国有企业改革中的委托——代理分析，本文主要内容关键词为：国有企业改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经济体制改革的核心与难点是国有企业改革，对于国有企业效率低下的根本原因，目前国内学者比较一致的认识是由于国有产权的模糊，国有财产无人负责，所有权“虚置”和“缺位”所致。所以，改革的出路在于明晰国有产权。近几年来，更进一步提出以股份制形式重组国有企业，划清国有产权。然而，股份制的实践并没有达到它原有的目的，反而出现了种种“变形”：如行政“翻牌”，国有股多个“婆婆”，国有股代表不通过董事会对企业直接行政干预等。这些问题不禁引人思索：产权改革就是终极改革了吗？国有企业的效率低下除开产权不明晰的影响，是否还有更深层的制度原因？
一、资产委托——代理经营的三种体制
产权的初始界定固然重要，但更重要的是对产权的执行(enforcement)，通过执行，产权才能产生影响资源配置的结果，才能达至产权效率。而产权的执行在非自然经济（非古典型资本主义企业）的环境下是通过对资产的委托——代理体制来运作完成的。众多资产委托——代理经营体制中，我们尤其有必要区分以下三种：
①西方国家股份公司的典型治理结构(governance structure)，出资人委托公司董事会对代理人（经理）予以监督和约束，①使之不违反股东的利润最大化目标。而经理和工人之间也存在委托——代理关系，这里经理变为委托人，工人是代理人，经理的经营企图要通过工人的劳动努力来贯彻，作为委托人，经理要防范工人的“偷懒”。
②传统计划经济下的社会主义国有资产经营体制，全体人民是委托人，将国有资产通过政府机关层层委托给企业，委托——代理链条基本上和国家行政命令传输渠道重合，政企不分。
③目前国内主流经济学家们设计的新型国有资产委托——代理经营体系，基本的思路是以股份制明晰国有企业产权，国有股由国有资产管理局通过下属的竞争性投资公司派员代表并控制。
二、国有资产委托——代理体系的特点及代理效率比较
为便于分析，我们把以上三种委托——代理关系依次称为代理关系Ⅰ、代理关系Ⅱ、代理关系Ⅲ。简单的对比可以看出，代理层次上Ⅰ＜Ⅱ＜Ⅲ。仅从信息传递机制而言，层次越多，自上而下的信息传输越可能延滞和失真，由上而下的政策执行（对委托人目标的执行）也越有可能被扭曲和误解。另外，层次越多，信息流越长，监督成本也越大。再次，过多的委托——代理层次也模糊了每一级上委托人与代理人的责、权、利关系，加剧了其分割和不对称的可能性，导致激励弱化和“败德行为”，无疑都加大了代理成本。由于以上三方面的原因，在其它条件相同的情况下，代理层次越多，代理成本越高。仅从这一点来说，国有资产经营的传统和理想模式的代理成本要远大于西方意义上的委托——代理关系。
然而差异不仅仅存在于委托——代理的层次上。西方经济学中的委托——代理关系是一种信息不对称的交易关系，委托人和代理人的地位本是平等的，只是由于信息不对称的存在和结果的不确定性，方使得代理人的“偷懒”成为可能。所以西方股份公司中的委托——代理关系实质上是市场关系，委托人购买的是代理人的服务（管理才能），但因代理人拥有“私人信息”，委托人无法确知这一服务的“质量”，代理人于是有动机“以次充好”，由此给委托人造成损失。然而委托人并不是消极等待被“骗”，他可以主动利用约束——激励这一“双刃剑”机制来监督和制约代理人。具体地来讲，激励是靠给代理人以部分剩余索取权，使其为了自身的利益最大化而努力，结果客观上促进了企业效率和利润水平的提高，满足了委托人的盈利目标，达到“激励兼容”。但仅给代理人以激励，却不施加相应的约束，将使得代理人的刺激与风险承担不匹配，不对称，加剧其机会主义行为倾向，增大代理成本，所以要靠市场机制来约束代理人的败德行为；这一市场化约束机制的实质是用替代(replacement)和退出(exit)来对代理人进行有效的威胁，因为委托人——代理人之间是平等交易关系，如果你代理人“骗”我，我或可以对“用脚投票”，主动退出与你的委托关系，或可以“用手投票”，解雇代理人，用新的代理人来替代。这一替代和退出机制不需要必然表现为行动，只要有发达和相互竞争的代理人市场为后盾，威胁(threat)的承诺也照样有效。另一方面，市场机制作为一种显示和信号(signal)机制，众多代理人之间的相互竞争使得私人信息公开化并趋近于市场均衡水平，这一由潜在竞争所保证的信息显示极大地降低了信息不对称对委托人造成的损失，节省了监督成本。可见，正是这一激励靠产权，约束靠市场的“双刃剑”保证了西方委托——代理关系的效率。
