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中图分类号：G40-012 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2006)05-0015-05
一、素质教育政策体系形成过程与存在的问题分析
从我国素质教育政策形成的时间顺序和政策介入的程度看，素质教育政策形成大致经历了三个不同的阶段，其体系框架初步产生经历了一个不同于其他教育政策形成的独特过程。
1.民间发端：教育政策初步介入
20世纪80年代开始，由于“成功教育”、“和谐教育”、“愉快教育”等一些重在培养学生全面素质的成功教育模式的创立，促动了教育界对“应试教育”弊端的深入讨论，素质教育的观念首先从民间发端。1988年，《上海教育》发表了一篇文章，首先提出了“把素质教育作为初中教育工作的一个基本目标来抓”[1]。此后，围绕着素质教育这个主题，教育界展开了讨论。同时，一些基层学校根据对“素质教育”的理解自发地开展了体现素质教育观念的改革试验。到20世纪90年代初期，素质教育已经成为全国中小学影响面甚大的办学口号，并影响到了地方教育政策的制定。1990年，江苏省率先提出了“推进小学素质教育的全面实施”[2]。在地方政策文本中首先明确使用了“素质教育”的概念。地方对素质教育的持续讨论和实践逐渐影响到了中央政策的制定。1993年，中共中央、国务院下发《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》），提出了“中小学教育要由‘应试教育’转向全面提高国民素质的轨道”，虽然没有明确使用“素质教育”的提法，但明确了基础教育领域要对“应试教育”倾向进行改革，要提高学生四个方面的素质。在中央政策文件中首次反映素质教育观念，标志着教育政策初步介入。
2.区域试点：教育政策导向明朗
《纲要》对素质教育的肯定，使全国范围内对素质教育的讨论达到新高潮并引发了各级教育政策决策部门参与组织的区域试验活动。1996年2月，原国家教委在湖南汨罗召开全国素质教育现场会，着手总结地方推行素质教育的经验。全国随之建立了大量素质教育试验区进行探索试验。至此，国家教育主管部门全面介入并对素质教育实施政策层面的管理，实践活动开始走向政策指导下的区域性改革试验。在此期间，带有政策性质的国家领导人讲话、著文以及各种政策文本陆续发布，素质教育政策的导向逐步趋于明朗。素质教育政策对区域教育改革试验起到了激发、引领作用。
3.全面规划：政策体系框架形成
1997年9月，原国家教委在山东烟台召开全国素质教育经验交流会，总结了全国10年来探索素质教育的经验，并对全国实施素质教育进行部署。随即原国家教委颁发《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》（以下简称《意见》），这是国家层面第一个关于素质教育的系统化政策文件。1998年12月24日，教育部制定了《面向21世纪教育振兴行动计划》，明确提出实施“跨世纪素质教育工程”。可以说，这两个文件规划和设计了我国全面推进素质教育的政策方案。 1999年6月，中共中央、国务院召开第三次全国教育工作会议，通过了《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》（以下简称《决定》），明确了推进素质教育的指导思想和基本策略。至此，我国实施素质教育的政策体系框架趋于相对完整。
