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北爱尔兰问题由来已久，是长期困扰英国和爱尔兰并涉及北爱两大对立教派的一个棘手问题。由于北爱地区政治、经济、宗教矛盾相互交织，争斗激烈，暴力冲突不断，它成为西欧唯一一个因民族冲突而导致长期流血的地方。1998年4月10日，英、爱两国和北爱各党派在美国的斡旋下，在贝尔法斯特举行的谈判中达成了有关北爱尔兰政治前途的和平协议。随后和平协议在北爱及爱尔兰的全民公决中获得通过，并选举产生了北爱地方议会。北爱和平进程实现了历史性的突破。
一、北爱问题的由来
北爱问题是英国对爱尔兰长期实行殖民统治的产物。爱尔兰原是一个独立的国家，其居民系凯尔特人的后裔，信奉天主教。16世纪中叶，爱尔兰成为英国的第一个殖民地。1801年，根据《英爱同盟条约》，爱尔兰正式并入英国，一起被称为“大不列颠及爱尔兰联合王国”。
英国征服爱尔兰的最主要手段，一是在爱尔兰进行宗教改革；二是掠夺爱尔兰人的土地、财产，大规模地向爱尔兰特别是其东北部移民，建立英格兰式的封建土地关系制度。这些移民都是新教徒，他们长期控制着爱尔兰的政治和经济，成为一个特权阶层。英国的宗教歧视、政治压迫和经济掠夺，加剧了信奉天主教的爱尔兰人与信奉新教的英格兰移民之间的宗教对立，造成了当地居民与移民之间的深刻矛盾和利益冲突。英国在爱尔兰的殖民统治，激起了爱尔兰人民长期的反抗斗争。爱尔兰问题也成为英国政治生活中的棘手问题之一。1921年英爱缔结条约，南部以天主教徒为主的26郡组成爱尔兰自由邦，成为大不列颠自治领，北部以新教徒为主的6郡仍留在英王国内，自此以后英国始称“大不列颠与北爱尔兰联合王国”。1949年，英国承认爱尔兰独立，但拒绝归还北方6郡，北爱问题由此产生。
在北爱归属问题上，北爱有两种主张，北爱大多数爱尔兰人要求实现爱尔兰的统一，而占人口多数的新教徒则极力主张留在英国。北爱人口约160万，新教徒占60%，天主教徒占40%。南北分治后，北爱在联合王国内享有很多自治权，但北爱地方议会和政府被新教徒的政治代表北爱统一党控制。他们在社会政治经济领域推行对天主教徒的歧视性政策。天主教徒长期被排斥于对北爱事务的管理之外，不能参与决策；在就业方面，他们也备受歧视，失业率远远高于新教徒。这种政治经济地位的不平等，是北爱社会长期动荡的根本原因，也是北爱问题的根本症结所在。随着60年代北爱天主教徒争民权、要就业、要平等的民权运动的发展，北爱地区天主教徒和新教徒之间的矛盾激化，1968年爆发了大规模的流血冲突和骚乱。英国政府派军队进驻北爱，并于1972年宣布撤销北爱地方议会和政府，对北爱实行直接统治。1973年又在北爱举行了决定其归属的全民公决。由于新教徒占北爱居民的多数，投票结果，北爱仍留在英国。同年底，北爱两大教派各政党首次组成联合政府，但不久就夭折了（注：刘建飞：《乌云虽未尽，曙光已初现》，《世界知识》，1998年第9期。）。此后，北爱局势再度失控。1976年英政府宣布无限期对北爱实行直接统治。英国耗费巨资，试图依靠武力在北爱恢复秩序，但收效甚微。据统计，30年来围绕北爱问题的暴力恐怖活动和动乱已造成3500多人死亡，3万多人受伤。动荡的局面不仅严重破坏了当地经济的发展，而且使英爱两国背上了沉重的负担。英爱两国为防范暴力活动支付的费用，每年都在4亿英镑以上（注：王振华：《北爱问题的历史性突破》，《欧洲》，1998年第4期。）。
二、北爱和平进程的历史性突破
英爱两国政府都希望以和平的方式解决北爱问题。70年代以来，不断寻求解决北爱问题的途径。1985年两国政府签订了“英爱协定”，规定建立政府间机构，协商处理北爱事务。但由于北爱各派势力被排斥在这个和平进程之外，以英爱两国为中心的这一进程实际处于停滞状态。
