论行政程序说明理由制度，本文主要内容关键词为：理由论文,行政论文,制度论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、行政程序说明理由制度界说
行政程序说明理由制度是行政程序法的基本制度之一。对于这一点，学者们已基本达 成共识。(注：有的学者没有将行政程序说明理由制度列入行政程序法的基本制度之中 。如罗豪才主编《行政法学》北京大学出版社96年版，叶必丰：《行政法学》.武汉大 学出版社96年版，杨解君、孙学玉《依法行政论纲》。中共中央党校出版社98年版。) 理解这项制度，需从两个方面入手。首先，如何理解行政程序?行政程序作为法律程序 的一种，是行政权力运行的程序，具体指行政机关行使行政权力，作出行政决定所遵循 的方式、步骤、时间和顺序的总和。(注：王万华：《行政程序论》，载《行政法论丛 》第三卷，第232页。)它可分为行政立法程序、行政执法程序和行政司法程序。按照应 松年教授的说法，前者即行政立法程序可被称为抽象程序，后二者可被称为具体程序。 其次，如何理解说明理由制度?对此学者们的论述大同小异。一般认为，说明理由是指 行政主体对其行政行为向相对人说明理由的制度，包括事实依据、法律依据以及其他理 由。(注：应松年主编《行政法学新论》，中国方正出版社99年版第523页。)对行政程 序说明理由制度有了基本的认识之后，我们面对本文标题，或许就会产生以下疑问：如 何理解说明理由制度的内涵?说明理由制度是否为所有行政程序所共有?或者具体地说， 在行政立法程序之中应否适用说明理由制度?等等，所有这些问题，必须首先予以说明 。
关于第一个问题，我认为应从如下方面来把握：第一，说明理由的主体。从定义中， 我们不难看出说明理由的主体应为行政主体，主要是行政机关，也包括法律、法规授权 的组织。第二，说明理由的时间。必须是在行政主体作出影响行政相对人合法权益的行 政行为的同时说明理由，既不能在作出行政行为之前来说明理由，也不能在作出行政行 为之后才说明理由。这一点同国外的规定也是一致的。第三，说明理由的对象。一般认 为为行政相对人。第四，说明理由的具体情形，即行政主体在什么情况下负有说明理由 的义务。对此，学者们在各自的定义中说法不太一致。有的不甚明了，如上述应松年教 授的定义。有的认为“行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利影响的行政行为 时，除法律特别规定外”，(注：章剑生：《论行政行为说明理由》，载《法学研究》9 8年第3期121页。)行政主体负有说明理由的义务；有的认为“行政主体作出涉及相对人 权益的决定、裁定，特别是作出对相对人的权益有不利影响的决定、裁定”(注：王连 昌主编：《行政法学》中国政法大学出版社97年，第292页。)时，必须说明理由。总起 来说，我比较赞成章剑生教授的意见，行政主体在作出对行政相对人合法权益产生不利 影响的行政行为时，一般必须说明理由，但又不排除特殊情形下免除说明理由的义务， 但这些情况应以法律作出明确规定。如果仅以行政决定涉及相对人的权益就要求行政主 体必须说明理由，我认为是不太适宜的，因为在行政决定有利于行政相对人的情况下， 从保护行政相对方合法权益的角度出发，说明理由的做法显得毫无意义。第五，说明理 由的范围。说明理由不仅应说明该行政行为的事实因素、法律依据，还应说明行政主体 自由裁量时所考虑的政策。公共利益等因素。
关于第二个问题，行政立法程序中应否适用说明理由制度?我认为，由于行政立法程序 所完成的抽象行政行为将对社会生活产生广泛影响，为保障行政法规、规章的顺利实施 ，有必要充分发扬立法民主，让公民参与行政立法程序。这点在立法法的规定中已有体 现，如征求意见制度。但我认为这还不够。行政主体在制定一部行政法规、规章的同时 ，也应当说明相关的理由。只有这样，才有利于进一步促进行政的民主化。
因此，从广义上讲，行政程序说明理由制度中的行政程序也包括抽象程序即行政立法 程序，但从狭义上或者人们的一般认识来说，这里的行政程序仅指具体程序即行政执法 和行政司法程序。本文下面的论述也是从狭义上来理解行政程序的。
二、行政程序说明理由制度的发展、现状及其原因