通过对素质教育政策体系形成过程的简单回顾，我们可清晰地看到在政策形成的初期素质教育是作为与“应试教育”相对的概念出现的，虽然素质教育政策在素质教育观念形成、实践过程中始终扮演了重要的作用，但是其“思想实践萌动于基层，而后上升为影响决策的指导思想，最后演变成国家的教育政策”的“由下而上”的独特生成路径，一改我国一般教育政策“自上而下”形成模式，构成了我国素质教育政策体系形成的独特轨迹。概而言之，我们可以把这个政策体系形成过程简要概括成：（民间）自发讨论→自发实验→领导人呼吁与政策介入→区域试验、推广→政策规划→政策体系初步形成。
以政策分析的视角观之，素质教育政策形成的独特过程也凸显和引发了政策过程的一些特殊问题。
1.政策体系形成过程中缺乏必要的专业调查与理论研究
在政策全面规划之前，国家层面的教育政策对素质教育的理论与实践仅仅起着初步介入和引导作用。由于政策系统并没有对素质教育政策的基本问题进行全面系统的专业调查，也没有对素质教育的理论进行前瞻性的研究，自素质教育提法诞生到国家层面政策方案形成近十年时间里，国家教育政策决策部门都始终未能在政策文件中予以正面引述和专门论述，甚至连“素质教育”的提法也没有在国家政策文件中出现过。当时很长一段时间全国各地的素质教育实验活动处于无政策目标引领的“试错”状态，教育界对素质教育的概念也莫衷一是，众说纷纷。素质教育成了“难以遽下断论的教育方面的名词概念”[3]。这使得教育改革试验、实践都带有较大的盲动性，大量的素质教育“经验”鱼目混杂。
由于缺乏及时的理论研究和指导，许多基层的教育管理人员、教师、家长都心存困惑；专业调查的缺乏、前期理论研究的滞后不仅对素质教育政策的制定带来了潜在的问题，也形成社会各界不同阶层都对素质教育有独自的理解，一定程度上为“素质教育概念难于统一”、“政策执行难”埋下了伏笔。
2.政策决策过程中缺少对政策方案的充分论证
从原国家教委颁发《意见》到1999年第三次全教会通过《决定》，只有短短的两年时间。前者的颁发被看作是国家政策系统对素质教育进行全面政策设计的开始，后者则要求“在全国各个教育领域全面实施素质教育”。在此期间，教育部还颁发了《面向21世纪教育振兴行动计划》。这些国家级政策文本的共同特点就是对素质教育倾向于宏观的描述，许多具体的具有可操作性的配套措施并没有随之完成。政策方案的设计是政策制定的中心环节，其最终目的就是要为决策过程提供可供选择的方案。如果没有可供选择的多种方案，就会必然地缺乏对政策方案的科学性、可行性及其实施可能收到效果的综合评估过程。
纵观我国素质教育政策的制定过程，无论政策方案的论证还是评估在当时都未能达到充分、规范的程度，表现为缺乏对全国不同区域、不同层次学校成功实施素质教育所需要的必备条件的具体分析，对已出台的政策措施及其效果也未及时进行充分的总结和有效的方法论证。政策方案论证不足对素质教育的全面实行带来的不利因素是显而易见的。
3.政策运行过程中缺少专家咨询评估作用的有效发挥
我国素质教育体系的形成历程说明，群众性的自发参与和国家主管部门的领导人的倡导在素质教育的形成和发展中发挥着相当重要与独特的作用。这种作用是无可厚非的，在一定程度上能够保证素质教育政策执行具备良好的社会基础并能够形成统一的思想。但是，由于我国素质教育政策体系形成的独特性以及教育咨询机构发展的滞后性，在素质教育政策运行过程中专家咨询作用并未得到有效发挥。表现在相关咨询组织机构、专家在明确素质教育政策问题、论证政策目标、设计政策方案、提供政策建议以及充当评估机构等事关素质教育政策制定和执行的诸多方面参与甚少。这也是有关政策文件对于教育中存在的问题只能进行笼统描述的基本原因，当然也就无法对相关素质教育的政策问题做出详细的归纳、分类与说明。
显而易见，素质教育政策在其形成过程中受到了多种不利因素制约，这在很大程度上会影响整个素质教育政策体系的质量，制约政策内容的规范化程度，自然也会影响到素质教育的有效执行。
二、素质教育政策的基本体系及政策内容中的问题分析
1.我国素质教育政策体系的主要内容
