基层审计环境对环境绩效审计的影响及对策研究_环境保护论文

审计环境对基层环境绩效审计工作的影响及对策研究，本文主要内容关键词为：环境论文,审计工作论文,绩效论文,基层论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      环境绩效审计及其审计环境

      2013年11月，举世瞩目的“十八届三中全会”在北京胜利召开，并审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境；要对领导干部实行自然资源资产离任审计等多项措施。“建设生态文明”作为我国未来改革一项重要方针政策被提到了前所未有的高度。在环境保护问题备受关注的情况下，审计机关作为受托监督政府公共职能履行情况的独立第三人被赋予了环境绩效审计的使命，环境绩效审计成为审计机关维护我国环境保护政策落实、保证我国社会经济健康发展的重要工具。环境绩效审计是指审计机关受托对投入环境保护项目的专项资金使用、政府和相关企业履行环境保护职能的情况，以及环境保护项目实施的成效进行监督、审查和鉴证，查找环境保护资金和项目管理工作中存在的问题，维护环境保护法规的贯彻落实，保证环境保护资金使用的经济性、效率性和效果性，同时为广大公众提供客观、公正的环境保护和污染治理信息。近年来，环境绩效审计逐渐成为全国审计机关中一项新兴的重要任务，国家审计署印发的《2008至2012年审计工作发展规划》中明确提出：要积极开展中国特色的资源审计，并从落实环境保护政策，揭发损害自然资源问题，维护自然环境安全，促进自然资源的合理利用的主旨出发，制定了六大方面的工作规划，为一段时期内我国环境绩效审计的推进指明了努力的方向。但环境绩效审计在我国属于新生事物，在基层审计机关的审计实践中受到各种审计环境因素的制约和影响。而理论界关于环境绩效审计的实施条件和环境的研究很少，这种状况不利于切实解决环境绩效审计工作的现实困难和相关工作的顺利推进，也不利于审计机关在环境保护领域监督职责的有效履行。

      环境绩效审计的审计环境是指与环境绩效审计产生、存在和发展密切相关，并决定着相关理论和审计实践发展水平的内外部因素的总和。环境绩效审计的审计环境是其赖以生存的土壤，是现代审计理论的一个重要课题，而对基层环境绩效审计的发展更是一项具有非同寻常现实意义的研究。

      18世纪工业革命后，人类科学技术水平突飞猛进，在提高人民物质生活水平的同时，也对自然环境造成了极大的损害。依靠掠夺自然资源推动的粗放型的发展方式给人类生存环境带来越来越严重的负面影响，空气质量恶化、全球气候异常、大规模的水资源污染，这些现象迫使世界各国重新审视自然环境与经济发展的关系。联合国1972年在人类环境会议上大力倡议全世界为环境的保护而努力，促使人类社会与自然环境协调发展。1987年世界环境与发展委员会在题为《我们共同的未来》的报告中提出了可持续的经济发展模式。1995年，在开罗召开的第15届最高审计机关国际组织会议把“环境和可持续发展”作为会议主题，1999年，最高审计机关国际组织“有关环境效益审计指南”正式出台，环境绩效审计逐渐成为现代审计机关一项新兴的重要任务。

      我国作为发展中国家，传统的高能耗、高污染的粗放型发展模式造成了严重的环境污染问题，其中水污染问题最为突出，中国已经成为全球排放污水最多的国家，如何控制和治理污水排放已经成为关系人民生存的重要课题。各级政府高度重视水污染的问题，投入大量的财力和资源建设了大量的污水处理设施，污水治理项目理所当然地成为我国环境绩效审计开展的突破口。基层审计机关在国家审计署的倡导和引领下，对一些污水处理项目实施了环境绩效审计，积累了一定的经验，也在实践中受到很多审计环境因素的影响。以下笔者将以一个基层审计机关实施的污水处理项目环境绩效审计案例为切入点，运用SWOT分析法就审计环境对基层环境绩效审计工作的影响及对策进行研究。

      （一）国外关于审计环境的研究成果

      蒙哥马利（1912）在其《蒙哥马利审计学》一书中对审计环境作了专门的研究，主要是从审计的产生与发展、审计职业的组织和机构、审计标准与职业道德、专门职责和法律责任四个方面对审计环境进行论述和分析。

      莫茨和夏拉夫（1961）首次在其著作《审计理论结构》中系统地论述8项著名的审计基本假设，还提出假设要因应知识更新的挑战而不断发展变化。某项假设只能在特定的环境和时间中成立，并会随着时间的推移失去效用，而必须提出适应特定环境的假设，从而论证了审计环境对审计假设的影响和作用。

      弗雷德里克·D.S.乔伊和格哈特·G.米勒（1984）在其编著的《国际会计》中从历史要点、特性比较和审计师报告的语言三个方面对国际审计环境进行了研究。

      （二）国内关于审计环境的研究成果

      1999年国家审计学会首次将审计环境作为重点研究课题，自此之后，关于审计环境的研究引起了学术界关注和重视。

      李金华（2001）对审计环境的理论作了系统的论述，剖析了审计环境与审计活动的相互作用。

      石爱中和胡继荣（2002）提出“探讨审计环境的概念，应该从审计环境对审计作用上去揭示它的一般的、本质的特征”，并将审计环境概括为所有不断发展变化并对审计发生影响的各种因素的综合。

      姜毅（2003）提出研究审计环境的影响应该涵盖政治、经济、法律、科技、社会、文化教育环境等方面。

      而关于审计环境对环境审计工作影响的研究上，张以宽（2003）从经济环境、自然环境、政治法律环境、科学技术和文化环境四大方面对环境审计的环境进行了论述。

      毕颜杰（2004）把审计环境作为实施环境审计的外部条件来加以研究，提出“环境审计环境包含文化、法律、政治和经济环境四个部分”、“经济环境决定着政治、法律和文化环境”等观点。