行政主体在作出对行政相对人合法权益不利影响的行政行为时是否必须说明理由，在 行政法的发展史上，它表现为一个从不说明理由到说明理由的过程。在英国普通法中， 由于没有相应的规定，如果让行政机关在作出行政决定时说明理由则与普通法原则相违 背，除非在特殊法律条款中有说明理由的相应规定。(注：见张千帆教授讲义：Jurgen Schwarze,Administrative law Under European Influence:On the Convergence Of t he Administrative laws Of the EU Member states.London:Sweet Maxwell,1996.P.P 806-807。)因此，行政主体并没有对其所作的行政行为承担说明理由的义务，当事人也 不具有法律上的强制手段要求行政主体说明作出行政行为的理由。(注：王名扬：《英 国行政法》，中国政法大学出版社87年版，第164页。)在法国，情况也差不多，传统的 行政习惯并不要求行政主体对作出的行政行为说明理由。(注：王名扬：《法国行政法 》，中国政法大学出版社89年版，第157页。)其主要考虑即担心如果强行要求行政主体 对自己作出的行政决定说明理由将不可避免地影响行政效率。(注：见张千帆教授讲义 ：Jurgen Schwarze,Administrative law Under European Influence:On the Converg ence Of the Administrative laws Of the EU Member states.London:Sweet Maxwell ,1996.P.P806-807。)这种情况在其他一些国家如荷兰、德国、比利时、爱尔兰等也同 样存在，即起初并不要求行政主体在作出行政行为时承担说明理由的义务。
随着时间的推进，特别是二战以后，这种行政主体在作出对行政相对人合法权益有不 利影响的行政行为时不用说明理由的状况逐渐改变。取而代之的是说明理由的规定。仍 以英国为例。说明理由的规定过去从未成为自然公正原则的当然内容，甚至法院在司法 审查中似乎也不存在这样的规则，也并不认为给行政机关确立这样的规则是合适的。但 后来人们发现，“没有哪一个单独的因素比公共机构不负说明决定理由的义务更为严重 地阻碍过英国行政法的发展了”。(注：[英]威廉·韦德：《行政法》，楚建译，中国 大百科全书出版社97年版，第192页。)因此，尽管直到20世纪70年代，法院在Rv.Gamin g Board for Great Britain一案中仍然认为：该委员会根据有关法律而作出拒绝当事 人颁发证书的决定无需说明理由。(注：王锡锌：《行政程序理性原则论要》，载《宪 法学行政法学》2000年第1期，第77页。)但后来，要求说明理由的呼声逐渐高涨，尤其 在Breen v.Amalgamated Engineering Union一案中，丹宁爵士坚持认为，“如果行政 决定影响的客体不是特权而是一项人身、财产或自由权，行政机关必须在作出相关的决 定时说明理由”。(注：王锡锌：《行政程序理性原则论要》，载《宪法学行政法学》2 000年第1期，第77页。)这时期的法院一般认为说明理由是良好行政的基本要素，任何 没有说明理由的行政决定都意味着对于正义的违背；在法律有明确规定的情况下，这种 情况可构成法院撤销行政行为的理由之一。在法国，由于受行政法之欧洲化的影响，原 先的理念，即行政机关作出行政决定时无需说明理由，也开始动摇。在许多判例当中， 法国行政机关也逐渐感觉有必要在对特定相对人作出行政决定时说明相关理由。剩下的 问题仅仅是，对哪些行为必须说明理由以及说明理由的程度应该如何。
在今天，行政决定说明理由，已成为现代法治国家公认的一项原则，各国行政程序法 都对此作了规定。在葡萄牙，说明理由还是宪法所规定的一项义务。该国《宪法》第26 8条第3款规定：“……行政行为……如涉及公民的权利和受法律保护的利益，应当说明 理由。”(注：应松年主编：《比较行政程序法》，中国法制出版社，99年版，第178页 。)法国没有制定行政程序法典，但1979年制定的《说明行政行为理由及改善行政机关 与公众关系法》规定了下列两种行政决定必须说明理由：一是对当事人不利的具体行政 处理；二是对一般原则作出例外规定的具体决定。(注：应松年主编：《比较行政程序 法》，中国法制出版社，99年版，第178页。)德国《联邦行政程序法》第39条规定：书 面或由书面证实的行政行为须以书面说明理由。(注：[德]平特纳《德国普通行政法》 朱林译，中国政法大学出版社99年版第233页。)在日本规定有理由附记制度，即指作出 处分时，将其理由附带记录在处分书上，以告知相对人。(注：[日]盐野宏《行政法》 杨建顺译，法律出版社99年版，第192页。)美国《行政程序法》指示，正式裁决的“所 有决定”，无论是初审裁决还是最后裁决，“都应包括……调查结果和结论，以及依据 所有记录在案的关于事实、法律或自由裁量而提出的理由或基础。”