政职能分工加以明确的否定或修正，也未再予以强调和申明。官方这种前后口号提法的改变，不能不使人们对校长负责制的推行产生种种认识上的疑虑和行动上彷徨。因为，最初在提倡实行校长负责制时，是把这种体制有利于党政职能分工作为一条重要理由来提出的。
S:你所说的“其二”，我感到这种看法有失偏颇，且根本不能成立。因为，推行校长负责制是由党中央提出的，其目的不可能是为了削弱党的领导，而只是改变党对学校的领导和管理方式。其次，实行了校长负责后，就客观性而言，也不可能削弱党的领导。因为，(1)党和国家有教育方针和法规政策制约着学校管理工作，校长的首要职责就是全面贯彻党的教育方针政策，并且校长也只能在政策法规允许的范围内行使职权。(2)校长仍要接受上级党委和教育行政部门的领导，并要对其负责。现行的校长负责制实质为上级党委和教育行政部门领导下的校长负责制。(3)学校党支部仍然存在，并拥有对学校行政工作和教育教学工作的监督、保证权力与职能。(4)校长依然由上级党委考察任命而产生，上级党委考察校长的首要条件就是坚持党的领导。换而言之，书记是党的干部，校长也是党的干部。我以为那种把书记领导学校看成就是坚持党的领导，把校长领导学校看成就是削弱党的领导的观念，纯属形而上学之见。
L:对于你说的“其三”，我感到的确是一个颇值“耽忧”的问题。目前这方面的耽心主要来自教师。但是，我认为“一长制”与“家长制”之间本身并不存在逻辑上的必然联系。“一长制”属于领导体制的一种类型，它在社会主义国家的实施是由列宁首先提出的。而“家长制”属于一种管理作风，它是封建管理文化在现代社会的因袭和积淀。“一长制”是否会滑坡“家长制”，这并不单纯取决于这一体制本身，更主要的取决于这一体制所依存的社会制度和民主风尚，还取决一长者本人的民主修养和作风等。事实上，在一个民主制度和文化不健全的国度里，任何一种领导体制（包括“合议制”）都可能会导致独断专行的“家长制”作风的出现。因此，不能简单地把“一长制”与“家长制”划等号。我以为，只要我们能够加快民主制度建设，制订和完善对这一体制的制约、监督机制，并真正选拔好具有民主作风的校长，那么，就一定能够防止“一长制”滑向“家长制”。
L:至于你说的“其四”，我感到这纯粹是站在个人的功利角度来评价改革的。应该严正地指出，这种评价或批评的立场和出发点本身就是错误的。
W:从辩证法的观点讲，任何一种体制都存在着利与弊、优越性与局限性两个方面，问题的关键在于其利弊大小。回顾建国以来我国中小学领导体制的演革历程，曾经历了“军代表制——校务委员会制——校长责任制——党支部领导下的校长负责制——校长负责制——革委会制——党支部领导下的校长分工负责制——校长负责制”这样一个反复曲折的历史过程。我想，目前再度提出推行校长负责制，毕竟是我们在对40多年里的多种体制进行了认真地分析总结和反复地对比研究后所得出的一种理性选择。因此，校长负责制尽管存在着不足，但终归是利彰于弊，瑕不掩玉。如果我们再把视野延长拓宽，不难发现，从我国新学制诞生之时起，学校就实行的是校长负责制（当时称“堂长分掌制”），目前国外大多数国家也都实行的是校长负责制。我想一种体制如果能够在如此深远和宽广的时空内得到如此普遍地采用，那么就表明这种体制反映了特定领域里的基本规律。因此，对于校长负责制我们必须坚定不移地推行下去。
S:廓清了对校长负责制的认识问题，那么我们是否再来考察一下这一体制目前在实践中的运行效果究竟如何呢？