进入90年代以后，北爱和平进程开始出现转机。1993年12月，英爱两国政府签署了《唐宁街宣言》，决定重新启动和平进程，同时承诺北爱所有政党，只要停止暴力活动都可以参加有关北爱前途的谈判。在各方的推动下，1994年8月31日爱尔兰共和军宣布“无条件放弃使用暴力”。之后，北爱新教徒准军事组织也宣布全面停止武力行动，并声明在停火问题上与爱尔兰共和军保持一致。两大对立武装组织相继宣布停火，为北爱和谈创造了必要条件。1995年2月，英爱两国共同宣布了“北爱和平框架文件”，作为有关各方进行谈判的讨论文本。11月，双方同意采取“双轨制”办法，即预备性谈判与准军事组织解除武装问题的安排同时进行，并建议1996年2月底正式举行各政党参加的北爱问题正式谈判（注：《人民日报》1995年11月30日。）。但由于有关各方在是否将爱尔兰共和军交出武器作为和谈的先决条件问题上存在着重大分歧，以及英国首相梅杰提出的选举和谈代表的建议遭到新芬党强烈反对，使计划化为泡影。1996年2月9日和18日，爱尔兰共和军在伦敦策划了两起爆炸事件，宣布终止17个月来的停火，恢复暴力行动，北爱和平进程急转直下。
1997年5月，英国工党在大选中获胜。布莱尔执政后把北爱问题列为其最重要的国内议程之一，并在北爱问题上采取更为灵活的立场，推行更为积极的务实政策，为陷入僵局的和谈注入了新的活力。7月，爱尔兰共和军宣布恢复无限期停火，9月初新芬党签署了放弃暴力宣言。之后，英政府力排北爱统一党等联合派的抵制，首次吸收新芬党参加了9月15日在贝尔法斯特举行的多党谈判。这是76年来相互敌对的北爱各政党的首次直接谈判。各方经过半年多的共同努力，终于在“北爱”和平框架文件“的基础上达成了有关北爱政治前途的历史性的和平协议。协议基于均衡原则，照顾各方的利益和愿望，在强调北爱继续留在英国的同时，决定成立新的跨边界机构，使北爱与爱尔兰建立更为紧密的联系。协议还规定采取比例代表制的方式选举产生拥有广泛自治权利的北爱地方议会，新教徒和天主教徒共享权利；组建有各方代表参加的执行委员会，只有承诺实行民主和采取非暴力手段的人才能入选；成立“英爱两岛合作政务委员会”，讨论各方共同关心的问题。协议还就爱尔兰修宪、在南北爱尔兰举行全民公决以及解除准军事组织的武装等作了规定（注：王振华：《北爱问题的历史性突破》，《欧洲》1998年第4期。）。
1998年5月22日，和平协议在南北爱尔兰同时举行的全民公决中以压倒多数获得通过。这是南北爱尔兰人民在经历了长达30年充斥着恐怖和暴力的历史之后，第一次共同选择自己的未来，充分反映了人民渴望和平的强烈愿望，使北爱在通向和平的道路上迈出了坚实的一步。6月25日北爱地方议会举行选举，支持和平协议的政党的候选人得票率达75%以上，它为巩固全民公决的成果，为以后北爱地方政府的组成及正常运作奠定了良好的基础。
三、促使和平进程发展的主要因素
北爱和平进程始于80年代中期，90年代末才取得重大进展。北爱和平进程的发展是多种因素合力作用的结果。
从外部因素看，首先，冷战结束后，国际形势趋于缓和，和平与发展成为时代的主题，缓和的国际大背景为英爱两国政府全力推进和平进程以及美国的积极斡旋提供了可能。其次，美国总统克林顿对北爱和平进程的积极促进起了重要的、不可或缺的作用。1992年克林顿在竞选总统时，为得到爱尔兰裔美国人的支持，有意改变美国过去一直执行的对北爱不干涉的政策，一再呼吁英国加快北爱和平进程（注：凯文·卡伦：《漫长艰难的爱尔兰和平之路》，《参考信息》1998年5月21日。），1993年和1994年先后派出“和平代表团”前住贝尔法斯特和都柏林，在有关各方间进行翰旋。此外，美国还不顾英国保守党政府的反对，允许新芬党领导人亚当斯多次访美并为其政党筹款，从而更深地卷入了北爱和平进程中。1995年底，克林顿作为第一位出访北爱的美国总统访问贝尔法斯特和都柏林，有力地推动了北爱和平进程。美国还承诺对北爱的经济发展提供“实质性的援助”（注：阮宗泽、江浩《北爱和平：怎一个“炸”字了得》，《世界知识》1996年第6期。），并鼓励美国人到北爱投资、贸易。在和谈的关键时刻，克林顿还应布莱尔的请求依次打电话给亚当斯、休姆、埃亨和特林布尔，敦促他们抓住这次和平机会，表示美国一定会支持他们的努力，使和谈渡过了危机，各方终于达成协议。