(注：[美]盖尔霍 恩·利文著《行政法和行政程序法概要》黄列译，中国社会科学出版社96年版第179页 。)此外，关于行政主体在作出对行政相对人不利处分时必须说明理由的规定在荷兰、 韩国、我国台湾和澳门地区等都有非常细致的规定。同时应当指出的是，我国大陆的成 文立法中，要求行政主体向行政相对人说明合法性理由的也不少。(注：如行政处罚法 第37条规定，行政处罚决定书中应当载明“违反法律、法规或规章的事实和证据，”但 该条没有要求行政机关记载行政处罚的正当性理由。这是一个欠缺的规定。)强制行政 机关在作出行政决定时说明理由，有利于促使行政机关作出决定时慎重考虑，减少行政 决定的错误，同时也使当事人了解行政机关作出决定的动机，自觉履行行政决定，减少 不必要的争讼。
行政主体作出影响行政相对人合法权益行政行为时由起初的不必说明理由到后来的说 明理由，这一转变的原因何在?我认为现代行政法体制下相对人的自身地位的变化，其 民主参与观念的增强是导致这一转变的根本原因。在传统行政法体制下面，法律并不承 认个人独立的权益，国家如何行使权力不必向个人表明理由，社会结构将绝大多数人定 位在服从权力的角色上，并通过各种说教使他们意识到自己处于这种社会角色是尽服从 管理的义务。二战后，随着“福利国家”、“服务行政”理念的出现，民主参与权理论 日渐发达，公民自由权中的积极性得到迅速发展，公民权也开始由消极向积极发展。公 民通过行使这些权利主动介入国家权力的运作过程，以更加有效地监督政府合法行使权 力。公民此时不再以管理客体的面貌出现，而是积极主张参与行政，以自身的力量去影 响行政活动的运作，来保障自己的权益。知情权在法律上的确立就是积极的公民自由权 内容之一，其理论与实践的发展不仅促使许多国家纷纷进行知情权的立法，同时也促使 不少国家在司法审查中一改过去行政机关就行政行为向行政相对人可以不说明理由的态 度。说明理由制度逐渐发展起来。
三、各国关于行政程序说明理由制度的规定之比较
(一)关于说明理由的形式。行政主体在作出对行政相对人产生不利影响行政决定时， 必须说明理由。那么说明理由以何种方式作出?是书面说明理由还是口头说明理由?对此 许多国家作了明确的规定。比如《联邦德国行政程序法》第39条规定：行政作为说明理 由须以书面作出。在日本，理由附记，是指在作出处分时，将其理由附带记录在处分书 上，以告知相对人(有时也以口头形式陈述理由，所以连这种形式也包括在内的话，就 是提示理由)。(注：前引[日]盐野宏《行政法》杨建顺译，法律出版社1999年版，第19 2页。)这里的以口头形式陈述理由的情况仅存在于“以言词为处分”之时，(注：应松 年主编：《外国行政程序法汇编》中国法制出版社1999年版，第399页。)其他情况下皆 应以书面为之。美国行政程序法指示，正式裁决的“所有决定”，“都应包括……调查 结果和结论，以及依据所有记录在案的关于事实法律或自由裁量而提出的理由或基础。 ”因此，美国行政行为说明理由的形式也是以书面进行的。绝大多数国家主张以书面进 行，仅有少数国家(如日本)保留了口头说明理由的形式。
(二)关于说明理由的情形，即行政主体在哪些情况下应对行政行为说明理由。各国行 政程序法在这一问题上规定一般较详细。在规定方式上，多通过列举的方式进行，所不 同的是，有些国家如德、日、韩国和我国台湾地区列举的是不用说明理由的情形，主要 包括以下内容：1、没有限制公民权利的；2、行政行为所指定或所涉及的人已知道或可 以知道原因的；3、大量作出的同种类行政行为或以自动机器作成的行政行为根据其状 况，无需说明理由的；4、一般处分经公告或刊登政府公报或报纸的；5、有关专门知识 、技能或资格考试、检查或签定的程序，等等。而有的国家如法国列举的是应予说明理 由的情形，包括：1、限制公众自由的行使，或其他警察措施；2、实施处罚；3、对给 予许可附加限制性条件或强制性命令；4、撤销或废止创设权利的决定；5、规定时效、 权利丧失或失败；6、拒绝给予一项优惠，而该给予对于符合法定条件获取该优惠之人 构成一项原则；7、拒绝给予许可。(注：应松年主编：《外国行政程序法汇编》中国法 制出版社1999年版，第551页。)我认为这两种表达方式在作用和目的上有异曲同工之妙 ，都是为了说明行政主体作出对相对人不利行政处分时有说明理由的义务，同时基于行 政效率的考量，都存在不必说明理由的情形。