L:根据我对陕西省一些地区的调查研究以及其它一些省市的调查结果来看，这一体制目前在运行中已收到初步的预期效果。这突出表现在：(1)理顺了学校内部的党政关系，使过去体制下书记与校长之间矛盾重重、内耗丛生、相互拆台、能量互抵的状况得到了明显地制约和好转。例如，我对咸阳地区126所中学校长的问卷测查结果显示，在推行了校长负责制的104所学校中，有67名校长认为他们与学校党支部和支部书记的协调关系比过去好，占64.5%；有29名认为与过去没有什么两样，占27.8%；有8名认为还不如过去，占7.9%。山西省对100所中学的调查研究结果也显示，实行校长负责后，校长与书记关系处理较好的占66%，合作一般的占20%，合作不好的2%，未表态的占12%。目前，学校党政之间，一种“职责上分，思想上合；工作上分，目标上合；制度上分，关系上合”的良性分工合作状态，正在逐步形成。其次，理顺了职、权、责的关系，使学校管理效益明显提高。现代管理学认为“有责无权活地狱”。过去“党支部领导下的校长分工负责制”带来的突出弊端，就在于权力拥有者和责任承担者在主体上相剥离，因此严重造成了学校管理工作的低效和混乱。实施校长负责制后，从根本上改变了这一状况。校长集职、权、责于一身，开始大胆行使职权、发挥作用、承担责任。在实地调查中，我感受到过去学校管理中那种“你争我夺”的“抢篮球”现象，“你踢我踢”的“踢足球”现象，“你让我让”的“客气球”现象，以及“书记怕越位，校长不到位”的管理间隙现象，都明显减少。一种“司其职、行其权、谋其政、负其责、奖其功、惩其误”的良性管理机制和政出一门、令行禁止、雷厉风行的高效指挥中心，已初步建成。再次，随着管理体制内部关系的理顺，学校的教育、教学质量和各项工作呈现出爬坡上升的趋势，特别是党的教育方针得到了坚强有力地贯彻，“升学教育”、“应试教育”逐步向素质教育转轨。在调查中我目睹到，由于校长任期责任目标的制约，许多学校出现了“升学率”、“优秀率”、“合格率”、“达标率”、“差生率”、“留级率”、“辍学率”等齐抓共管的可喜现象，而且，校园环境、基础设施、后勤服务等各项工作也都呈现出了喜人的变化。
S:由此看来，校长负责制的实施已收到了初步的效果，带动了学校工作的发展。那么，这一体制目前在实施运行中还存在什么问题，需要采取哪些完善措施呢？
L:我以为完善校长负责制的当务之急是官方必须对这一体制的内涵作出规范化的概念界定。因为《决定》和《纲要》虽都提出了要实行校长负责制，但却并未对其内涵作以解释或说明，也未颁发过相应的实施细则。加之国内各种教科书界说不一，因而导致这一体制在执行操作的过程中呈现出较大的差异和混乱。
S:所言及是。概念上差之毫厘，实践中失之千里。譬如，就决策权而言，有的地方规定“校长拥有否决一切意见的最终决定权”，有的则规定“日常工作和一般事务由校长决定，重大问题由校长提交校务会议论决定”，还有的规定“重大问题由校长提出议案交教职工代表大会讨论表决决定”，等等。如此的不规范，已经使校长负责制在实施中走样，丧失了固有的义蕴，甚至在一些地区导致出“新瓶子装旧酒”的局面。
W:依据理论界的研究成果，总结国内外学校的普遍做法和有效经验，我认为应对校长负责制的内蕴规范如下：校长是学校的最高行政负责人，是学校的法人代表，校长对外代表学校，对内全面负责学校的教育、教学等各项工作，校长向他的任命机构担负管理好学校的全面责任。“校长是学校的最高行政负责人”，意指校长是学校各项行政管理工作的“一把手”，是学校管理体系中的轴心人物，这与过去体制下形成的“书记是一把手”，“校长是二把手”，“书记领导校长”的概念有本质的区别。“校长是学校的法人代表”，意指学校作为一个法人实体只有校长才能充当其法定的代表人，即以法人代表的身份代表学校从事各项民事活动，承担各项民事义务，并且其行为产生和法律后果才能由学校法人承担。