从内部因素看，民心思定，南北爱尔兰广大民众要求和平、结束动乱和发展经济是促使和平进程发展的主要因素之一。全民公决中，爱尔兰94.4%、北爱71%的选民对和平协议投了赞成票；在北爱地方议会选举中，选民们首次打破教派界限，把票投给那些支持和平协议的政党的候选人（注：蒋千红：《北爱地方自治的良好开端》，《人民日报》1998年6月30日。）。其次，英爱两国政府逐步弱化在北爱主权问题上的争端，多年来坚持和平解决北爱问题，保持良好的合作关系，在谈判过程中注意兼顾各方的利益和愿望，寻求利益的平衡点，是达成和平协议的前提条件。北爱问题长期难以解决，其根本原因是，在以前的各种谈判中未能充分尊重北爱的自治权，尤其是人口占少数的广大天主教民众对政治经济权利的要求。布莱尔执政后把解决天主教民众的政治经济地位问题作为推动和平进程的切入点，提出了广泛的政府宪政改革计划，力图通过地方分权来缓和矛盾，改善地方与中央的关系。这个计划的一个重要组成部分就是政治解决北爱问题，建立拥有广泛实质性权利的北爱地方议会和英爱两国政府间委员会；组建以北爱地方议会代表与爱尔兰政府的部长为成员的部长级委员会，由该委员会负责制定管理北爱地区的具体政策；保证天主教徒的平等权利。这个计划使爱尔兰人在北爱事务中拥有相当大的自治权和支配权，使天主教徒获得政治经济上的平等权利成为可能，为裹足不前的北爱和谈开创了一个全新的局面。第三，参加和谈的北爱对立教派各政党最终都能顺应民心，抓住了稍纵即逝的和平机遇。和谈进入最后阶段后，各方的重大让步终于使协议达成。1998年4月9日，爱尔兰总理埃亨同意修改爱尔兰宪法，放弃对北爱的主权要求，10日，北爱统一党领导人特林布尔决定在议会问题上作出重大让步，允许南北机构拥有较大的独立权力，同意新芬党成员参加未来的北爱内阁。接着，新芬党在跨边界合作机构问题上作出让步。
四、北爱和平进程的走向
和平协议的达成，为北爱和平进程的发展奠定了坚实的基础，但实现北爱永久和平的道路仍将漫长而艰难。多年来，新教徒在北爱政治、经济和社会生活各方面都处于优越地位，协议意味着他们将被迫放弃一些传统的特权而赋予天主教徒较为平等的权利，这是他们不情愿的。协议通过后新教教派第二大政党民主共和党就明确表示反对和平协议，并同其他一些抵制协议的联合派政党和组织一起，组成了反对和平协议的联盟，发起抵制“出卖了英国主权的协议”运动（注：王振华：《北爱问题的历史性突破》，《欧洲》1998年第4期。）。由于长期以来形成的根深蒂固的教派间偏见，新芬党至今仍被新教徒中一些人视为“恐怖主义组织”。对立教派政党及其民众间的相互歧视、仇恨心理，也为实现北爱永久和平蒙上了阴影。此外，解除各党派下属准军事组织的武装难度很大。根据和平协议，准军事组织应从1998年6月开始陆续缴械，但爱尔兰共和军多次表示不会轻易交出武器，认为交出武器的条件是北爱非军事化和彻底改组北爱警察部队（注：江亚平：《何时铸剑为犁》，《人民日报》1998年5月29日。）。解除武装问题至今未能取得进展，准军事组织依然拥有数目可观的武器。再者，反对和平协议的极端主义组织进行恐怖活动，企图挑起对立教派间新的暴力冲突，摧毁和平协议。1998年8月15日，和平协议达成后从爱尔兰共和军中分裂出来的极端组织“真正爱尔兰共和军”在北爱小镇奥马制造了一起严重的汽车炸弹爆炸事件，造成至少28人丧生，200 多人受伤。这是近30年来在北爱发生的最大一起恐怖主义暴行。
然而，北爱和平的基石已经奠定，求和平、求发展已是人心所向。而且，北爱和平植根于经济发展的沃土中，有着深厚的社会基础。近年来，爱尔兰经济增长迅速，人均国内生产总值水平已经超过英国（注：蒋千红：《面向未来成共识》，《人民日报》1998年5月29日。），爱尔兰人不希望恐怖活动影响自己的经济繁荣与政治稳定。同样，北爱广大民众和工商界也迫切要求改变落后的经济状况，相信和平稳定能带来北爱经济的发展和繁荣。此外，英爱两国政府继续加强合作，对立教派各政党坚持和平协议，恪守不恢复使用武力的承诺，为和平进程向前发展提供了重要保证。北爱和平协议是现有条件下所能寻求的比较合理的政治架构。继北爱地方议会选举后，又选举产生了北爱地方行政委员会第一和第二部长，由北爱新教派最大的政党北爱统一党主席特林布尔和北爱天主教派最大的政党社会民主工党副主席马伦分别担任。这两个在地方议会选举中得票最多的政党领导人分任第一和第二部长，体现了新教徒与天主教徒平等和权利共享的原则，是实施协议的良好开端。另外，国际社会的支持对北爱和平进程的发展也会起到积极作用。1998年诺贝尔和平奖授予了北爱统一党领导人特森布尔和北爱社会民主工党领导人休姆。
从分析北爱和平进程中的诸多因素可以看到，在实施和平协议的过程中，尽管还存在着很多变数，但北爱总体和平进程不会出现逆转。北爱最终将出现和平、稳定的新局面。