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20世纪90年代初，随着冷战的结束，市场经济的胜出和福利国家的改革，这似乎在向世界宣告——自由主义的市场经济模式是惟一的理想模式，以致于国际货币基金组织、世界银行和美国财政部不遗余力地推荐所谓的“华盛顿共识”。实际上，这些政策建议是指以国有企业私有化、金融和贸易自由化、削减政府福利开支和总体价格稳定为主要内容的发展战略。特别指出的是，基于对自由市场的坚定信念，“华盛顿共识”也意味着旨在削弱，甚至最小化政府角色的一系列政策。
然而，“华盛顿共识”却遭受到了南北各国的广泛批判。针对促进低收入国家的发展来讲，“华盛顿共识”忽视了收入分配的公平问题，平均收入提高并不一定意味着绝大多数人收入提高。根据对东亚、东南亚和中国经济的实证研究，美国经济学家约瑟夫·E.斯蒂格利茨[1]批判性地指出，这些经济体的发展一定程度上都是政府主导型的，这与强调政府最小化的“华盛顿共识”形成鲜明的对比。因此，他倡议超越“把政府看成是问题，而把市场看成是答案”。
一、当代政府再造运动
具有讽刺意味的是，福利国家的理论和实践在西方却造成了家庭和共同体的社会经济功能的解体，这在一定程度上导致了市民社会暨公共领域的衰败[2]。今天，面对经济的全球化、政治的多元化和社会的网络化，世界范围内的政府再造运动方兴未艾，此起彼伏。在西方福利国家开始寻求既不同于市场自由主义的右派（反国家而亲市场）又不同于国家干预主义的左派（反市场而亲国家）的第三条道路的同时[3]，人类社会也在重新审视政治国家、市场经济和市民社会在可持续发展中的分工与协作关系。
美国学者大卫·奥斯本和泰得·盖布勒1992年发表了具有超凡影响力的论著《政府再造》[4]，从一定程度上讲，这标志着世界范围内的政府再造运动的开始。针对政府规模和范围的不断扩张，奥斯本和盖布勒提出了十大政府再造策略，它们是：（1）起催化作用的政府；（2）以社区为本的政府；（3）竞争性的政府；（4）有使命感的政府；（5）结果导向型的政府；（6）以顾客为中心的政府；（7）企业家精神型的政府；（8）有预见性的政府；（9）分权化的政府；以及（10）市场导向型的政府。
值得关注的是，世界范围内的政府再造却缺乏一致性的和系统性的知识建构。不同于北美学者，欧洲学者通常使用“新的治理”这个术语来表达“政府再造”的意思[5]。由此可见，有必要构建一个理论框架体系，以便把握从“统治”到“治理”的范式变迁。英语中的“governance（治理）”一词可以追溯到古拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，原来的意思是指控制、指导或操纵。后来，这个概念被用来作为治理的同义词，具有对集体行动进行有效协调的意思。就英美国家而言，“government（统治）”一词是指民族国家的政府机构，以及其对强制力的合法垄断。
长期以来，“治理”与“统治”这两个术语一直交叉使用，主要是指与民族国家相关的政治管理活动。然而，一直到20世纪90年代，“治理”的意思才开始明显地远离“统治”的意思。实质上，治理就是为实现共同的目标而采取的集体行动[6]。治理是一种内涵更为丰富的概念，它既包括政府或正式机制，又包括非政府或非正式机制。尽管治理与统治的最终目的是相同的——为了维持正常的社会秩序，但是两者也有一些基本的区别：
如果说“治理”是指治理的方式、手段和途径，那么“统治”则是指负有治理之责的机构、组织和部门[7]。一般来讲，统治意味着政治权威塑造社会环境的能力（政治控制），是以主体（行动者）为先决条件的，主体意味着有行动能力的个人或社会集体。然而，不同于统治的行动主体性，治理强调的是不同行动主体的自主性、替代性和协调性。此外，不同于“统治”被理解为一种行动，“治理”则被理解为一种社会协调模式或秩序[8]。由此可见，可以没有政府的统治，但是不能没有社会的治理。