“对外代表学校”，意指校长对外象征学校，可以代表学校与外界法人签订各种产生法律效力的合同或协议。“对内全面负责学校的教育、教学等各项工作”，意指校长对学校的各项工作拥有决策权、指挥权、人事权和财经权。决策权：学校管理工作的重大问题由校长在校务会议审议的基础上最终拍板决定。指挥权：学校中的一切人、财、物、事等都要接受校长的统一指挥和调谴。人事权：校长拥有组阁领导班子权，副校长由校长提名、经组织人事部门或教育行政部门考察任命产生，教导、总务主任等中层干部由校长任命、报上级教育行政部门备案；校长拥有选聘教职工权；校长拥有奖励、批评、处分、开除学生和代表学校向学生签发毕业证、结业证、肆业证权。财经权：上级的拔款、学杂费的留成、勤工俭学以及社会赞助等各种收入，由校长遵循财经制度和纪律统筹支配。“校长直接向他的任命机构担负管理好学校的全面责任”，意指学校管理的效益如何，教育质量的达成情况如何，师生员工在学校中的工作、学习、生活和健康状况如何，校长要向上级党委和教育行政部门承担舆论的、行政的、经济的和法律的直接责任，这是校长负责制的核心所在。我以为应将上述内容以条例或实施细则的形式明确规定下来。这样才能确保这一体制健康有效地实施和运行。
S:完善校长负责面临的第二个问题是必须与学校内部管理体制改革的其它各项措施配套实施，整体推进。学校管理体制改革是一项复杂的系统工作，要想取得整体上的改革效果，各项改革措施就必须配套衔接，立体滚动。目前校长负责制在实施的过程中，其所以受到牵制、羁绊，甚或实施后整体效益不佳，就是因为与之相适应的配套改革措施不完善。例如，在实行了校长负责制而未实行教师聘任制的条件下，校长就无权选聘教师，校长无权选聘教师，最终也就无法对办学效果负责，这样所谓“校长负责”也就失去了真实意义。为此我认为，校长负责制的实施必须与学校管理体制改革的以下几项措施齐步并进：(1)实行教师聘任制，并且要变封闭式聘任为开放式聘任，使校长真正拥有选聘教师的权力；(2)实行结构工资制，将现有的工资体制划分为基础工资、工龄工资、职务工资和奖励工资（也称业绩工资）四大块，前三块由国家统一掌握，后一块由校长或以校长为首的校内评估委员会掌握，扩大校长对教师的奖惩权限；(3)实行定编定员制和工资总额包干制，以此作为校长聘任教职工队伍人数和完成教育、教学任务的前题与基准。
W:完善校长负责的第三项措施是必须给校长制订和确立明确的任期责任目标。校长负责制，负什么责？严格地说就是负责任期责任目标的达成。任期责任目标即校长在一定的任职期限内须达到的基本管理目标和应完成的基本工作任务。没有任期责任目标的制约，所谓“负责”就会流于形式和空泛。目前一些地方在实行了校长负责制后，之所以学校工作变化起色不大，就是因为由于缺乏任期责任目标的制约而导致校长投身管理工作的压力和动力不足，个别校长甚至安于现状，明哲保身，不求有功，但求无过。因此，各级地方教育行政部门在选聘和任命校长的同时，必须对其提出明确的任期责任目标。任期责任目标应涵盖教育、教学和总务后勤工作发展的各个方面，并应尽可能做到定量指标和定性要求的完整统一。凡是因无能或渎职未能如期达成责任目标者，教育行政部门应视其情节予以批评、处罚、处分或重新任免，情节严重抑或给学校工作造成重大损失者，还应追究其刑事法律责任。有了任期目标“军令状”的制约和鞭策，校长就会全力以赴、千方百计地管好学校，办好学校。