一般认为，国家层面素质教育政策源于1993年2月中共中央、国务院下发的《纲要》，其中提出“基础教育是提高国民素质的基础工程。……中小学要由‘应试教育’转向全面提高国民素质的轨道，面向全体学生，全面提高学生的思想道德、文化科学、劳动技能和身体心理素质”。《纲要》是指导“90年代乃至下世纪初教育的改革和发展”的蓝图及纲领性文件，是中央在关于教育的政策文件中，首次认同并明确中小学“应试教育”倾向是素质教育政策要解决的基本问题，标志着素质教育观念上升到基础教育决策的指导思想。
1997年10月，原国家教委颁布《意见》，阐述了实施素质教育的意义和特征，并就薄弱学校建设、课程体系、督导评估体系、考试评价改革、升学考试制度改革、改进德育工作、校长教师队伍建设等方面提出了在全国推进素质教育的一系列政策措施，指出“实施全面素质教育是基础教育的一项战略决策”，标志着素质教育在基础教育领域进入全面实施阶段。
1999年6月13日中共中央、国务院颁布《决定》，其中界定了“实施素质教育就是全面贯彻党的教育方针，以提高国民素质为根本宗旨，以培养学生的创新精神和实践能力为重点，造就德智体美等全面发展的社会主义事业建设者和接班人”的素质教育基本内涵；指出了要把“调整和改革课程体系、结构、内容，建立新的基础教育课程体系”作为素质教育政策重点；明确提出了全面推进素质教育是全党全社会的共同责任，强调“全面推进素质教育，是党中央和国务院为加快实施科教兴国战略做出的又一重大决策”。《决定》也因此成为指导21世纪教育改革发展的纲领性文件，标志着素质教育成为国家高层次的教育政策，也标志着我国素质教育比较完整的教育体系框架的基本形成。
可以说，以上三个政策文件是素质教育政策体系中有着重要意义的三大典型政策。
进入21世纪后，素质教育政策体系进一步完善，近年来国家教育决策部门相继颁发了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、《基础教育课程改革纲要（试行）》、《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》以及《2003-2007年教育振兴行动计划》等政策文件，也都大篇幅地涉及到了素质教育的内容，标志着素质教育引发的教育改革深化到了微观层面。与此同时，全国各地也都制定了落实素质教育的区域政策，进一步丰富和完善了素质教育政策体系。
因此，素质教育政策是一个由多个单项政策、多层次具体政策组成的一直处于不断发展完善过程中的政策体系。三大政策构建了素质教育政策体系的基本构架，而《决定》是其中最权威、最具系统性的素质教育政策文本，在整个体系中居于核心地位。
素质教育政策目标是否能够实现，关键在于政策的执行环节。但不可否认，政策本身的质量也会制约政策执行和政策目标达成的程度。从素质教育政策本身的因素分析，素质教育的正确性是毋庸置疑的。素质教育符合世界教育发展的潮流，符合中华民族国民素质提高的要求，其正确实施能够有效解决教育发展中的弊端。①但是推进素质教育作为“一场深刻的变革，一项事关全局、影响深远和涉及全社会各个方面的系统工程”[4]，素质教育政策的体系与内容——特别是从政策执行的视角分析还存在一定影响政策实施的问题。
2.素质教育政策体系、内容中的问题的政策分析