(三)关于不说明理由和说明理由错误的法律后果。(注：此部分观点受章剑生《论行政 行为说明理由》启发，详细内容见注(4)文。)1、不说明理由的法律后果。不说明理由 是指行政主体在作出影响行政相对人合法权益的行政行为时，没有说明作出该行政行为 的理由。包括两种情形：(1)法律规定可以不说明理由的行政行为。如上所述，许多国 家规定行政主体在作出影响行政相对人合法权益的行政行为时必须向相对方说明理由的 同时，出于行政效率的考量都规定了行政主体可以不说明理由的若干情况。在这些情况 下，行政主体不说明理由当然不影响行政行为的效力。(2)法律规定行政主体必须说明 理由但却没有说明理由。这种情况下作出的行政行为是否一律无效，各国规定也有不同 。在日本，理由附记被视为程序法上所规定的4项主要原则之一，违反则构成行政行为 的撤销事由。“即使事后阐明理由，也不治愈附加理由不全的瑕疵”。(注：[日]室井 力主编：《日本现代行政法》吴微译，中国政法大学出版社1995版，第183页。)因此在 日本行政法上，行政行为说明理由是行政行为的形式瑕疵，是引起行政行为无效的原因 之一，它不能使行政行为从无效复归到有效。而在德国存在着“程序与方式瑕疵之补正 ”的概念。应当说明理由而未说明理由同样被视为方式瑕疵，只不过这种瑕疵并不必然 导致行政行为的无效。德国行政程序法规定：“因下列情形而补正……(2)必须说明理 由，已于事后说明者……”行政行为仍可有效。同样在法国，根据1997年《说明行政行 为理由及改善行政机关与公众关系法》第4条，因绝对紧急的情况阻碍说明决定理由的 未说明理由并不引起该决定无效，条件是关系人在行政诉讼期限内要求说明理由的，作 出决定的机关应在一个月内将理由告知关系人。在此问题上，我比较赞同德、法的做法 。基于行政权行使的效率性，我认为，行政主体事后说明行政行为的理由，应当视为行 政行为在程序上的一种瑕疵，这种瑕疵如果在行政相对人提起行政复议或行政诉讼前已 经作了补救，应当不影响行政行为在程序上的合法性。(注：从设立说明理由制度的初 衷来看，我坚持认为行政主体在作出行政行为的同时就应说明理由，但如果出现了该说 明理由却没有说明理由的情况，我认为从行政效率角度出发，应给予行政主体事后说明 理由进行补救的机会，保护相对人的合法利益以及促进行政效率必须得到同等的关注。 )2、说明理由错误的法律后果。说明理由错误是指行政主体尽管在程序上向行政相对人 说明了行政行为的理由，但是经过行政复议或诉讼后，复议机关或法院认为，行政主体 向行政相对人所说明的行政行为理由并不能支持行政行为的合法性。在这种情况下，应 当如何确定行政行为的效力?我认为可以分为两种情况讨论，行政主体就行政行为所做 的说明理由经复议或诉讼审查是错误的，但在复议或诉讼过程中提出的证据和规范性文 件能支持行政行为的合法性的，则不应影响行政行为的效力，否则应当认定行政行为无 效。
四、行政程序说明理由制度的意义
对于一个程序过程来说，说明理由是一项基本要求，是法律程序体现正义的必要条件 之一。一个提供了理由的决定固然未必是准确或体现了正义的，但没有任何理由加以支 持的决定仅仅从形式上看就是令人难以接受的。换言之，由于这样的决定总是更容易与 恣意和专断相联系，其正当性将不可避免地受到质疑，因此，说明理由是保障程序理性 的手段之一。关于行政程序说明理由制度的意义，学者们的论述不尽一致，(注：如有 的学者认为行政程序说明理由制度具有四大功能：说明功能；自律功能；证明功能；保 护功能。详见杨海坤主编：《中国行政法基础理论》中国人事出版社2000年版第332页 。)但实质上大同小异。总的来说，行政程序说明理由制度具有“全方位”意义，这里 的“全方位”不仅针对行政相对人、行政主体，而且也针对复议机关和司法机关。
(一)从行政相对人角度。说明理由首先可增强人们对决定合理性的信心，可使人们增 强对决定的信服程度，避免对立，有利于事后执行；其次，对于那些对决定不满而准备 提起申诉的当事人来说，说明理由可以使他们认真考虑是否要申诉，以及以何种理由申 诉；再次，让将要受到决定影响的当事人了解决定作出的理由，充分体现了程序公开这 一价值，也意味着对当事人在法律程序中的人格与尊严的尊重；最后，使公众了解行政 机关对特定事务在事实上和法律上的见解或态度，从而可以更好地调整自己以后的行为 。
(二)从行政主体角度。行政主体为自己作出的决定说明理由，意味着其在行使权力， 作出决定的过程中，必须排斥恣意、专断、偏私等因素。因为只有客观、公正的理由才 能经得起公开地推敲，才具说服力和合理性。
(三)从复议机关和司法机关角度。说明理由便于受理行政争讼的机关了解原行政机关 作出行政决定的动机和见解，以进行审查；而且，使得以后发生同类案件时有据可循， 更有利于促进平等保护。