如果说“统治”关联于国家政府的正式机构（强制性机构）的话，那么“治理”既关联于国家政府的正式机构，又关联于非国家政府的非正式机构（非强制性机构）。从一定意义上讲，治理要比统治更具有合法性的基础[9]。换句话讲，有效治理的权威不是来自外在的强制力，而是来自利益攸关者的互动与共识。更确切地讲，统治关联于代议民主（代议政府），而治理则关联于制宪民主（立宪政府）。前者意味着规则约束下的集体行动，而后者则意味着建立规则秩序的集体行动。
如果说“统治”是单中心的话，那么“治理”则是多中心的。“统治”运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和执行政策，来对社会的公共事务进行单维度的管理[10]。与此不同，“治理”主要通过合作、协商、伙伴关系以及目标认同，来对社会的公共事务实施多维度的管理[11]。由此可见，治理的权威与其说是来自官僚机构（科层组织），不如说是来自合作网络。值得指出的是，福利国家改革一定程度上讲就是把公共事务从“政府”的行政范畴更多地转向“治理”的管理范畴[12]。
借助于三元正态分布的隐喻，本文提出了一种多中心治理的制度框架；在其中，政治国家、市场经济和市民社会之间呈现出分工与协作的镶嵌性结构，也就是不同类型的法人治理结构。如果说法人治理结构可以看成是产权的分割与重组的话，那么不同所有权与不同控制权的排列组合不仅对应于多样化的治理主体，而且也揭示出多元复合的制宪秩序。不同于前苏联和东欧所采取的私有化策略，中国的改革策略则是一种法人化的过程。幸运的是，全国法人单位普查提供了相关的统计数据，从而有助于检验这样的实证命题，转型中国呈现出的治理新格局根基于多样化法人治理的制度建构。
二、多中心治理的制度框架
然而，从“统治”到“治理”的范式变迁却缺乏一致性和系统性的知识建构。这主要是因为传统意义上、基于福利经济学的混合经济模式——以市场经济为主导，政府干预市场失灵，存在很大程度上的知识缺陷；特别是当人们考虑公民参与和民主治理时，更是如此。实际上，越来越多的研究表明，相对于公共部门和私人部门而言的第三部门的崛起不仅意味着向市民社会的回归，而且也意味着市民社会正在进入市场失灵和政府失灵的大多数领域，例如，教育培训、医疗健康、环境保护、社区服务、社会治安以及扶贫救济。
针对政府与市场的二元混合经济的制度缺陷，一种多中心治理的制度建构有必要超越市场失灵与政府失灵的两难困境，重新审视政治国家、市场经济和市民社会之间的分工与协作，这种正在崛起的新混合经济不仅意味着宪政主义的制度建构，而且还意味着良好治理的公共政策。正如詹姆斯·N.罗西瑙[13]所指出的那样，不同于统治只依赖于正式的规则体系，治理则不仅依赖于正式的规则体系，也依赖于非正式的规则体系，而且更依赖于正式和非正式混合的规则体系。
确切地讲，治理是只有被大多数利害相关人接受方能生效的规则体系。由此可见，治理秩序就是一个连续的规则谱系——从非正式的规则体系起，经由混合的规则体系，到正式的规则体系止。如果我们把秩序看成是一整套有关制度安排的体系的话，那么制度体系可以分为两个秩序类别：一个类别是治理的秩序，另一个类别则是规则的秩序。治理的秩序可以理解为引导个人和集体行动的途径，而规则的秩序则可以理解为引导治理秩序的途径。正如程序性规则应该优先于实质性规则一样，规则的秩序应该优先于治理的秩序。
值得指出的是，治理秩序和规则秩序是相互并存的和彼此交叉的，也就是呈现出一种多元复合的制度连续体。多元复合的制度连续体可以隐喻为三元正态分布。其中，市民社会对应于非正式的规则体系，政治国家对应于正式的规则体系，而市场经济则对应于（正式与非正式）混合的规则体系。多元复合的制度连续体可以隐喻为规则光谱，如同构成光谱的七色光可以组合产生多样化的可见光一样，规则光谱也能够通过不同规则的组合产生多样化的制度安排以及可抉择的治理模式。
世界范围内的市民社会的崛起意味着以宪法为基础的权力分享，这意味着公共部门（政治国家）、私人部门（市场经济）和第三部门（市民社会）之间应该寻求更加广泛的合作伙伴关系，以便满足日益增长的公共需要。一些实证研究表明，在部门间建立伙伴关系的地方，非营利性部门的规模就会比较大，与此同时，市民社会也就会越发达。反之，在缺乏部门间伙伴关系的地方，两者就不会很发达[14]。