(1)从“解决具体难题”到“万能化”——素质教育政策问题的动态扩大化。②1994年6月17日，李岚清副总理指出：“基础教育必须从‘应试教育’转到素质教育的轨道上来，全面贯彻教育方针，全面提高教育质量。”随后国家层面颁发的政策文件也都把解决基础教育领域“应试教育”的弊端作为了当初素质教育政策指向的基本问题。但是，1999年《决定》明确指出，“实施素质教育就是全面贯彻党的教育方针”。《决定》没有为素质教育设置一个“应试教育”对立面，没有说要经过“转轨”才能达到素质教育，文本中没有提及“应试教育”和“转轨”这两个词。政策问题实际的范围也从“基础教育”扩展到“幼儿教育、中小学教育、职业教育、成人教育、高等教育等各级各类教育”，并进而要求贯穿在“学校教育、家庭教育和社会教育”中。素质教育要重点针对的问题也从当初的解决“应试教育带来的弊端”进而扩展到“造就‘有理想、有道德、有文化、有纪律’的、德智体美等全面发展的社会主义事业建设者和接班人”。尽管二者在本质上并没有多少不同，但涉及问题的范围显然区别很大。后者涵盖范围大大超出了前者，要解决的政策问题呈现了明显的扩大化趋势和泛化的迹象；《决定》还把“调整和改革课程体系、结构、内容，建立新的基础教育课程体系”作为实施素质教育的重点。这对于教育的发展，实现跨世纪的教育理想，无疑是必须而正确的。但是，必须承认这种政策问题范围极大的跨越性，增加了广大教育工作者正确理解素质教育方面的难度；政策目标的理想化，也增加了政策执行的难度。
政策目标的理想化也引发了政策执行过程中将素质教育“万能化”的倾向。这不仅表现为人们在执行政策中对素质教育要解决问题的理想化，也进而体现为对素质教育理解的泛化倾向。在具体的政策执行过程中，素质教育成为“解决”当今教育一切问题的灵丹妙药，以为只要推行素质教育，我们遇到的一切难题都会迎刃而解；另外，这种泛化也表现为把现有教育中一切合理的东西都统统归之于素质教育，导致素质教育成为收集教育精品的箩筐，或成为一种时髦的万能标签。
很显然，政策问题的扩大化倾向造成了素质教育政策在执行时被庸俗化，结果很可能是素质教育政策得不到真正实施。
(2)从教育理想到社会理想——素质教育涉及政策目标团体的扩大化。教育政策发生作用的社会成员即为目标团体。政策问题涉及的目标团体越多，政策制定就越难以制定清楚明确的规则，政策也就越难以执行。素质教育政策在现实中就遭遇了如此的境况。最初的素质教育文本中，素质教育一直是基础教育追求的“教育理想”，但在《决定》中，素质教育政策既涉及到了“各级各类学校”的管理者、教师、学生，也牵扯到了广大的学生家长，广泛联系到了社会，同时还规定素质教育“是党和政府的重要职责”，素质教育由此演化成了一个涉及社会方方面面的“大”政策，素质教育也从一定意义上从“教育的理想”变成了“社会的理想”。笔者绝非怀疑和否定《决定》在引领全国素质教育中的巨大贡献，但从政策学理论分析，相对于仅仅解决基础教育中存在的“应试弊端”，《决定》中政策问题涉及的目标以及要规范的目标团体的行为种类大大增加，甚至是一两个政策文件所不能涵盖的。尽管《决定》在表述中涉及到了上述人员在实施素质教育中的相关作用，但显而易见，对这些目标团体在政策实施中的义务和责任并未具体明确，而《决定》之后又没有相应的配套政策出台予以规定。因此，就造成了“素质教育人人有责”而又“人人都可以不过问”的窘况。这也必然地加大政策执行的难度，影响政策执行的效度。
(3)由“应试”到“素质”趋向——素质教育政策遭遇众多相关人员抵制的“必然性”。素质教育政策目标的实现，由“应试”走向“素质”趋向，首先需要相关人员观念的彻底转变。但众所周知，观念转变并不是一经倡导就立竿见影的事情，它需要一个认识过程，素质教育已经提倡十几年，现在很多人都仍然存在观念的问题就是明证。如果现有社会政策、教育现状不改变，价值取向、评价标准不改变，硬要人们从一种观念转到另一种自认为先进的观念上，是不切实际的。加之，无论我们是否把现实的一些教育倾向归于“应试教育”，也不论“应试教育”这种提法是否具有合理性，毋庸置疑的是，素质教育政策涉及的所有人员都已经形成了经年不变的“传统”教育行为和认识。事实上，由于传统科举制度“学而优则仕”和近年来社会环境的影响，社会、家长甚至许多地方政府价值取向都在不断强化“应试”，学校教育恐怕也不得不把“追求升学率”作为主导的价值取向。这种强大的合力与素质教育要求的“面向全体学生、使学生全面发展”政策目标必然会形成强大的对抗性，必然会导致相关人员在素质教育政策执行过程中不得不加大行为调适量，甚至需要其教育观念、行为进行彻底的转向。而当政策执行人员认为行为的调适量超过了一定限度的时候，当家长们认定素质教育的要求已经或将要影响其子女升学 （成绩）的时候，他们就会“必然”地“群起而攻之”，联手对素质教育政策实施抵制行为。