反观我国的国有资产委托——代理关系，委托人与代理人并不具平等地位，而是一种行政上下级关系。委托人并不是在市场中购买代理人的服务，而是用行政指令干预代理人，强迫其执行计划目标。委托人与代理人的地位不平等是中国式委托——代理与西方式委托——代理的主要区别，这种信息不对称再加上地位不平等所构成的行政性委托——代理关系能否称为委托——代理（principal-agent，西方经济学意义上）是值得商榷的。但不管如何，行政性与市场性显然是两者一切分歧的根源。市场性委托——代理遵循的是“平等交易”思路，是我来购买或不购买，委托人可以对代理人“用手投票”，代理人也可通过另谋高就对委托人“用脚投票”，双方都可以退出，退出权成为代理效率的有效约束，既减少了代理成本，也约束了委托人的“犯规”。而行政性委托——代理则遵循上下级之间的“管制”思路，是我来管你或不管你，双方被行政隶属纽带紧紧“锁定”(lock-in)，不能退出。变重复性博弈为一次博弈(one-shot game)，代理人的“偷懒”得不到有效惩罚（退出或“报复性偷懒”的威胁在一次博弈中是不可信的），委托人也有过度干预的动机，而委托人对代理人的激励与约束靠行政性的“收放权”来进行，放权让利以增强对代理人的激励，而放权后针对代理人的种种侵权和“化公为私”行为缺乏市场机制的约束，只能通过收权来予以负向刺激，笔者认为，这正是我国周期性“放——收”循环的深层制度原因，也是行政性委托——代理关系的必然逻辑推论。
正是从以上这一最根本特点出发，才会形成我国国有资产控制经营体系的一些特点，可归纳如下：
(1)代理层次多，西方式委托代理靠的是“激励兼容”的水平制衡，而中国式委托代理要依赖纵向垂直的行政命令链条，在每一级上，都面临着一个谁来监督监督者的问题，自然的推论是再增加一个行政层次，使得命令链条越拉越长（当然不否认有官僚扩大自身下属和预算最大化的行为倾向影响）。如以上所述，代理层次的多少直接影响到代理成本的大小。
(2)独占性的委托人和独占性的代理人。在每一层次上，委托人和代理人都是垄断性的，不存在替代机制，双方被行政隶属关系“锁定”，没有双向退出，结果委托人和代理人都会产生机会主义动机，双方都不能形成对对方的稳定行为预期。
(3)约束——激励机制的行政性。每一级代理人追求的往往是其自身的政治性人力资本价值最大化即个人的政治升迁，委托人对代理人的激励与约束也往往是在这方面下功夫。对代理人渎职最“硬”的惩罚往往来自开除党籍和公职，一是过份轻微，不能有效地制止各种“渎职”行为，二是要有赖于上级的调查和监督，比起市场机制的“退出”约束会耗费更高的监督费用。
(4)由于剩余索取权的分配没有具体落实到每一层次上，所以委托人仍缺乏对国有资产的真正关心，出现“无所谓的委托人”。代理人也不拥有剩余索取权，且由于行政性激励——约束机制的影响，对国有资产经营常采取“不求有功，但求无过”的态度。成为“无所谓的代理人”。
从以上分析可以看出，由于产权模糊导致的激励机制上的缺陷，使得代理关系Ⅱ和Ⅲ中代理人的动力不足，代理收益（因代理人的经营而获至的企业收益）要明显低于代理关系Ⅰ；同时，由于缺乏市场机制的有效约束和代理层次的增多，Ⅱ、Ⅲ的代理效率要比西方式委托——代理关系低。
三、国有资产委托——代理体系的三大基本层次及问题
考察代理关系Ⅱ和Ⅲ，我们可以将代理层次划分为基本的三种。
第一层次在代理关系Ⅱ中表现为从全体人民人代会（全国或地方）中央和地方各级政府主管部局的流程，在代理关系Ⅲ中则表现为从全体人民人代会中央和地方各级政府国资局的流程。这一层次面临的核心问题是公共选择，即社会成员的个人偏好能否汇总为社会偏好，而这一社会偏好又能否代表社会成员的个人偏好。对于前者，阿罗不可能定理已给出了否定的回答，对于后者，布坎南等人发展的“公共选择”理论亦证明政府成员也是理性经济人，有自己的目标函数，追求自身人力资本的增殖（如升迁，扩大下属职员等）和个人收入的最大化，存在着与全体人民偏好上的不一致（后者追求的是全民资产的增殖），并往往以其个人偏好涵盖全体人民的偏好，即所谓“计划者主权”。而从另一方面来说，全体社会成员对政府偏离行为的监督却很不容易。政府成员对全体人民“偷懒”的成本是分摊到每个人头上的，每人仅为十二亿分之一，相当微小，个人常因如此过微的损失而没有足够的动力去约束政府成员的“败德行为”，即使有些动力，也往往期望别人去监督，自己坐享其成“搭便车”，这就是所谓“集体行动的逻辑”：社会成员数目越大，对代理人——政府进行监督的动力越小，而监督成本相应越大。基于以上两方面的原因，政府官员往往有充分的动力出于追求自身利益最大化目的进行有损全体人民所托资产的行为，这种行为目标偏差造成的损失可分为基本的两类：一类属于对执行委托人目标努力程度不够，一类是有意侵犯委托人资产，损公肥私，这些损失都构成这一层委托代理关系中的代理成本。