正如罗伯特·内斯比特在其《社群与权力》一书中所指出的那样，国家是一个与其他权力中心相对的政治官僚制。不断扩张的国家干预，必然导致自愿组织的功能性萎缩，同时也损害了自愿组织赖以维持的共同体精神[15]。公共管理学家一般认为，私人部门主要依赖市场的价格机制（交互作用），而公共部门则主要依赖政府的命令机制[16]（合法权威）。此外，不同于公私部门，第三部门主要依赖社群的网络机制（共同价值观和信仰）。
图1 多中心治理的制度安排
作为新统治方式的治理概念来自福利国家行政的合法性危机，也就是无限制地扩大社会福利所导致的政府增长、财政危机以及事与愿违。为了减少政府规模和范围，新治理的兴起意味着探索政治国家、市场经济和市民社会之间的分工与协作关系，这呈现出一种多中心治理的制度安排。进一步来讲，多中心治理的制度安排也意味着在制度环境给定的情况下，所有权的不同主体与控制权的不同主体之间的排列组合，形成可抉择的治理方式（见图1），从而有效地满足人们对不同物品和服务的需要。
三、转型中国的法人化策略
近现代世界历史告诉我们，西方的崛起在很大程度上归因于宪政主义能够率先在西方产生、传播和扩散。很大程度上讲，与其说民主不如说法治构成了宪政主义的价值核心。法治的基本要素包含三个：主体、契约和所有权[17]。主体具有治理、管理、主宰的意思。法律对于自然的你、我、他以人为的拟制和设定，便有了法定的你、我、他，这就是法律意义上的主体（法人）。实际上，法律认可和保护的主体权利意味着对非主体（物）的占有、使用、收益和处置。正如契约意味着当事人（主体）的合意，宪法则意味着全体国民的合意。由此可见，法治的宗旨在于主体可以经由契约自由表达意思。
从新制度经济学的视角来看，市场经济可以理解为界定明晰的产权体系。正如道格拉斯·C.诺思[18]所指出的那样，界定和实施产权的主要是国家的政治体制，最终是国家要对经济增长、停滞和衰退的产权结构负责。产权的概念不仅表现在政治的层面，而且还体现在其他的层面——经济的、社会的以及法律的。产权是主体对客体的一个权利束，主要包括所有权、控制权、交易权以及收益权。进一步来讲，产权的分割与重组等价于经济学意义上的分工与协作。如果说产权分割是专业分工的必然产物，那么产权重组则是社会协作的逻辑结果。
现代经济体系是由公司法人制度构建的。法人观念起源于罗马法，罗马法学家彼德罗·彭梵得[19]在其《罗马法教科书》一书中指出，最古老和最自然的一项制度是由数人组成的“社团”，这样的社团通常具有一个宗旨。社团的总体被认为是权利与义务的主体，而不是社团的成员。由于该社团是结伙成员的集合体，因而可以说是一个真正的实体。如此一来，罗马人就把这样的社团等同于人类一样的自然人，并赋予与自然人相同的身份，也就是所谓的法人。与自然人一样，法人可以享有财产所有权。如果说自然人是实在的人，那么法人则纯属是观念上的存在。
自从20世纪70年代末以来，中国开始了史无前例的伟大变革。不同于前苏联和东欧国家所采用的激进式的改革模式，中国采取的是渐进式的改革模式。如果说激进式的改革模式意味着完全的私有化的话，那么渐进式的改革模式则意味着全面的法人化。根据1996年第一次全国法人单位普查（见表2），法人单位要求具有如下的资格条件：（1）依法成立，有自己的名称、组织机构和场所；（2）独立拥有和使用（或授权使用）资产，有权与其他单位签订合同；（3）会计上独立核算，能够编制资产负债表。
需要指出的是，法人团体不仅限于企业法人，而且也扩大到其他形式的团体法人，它们是：（1）政府法人，包括各级国家权力和党政机关，以及乡镇党委会、人民政府和街道办事处；（2）事业法人，主要包括各级国家权力和党政机关直属事业单位、国有企业和其他组织利用国有资产举办的事业单位，以及依法登记的其他事业单位；（3）企业法人；（4）社区法人（社区管理型机构），主要包括居民委员会、村民委员会、民办非企业（法人）单位；以及（5）协会法人，包括学术性、行业性、专业性和联合性社团，以及基金会和其他群众团体。