(4)政策实施的层面——素质教育政策目标不甚明确。政策的具体明确性是政策执行有效的关键，因为这是政策执行者行动的依据，这种明确必须表现在政策目标上。应该说，作为国家级的教育政策，《决定》等各项政策文本对素质教育政策以上诸方面都有所规定，也不可谓不明确。但是在基层却总是不断发出“素质教育取向模糊，目标不明”的呼声[5]。可见人们对于素质教育政策的基本目标的规定不仅未达到明确的地步，甚至对素质教育本身还有很大疑惑。
对素质教育目标理解的不一致不是偶然的，也不是个别现象。但有一点可以肯定，不同的人对素质教育目标有不同的理解和解释，就势必会带来对素质教育的认识混乱，而众多政策执行者认识的混乱一定会带来实践的偏差。模棱两可的政策目标无法在实践中执行，更容易引起政策不明，甚至会导致素质教育执行者对政策的随意变通。
(5)政策措施尚未完全配套——素质教育政策体系亟待细化完善。素质教育政策措施尚未配套表现在三个方面：其一，教育内部有关教育政策尚未配套。《决定》指出，在全国幼儿教育、中小学教育、成人教育、职业教育全面实施素质教育，但迄今为止，各级素质教育的政策仍有以基础教育为主的取向，其他类型的各级教育如何开展素质教育的专门政策文件并不多见；同时，素质教育政策落实所必需的评价制度政策、财政保证政策等也都未及建立起配套的保障体系。其二，社会系统对于素质教育政策实施的保障制度尚未配套。正如“应试教育”的问题不仅仅是学校教育的问题一样，实施素质教育也不仅仅是学校教育的事情，实施素质教育是一项社会系统工程，但现实中实施素质教育所需要的相关人才政策、科技政策、就业政策、资源政策等远未形成一种合理的配套政策体系。其三，宏观、中观与微观的素质教育政策尚未配套。一方面，在制定宏观层面上的政策时，对各地经济社会文化上的差异兼顾不够，政策措施仍有“一刀切”之嫌，对各地素质教育的开展，未能作出有效的分类指导；另一方面，地方政策还未建立起与国家层面的教育政策相呼应的错落有致的体系，中观、微观层面区域性政策，如学校层面实施素质教育的政策方案与具体目标的制定和落实也不尽如人意；地方有关部门制定的有利于学生主动、全面发展的具体政策也鲜有所闻。素质教育政策体系完善工程依然任重而道远。
三、关于素质教育政策调整的初步建议
综上所述，从政策过程理论的角度分析，我国素质教育政策体系的形成经历了一个比较特殊的过程，带来了一系列的问题。这些问题直接关乎素质教育政策本身的质量，也影响着素质教育政策在全国的执行效益。
素质教育政策体系是需要不断完善的，素质教育政策的具体内容也是需要不断充实的。从这个意义上来讲，素质教育政策从体系到内容并没有和其他教育政策不一致的地方。承认素质教育体系和内容中还存在这样那样的问题才是实事求是的态度，不仅不会对素质教育的政策落实产生负面影响，相反会促进我们进一步反思政策过程，分析导致问题产生的“病因”，也才能研究“对症下药”的方针策略。
因此，针对素质教育政策体系和内容中的问题，笔者认为当务之急的工作就是要对素质教育政策进行适时的政策调整。③
实施政策调整，在当前情况下至少要完成两方面的任务。