而在国家政府国资局这一亚层次中到底构不构成事实上的委托——代理关系应视国资局的地位而定。如果后者成为直属人大的独立机构，靠一些契约式的报酬机制与政府联系时，委托——代理关系的主要问题是如何保证国资局官员既负盈又负亏，难点在于委托人（政府）对代理人（国资局官员）的约束手段是不对称的，代理人受托代表，管理国有资产，盈利了无话可说，若由于管理不善造成亏损，其个人资产是无法抵免整个国有资产的损失的。理性的代理人预期到这一点，将更加剧因权责利承担不对称而起的机会主义动机，如何有效约束代理人的机会主义行为，同时在激励机制上设计出负盈负亏的动力结构是这一层次的难点。
代理关系Ⅱ中“主管部局企业负责人”及Ⅲ中“国资局国有投资公司国有股董事”的流程构成了第二基本层次，其核心问题是政府与企业的关系。在传统体制上主管部局直接干预企业，但由于信息不对称，政府无法确知各企业的实际生产能力和努力程度，而企业为避免“棘轮效应”，被主管部门“鞭打快牛”，常常在计划指标的确定上与政府讨价还价，甚至隐瞒自己的真实偏好，示假隐真，或上下勾结合谋，政府的放权让利则由于监督成本过高不得不仍退回到行政性控制的老路上来，形成“一个想管，一个想逃；上有政策，下有对策”的体制博弈。许多经济学家意识到这一弊端，强调要在激励机制上下功夫，使代理人的收益与国有资产的增殖挂钩，并进一步提出以股份制形式明晰国有产权的方案（代理关系Ⅲ）。然而，他们忽略了产权界定所带来的巨大成本及可能引起的代理层次增多。所谓竞争性国有投资公司并不能“模拟”出真正的市场，投资公司在所有制上的垄断只能使“负盈不负亏”和代理人的“无所谓”程度更趋严重。而在国有投资公司国有股董事之间又产生了监督问题，国有股代表并非国有资产的人格化承担者，更多是由行政指派，没有充分的动机对国有资产负责，在监督成本较低的情况下，他们会偏向于采取“事不关己，高高挂起”的态度，而在对他们的监督不易进行的时候，他们或直接，或和公司经理们及董事会中的非国有股权代表“串谋”侵吞国有资产。对此能采取的约束措施一是公司治理结构上的制衡，但由于国有股的绝对控股地位，这种制衡机制实际上失效了；二是外部的直接行政干预，但无助于剪断政府和企业之间的行政“脐带”，反而强化了这种倾向。
代理关系Ⅱ中“企业负责人工人”和Ⅲ中“国有股董事企业经理工人”流程构成了第三个基本层次，它反映的是企业的委托——代理关系，正是西方委托——代理理论的分析范畴，然而它也带有“中国特色”，即存在着国有股董事、经理与工人一起合谋，共同欺骗国家、侵吞国有资产将之分光吃尽的可能性，政府对之的监督成本越高，合谋的动力越大。究其原因，一是国有资产无人负责，无人监管，国有资产的终极所有者——全体人民由于代理层次太多，“距离遥远”，监督动力和能力已经淡化。二是未能通过机制设计在企业内部构造出“激励兼容”、相互制衡的激励——约束机制，剩余索取权的分配上存在缺陷，未能与风险承担相对称匹配，因而建立起能约束串谋行为的真正有效的内部治理结构应是这一层次的中心任务。
四、结论
产权效率来自产权界定的明晰与产权实施的高效，国有产权的公共性特点决定了它只能通过委托——代理这一资产经营形式来实现增殖，因而国有资产委托代理体系的效率高低就直接影响到国有资产增殖目标的实现。然而由于中国式委托代理的行政性上下级控制关系及代理层次多，双方“锁定”而非自由“退出”，独占性和无所谓的委托人、代理人等特点影响，在激励约束两方面都存在缺陷，导致了代理效率的低下。由此可见，国有企业改革应是一个“双管齐下”，重构激励与约束机制的过程，一方面依风险与责任的承担度分配剩余索取权以增强各层次代理人的动力，另一方面在每一代理层次中引入市场机制以降低代理成本，建立合理约束，最终创造出一个政府与企业双方地位平等，自由“退出”的国有资产经营权交易市场。
注释：
①也有学者认为股东大会和董事会之间非严格的委托——代理关系，而是信任托管(fiduciary relationship)关系。参阅吴敬琏和钱颖一：“关于公司化”，载《经济日报》1993年8月24日，第一版。
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