根据全国法人单位普查概况（见表1），政府法人占法人总体的份额（频数）是6.37％，事业法人占法人总体的份额是13.86％，企业法人占法人总体的份额是59.70％，社区法人占法人总体的份额是19.06％，协会法人占法人总体的份额是1.01％。由此推论出，全国普查的法人单位的频数分布近似于一种多元复合的正态分布。与此同时，各地区法人总体也具有类似的特性。各地区的政府法人数量占该地区法人总量的平均份额是8.24％，各地区的事业法人数量占该地区法人总量的平均份额是15.43％，各地区的企业法人数量占该地区法人总量的平均份额是54.57％，各地区的社区法人数量占该地区法人总量的平均份额是20.47％，各地区的协会法人数量占该地区法人总量的平均份额是1.30％。
法人总体的正态分布隐喻具有十分重要的理论关联性。一方面，法人总体的正态分布隐喻关联于生物的多样性。另一方面，法人总体的正态分布隐喻关联于治理的自主性。依据前者可以做出如下的类比推论：（1）可抉择的法人单位具有平等的发展空间；（2）可抉择的法人单位具有不同的功能；（3）可抉择的法人单位具有不同的生态位。同理，依据后者可以做出如下的类比推论：（1）可抉择的法人单位具有不同的制度安排；（2）可抉择的法人单位具有相互的依存性；（3）可抉择的法人单位具有不同的治理结构。
实际上，中国的改革开放所取得的显著成绩应该归功于意识形态的变革和思想的解放。实践是检验真理的标准，创新是实事求是的本质，实践的真理性就在于发展生产力和提高人民生活水平。在这种政治新文化的影响下，计划与市场成为经济发展的手段而不是目的，非国有经济成分与国有经济成分彼此成为互补，多种所有制形式并存的新格局受到了宪法的保障，公有制的实现途径也呈现出多样性来。由此不难推论出，结社自由的宪政实践必然导致多样化的法人主体，而法人主体的治理结构则是所有权和控制权相结合的产物[20]。
全国法人单位的结构关联性不仅意味着国民经济活动主体的相互依存关系，而且也意味着对国民经济活动主体的类型学研究成为可能，从而有助于揭示出转型中国的经济发展的治理新格局。事实上，因子分析途径有助于这样的类型学研究。一般来讲，因子分析的原理就是用几个潜在的但不能观察的随机变量来描述许多变量间的协方差关系，这些随机变量也就是因子（决定因素）。具体来讲，因子分析的目的就是利用变量间的相关性把它们进行分组（分类），而这依赖于统计数据与一个预先规定的结构相一致的程度。
针对地区不同法人类别的相关矩阵，通过主成分提取法，获得两个主要因子，它们分别是：因子1的特征值为3.27，贡献率是65.44％，而因子2的特征值为1.14，贡献率是22.82％。此外，基于因子的载荷系数，我们可以对原初变量之间的结构关联性进行分析。根据法人类别在因子1上的载荷系数大小（见表2），可以把法人类别进行排序，也就是政府法人、社区法人、协会法人、事业法人和企业法人。由于企业法人的载荷系数是负的，而其他法人类别都是正的，因此，因子l可以理解为市场经济朝向的制度变迁。同理，根据法人类别在因子2上的载荷系数大小（见表2），可以把法人类别进行排序，也就是事业法人、政府法人、企业法人、社区法人和协会法人。由于事业法人与协会法人和社区法人的载荷系数较大，但它们的符号与政府法人和企业法人符号相反，因此，因子2可以理解为市民社会朝向的制度变迁。
图2 因子直角坐标系
如果以因子1作为横轴，以因子2作为纵轴，那么我们可以在因子直角坐标系中，直观地审视不同类别法人之间的结构关联性（见图2）。从图2明显地判断出，因子1在企业法人与政府法人之间做出了区分，而因子2则在事业法人与社群（包括协会）法人之间做出了区分。由此可见，从一定意义上讲，转型中国的法人化策略可以总结为“六个分离”，也就是：（1）政府法人与企业法人的分离；（2）政府法人与社群法人的分离；（3）政府法人与事业法人的分离；（4）企业法人与社群法人的分离；（5）企业法人与事业法人的分离；（6）社群法人与事业法人的分离。
安东尼·吉登斯在其《第三条道路及其批判》一书中阐明，福利国家行政改革的宗旨既不应该是新自由主义者主张的更小的政府，又不应该是老社会民主主义者主张的更大的政府。这是因为“更小的政府”会导致市场经济的扩大，以及社会排他性的增强；而“更大的政府”则会导致市民社会的破坏，以及社会自愿性（主观能动性）的消失。因此，“第三条道路”所强调的政府再造策略是：既是有限责任政府，又是合作契约政府。有限责任政府意味着政治国家不能替代市民社会，而合作契约政府则意味着公共治理的制度安排。