一方面需要对素质教育政策内容做出适当调整。首先自上而下地完善和健全教育政策咨询评估机制，成立和扩大素质教育政策咨询组织，并强化其在素质教育政策过程中的咨询、评估和监控功能；其次，依托咨询组织对已有素质教育政策体系进行梳理，对其中的单项政策（包括各级教育行政部门制定的相关区域教育政策）进行整合，进一步明确既定具体政策的时效，整合各单项政策的政策问题，强化单项政策的层次，清晰政策目标体系，纠正区域教育政策中的偏颇；同时，还要在各级教育行政部门的配合下对素质教育政策执行情况进行全面的评估，充分利用评估结果，诊断其中问题“症状”，从而“对症下药”，确定新形势下素质教育政策调整的方案。最后，在政策评估的基础上，对素质教育政策的内容在以下方面做出适当调整：对不同地区、不同类型的学校实施素质教育提出明确具体目标，改变“一刀切”的笼统实施素质教育的做法；明确设立素质教育政策的近期、中期和远期的阶段性目标，以增加素质教育政策的激励作用；将实施措施具体化，或明确措施具体化的方式，使各级各类学校执行素质教育政策更加明确化。
政策调整的另一方面重要任务是着力完善素质教育的政策体系。这也包括两个层次的具体工作。其一，增加支持性单项政策。我们在政策调整时必须明确，素质教育政策整体效益的提高必须以各单项政策之间相互依存、相互支持为前提。离开相关政策的支持，单项政策功能就会出现功能锐减，甚至会出现负向效应。鉴于此，既要求对素质教育政策体系加紧实施完善工程，素质教育实施所必需的配套支持性政策要及早出台，同时也要求各层次的政策决策部门出台推进素质教育的新政策时，必须对素质教育政策体系的相关性给予足够的重视，协调好单项政策之间的关系，防止政策之间配置时序的错位和内容上的冲突，以及由此造成的单项政策之间的相互抑制，才能最终优化素质教育政策体系结构。这就客观上要求单项政策或区域内部的素质教育政策的制定者必须树立全局观念，从各方面及其联系性做出综合考察，避免孤立片面地认识素质教育政策及其体系。其二，终结过时政策。素质教育政策体系形成已有十数年之久，其中绝大多数政策尚在运行中，体现出了良好的效果。但是不可否认，随着素质教育的不断推进，某些单项政策中的提法、个别内容与当前的教育实际已经有不相符合之处，与新出台的相关政策也可能有矛盾冲突之处，这就非常有必要在评估的基础上对诸如此类的单项政策进行必要的整合。当然，单项政策的终结，并非绝对地表现为简单地废除某项政策文本，我们完全可以采取政策合并、分解或替代等方式实施。当前，尤其需要对多年来各地制定实行的区域政策进行梳理整合。旧政策的终结，不仅有利于节省政策资源，还有利于相关人员统一思想，也有利于素质教育政策的有效实施。因此是我们完善优化素质教育政策体系结构必需要做的工作。
在新的历史时期，只有对素质教育政策实施有效的调整，才能使其体系更加成熟、内容更加符合中国国情，也才能最大程度地避免政策过程的种种偏差现象，提升素质教育政策的效益，从而最终达到素质教育政策体系设定的政策目标。
注释：
①《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确指出：实施素质教育应该贯穿于幼儿教育、中小学教育、职业教育、成人教育、高等教育和各级各类教育，应当贯穿于学校教育、家庭教育和社会教育的各个方面。
②政策问题是一个政策学概念，是指“客观上已经存在，与既定的价值规范发生冲突，并由社会中的团体或个人表达，属于政府管辖范围而且能被列入政府政策议程的社会问题”。王传宏.公共政策行为[M].北京：中国国际广播出版社，2002.176～177。
③政策调整是“政策制定者根据新形势需要，对政策的内容、形式进行不断地修正、补充和发展，对政策的局部修正、调整和完善，以便达成预期政策效果的行为。其形式包括政策的增加、删减和更新等”。王传宏.公共政策行为[M].北京：中国国际广播出版社；2002.304-315.