L:完善校长负责制面临的第四个问题是必须加强对这一体制的民主监督和制约机制。如前所述，校长负责制属于“一长制”，“一长制”是一种权力相对集中的体制。为了确保在这一体制下校长既能够大胆行使职权，又能够充分发扬民主，就必须对其采取一些相应的制约、监督机制。(1)发挥党支部的保证、监督职能。应明确赋于党支部以下权力：拥有对学校行政工作的评议权和批评权；拥有向上级党委和教育行政部门反映学校工作的汇报权；拥有对校长及其它行政管理人员失职或渎职行为的弹劾权；拥有对校长及其它行政管理人员非法行为的起诉权。(2)建立健全教职工代表大会制度。教代会是实行民主管理和民主监督的主要组织形式。然而，目前大多数学校的教代会制度很不健全，有的形同虚设。我对咸阳地区126所中学的问题调查表明，只有26%学校的教代会真正发挥了参政议政和民主监督的职能；有41%学校的教代会不能如期召开；还有33%的学校根本就未建立教代会制度。其它一些省市的调查结果也同样显示出了这一点。这种状况与我国社会主义的民主办学性质极不相吻。因此，加强民主管理和民主监督的当务之急是必须依据《决定》和《工会法》的要求，尽快建立健全教代会制度。与此同时，应扩大教代会民主管理和监督的权限。例如，可以赋予教代会校内立法权，即凡是涉及到师生员工普遍利益和共同行为的校内规章制度，诸如教师评估制度，奖金分配制度，分房住房制度等，应由校长提出议案提交教代会讨论通过。又如，可赋予教代会对学校行政工作的审议权和弹劾权，即校长每年应定期向教代会通报或汇报一次工作，接受教代会的公开审查和评议。如果校长一年度的工作在审议中遭到教代会整体否决，教代会可向上级教育行政部门递交对校长的弹劾报告，接到弹劾报告，上级教育行政部门应立即派出代表或督导人员进驻学校进行调查核实，并根据核查结果对校长予以重新任免。(3)健全校务会议制度。校务会是《决定》明确规定必须建立的审议性组织机构。凡学校管理工作的重大问题，校长须首先提交校务会议审议，在审议的基础上由校长最终决定，这样可以起到集思广义，完善校长思维，发挥集体智慧的作用。(4)加强和发挥教育督导职能。我国从1987年起逐步恢复了教育督导制度。督导机构应代表国家肩负起对学校管理工作监督、指导、视察和反馈的主要职能和责任。我认为应赋予督学对所辖学区校长工作呈亮“黄牌”的警告权和呈亮“红牌”的停职权。有了上述制度和机制的制约，校长负责制就会朝着正确有益的方向健康发展。
W:完善校长负责面临的第五个问题是，各级政府和教育行政部门在给校长松绑、放权、压担的同时，决不能推卸自身对学校应承担的基本义务和责任，特别是经费提供和资源保证的责任。依据我国民法通则规定，学校属于非企业法人实体。因此，在实行了校长负责制后，各级政府和教育行政部门决不能把目前在市场经济体制下政府对待企业法人的那套“自主经营、自负盈亏、自行积累、自谋发展”的管理办法迁移对学校的管理上。目前，许多校长已对此叫苦不迭，他们抱怨：“政府不能给我们提供足够的人力、物力和财力保证，却要让我们对办学效果全面负责，我们怎么能够担负起这样的责任？！”各级政府须认识到，学校教育，特别是基础教育是国家的基础性、公益性事业，因此，办学经费来源的主渠道在于政府的财政拔款。政府对学校提供足够的资源保证，是校长负责管好学校、办好学校的基本前提。
S:依我所见，“为政之本，莫若得人”。校长负责制能否真正有效的发挥作用，关键取决于能否选拔出一个德才兼备的好校长。因此，完善这一体制的另一任务是必须在校长产生的方式和机制上做文章、下功夫。目前，我国校长产生的方式主要是“委任制”。现在看来，这一体制的局限性越来越大。我认为校长产生的方式应逐步向“考任制”、“聘任制”、“选举制”以及这几者的有机揉合型过渡。因为，只有这样，才能够在公平原则、民主原则、竞争原则和封闭原理的基础上遴选出类拔萃的好校长。有了德才兼备的好校长掌管学校，还何愁校长负责制会歪邪走样？何愁学校的管理工作搞不上去？