      综观国内外的研究成果，西方各国对于审计环境的研究时间要远远早于我国，也从不同角度提出了一系列的独特的见解。而在国内，审计环境正逐渐纳入审计理论体系研究中，成为审计研究的热点，理论界参考国际上的研究成果对审计环境进行了比较深入的研究，也提出了很多的观点，但始终没有形成统一的意见，涉及的内容也不是十分清晰。笔者认为国内学者对于审计环境的研究主要围绕审计环境对审计工作的影响进行阐述，但还不够深入、系统，特别是对于特定领域的审计环境因素，研究力度仍有待进一步加强。环境绩效审计在我国属于新生事物，其发展更有赖于良好的审计环境。而理论界关于环境绩效审计的实施条件和环境的研究很少，这种状况不利于切实解决环境绩效审计工作的现实困难。我国学者应该运用SWOT等分析法，结合审计实践活动，对比国际先进理论，剖析外部与内部、有利与不利的审计环境，系统地对审计环境因素及其影响作更具体的分析，为我国审计环境理论研究和审计实务发展提供借鉴和参考。

      审计环境及其主要构成要素

      关于审计环境的定义及其主要构成要素，国内学者作出了深入的研究，并提出了各种各样的观点。笔者认为审计环境是在特定的时空状态下，所有能直接或者间接地对审计活动的产生、存在和发展造成影响的一切因素的总和，是社会经济状态在审计领域的客观反映。按照影响的来源，可以把审计环境分为审计外部环境和审计内部环境。从影响的性质看，可以把审计环境分为正面的环境因素和负面的环境因素。这些环境因素又可以细化为经济环境、政治环境、法制环境、社会环境、科技环境、会计环境、审计主体环境、审计客体环境、审计运行环境，详细情况见下图1。笔者也将围绕上述环境因素对CN污水处理项目环境绩效审计的审计环境进行SWOT分析。

      

      CN污水处理项目环境绩效审计案例实施情况

      CN污水处理项目环境绩效审计是基层审计机关在环境绩效审计的一次探索，项目围绕地方政府通过BOT方式筹建的CN污水处理项目建设运营状况开展，重点审查污水处理项目建设、财务和运营的经济性、效率性和效果性，评价该污水处理项目对于污水处理职责的履行情况，发现污水处理项目运营管理中制约污水处理功能发挥的问题，有针对性地提出改进的意见和建议，促进污水处理项目更好地履行环境保护责任。

      该项审计的开展顺应了地方社会经济发展的大环境，审计机关通过对CN污水处理项目的环境绩效审计，披露了该污水处理项目的法规履行、财务状况、环境保护效益和资源配置状况，以及其中的存在问题，并以综合报告的方式专题上报市政府，引起市政府对污水处理项目运营状况的高度关注，并召集有关部门研究解决制约污水处理项目环境保护作用发挥的问题，出台和完善了相关后续管理措施，取得了比较好的审计成效，但是也在审计实践中遇到不少的困难，其中包括外部环境和自身因素的制约。

      CN污水处理项目环境绩效审计的审计环境SWOT分析

      根据系统论的观点，世间万物都处于系统之中，这个系统就是实物所处的环境，所有的系统都是由若干相互作用的因素组成。审计环境就是与审计活动相关联的一个综合系统，它涵盖与审计活动相互联系、相互作用的诸多要素。要全面客观地对审计环境进行分析，必须运用系统的分析方法。

      SWOT分析法又称态势分析法，是旧金山大学的管理学教授韦里克提出，该分析方法从机会（Opportunities），风险（Threats），优势（Strengths），劣势（Weaknesses）四个维度分析组成赖以生存和发展的内外部环境，并结合实际情况探讨应对的经营战略和策略。该分析法被广泛地运用于各个研究领域，实践证明该方法能够比较系统地对研究对象进行全方位的分析，从而得出比较全面的研究结果。以下笔者将运用SWOT分析法对CN污水处理项目环境绩效审计实施的内外部环境进行全面的分析。

      （一）外部环境

      1.CN污水处理项目环境绩效审计实施的外部有利环境，即机会（Opportunities）。

      （1）在经济环境方面，中国作为发展中国家，在迅速跻身世界经济大国之列的同时，长久以来的高能耗、高污染的经济发展方式，也使之面临日益严峻的环境污染问题，环境治理已经成为中国社会经济发展的一个瓶颈，世界资源研究所的研究报告显示，每年由于环境污染给中国造成的经济损失占当年国民生产总值的百分之五以上，因缺水影响城市工业产值达到2000亿元。在这种大环境下，转变经济发展方式，实现绿色崛起已经成为我国经济发展的一个基调。

      （2）在政治环境方面，党的十八大强调，要着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。十八届三中全会更加首次以纲要的形式提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境。并明确要探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制。将环境保护工作纳入地方政府工作考核指标，体现出对生态保护前所未有的重视。《国家环境保护“十二五”科技发展规划》从水污染治理、大气污染治理和生态保护等十二方面阐明了“十二五”期间我国环境治理的主要任务。环境保护支出也在逐年增长，根据国家环保部的公告，2011年我国投入环境治理的支出达到6026.2亿元，占当年国民生产总值的1.27%。其中的污水治理更是成为各级政府环境保护投入的重点，根据国家环保部公告的数据，2011年我国共建有城市污水处理厂3974座，每天可处理污水13990.9万吨，当年实际处理污水402.9亿吨，其中生活污水349.7亿吨，这些污水处理项目是否能发挥效益关系广大人民群众的切身利益。国家审计机关开展污水处理环境绩效审计项目能对我国投入污水治理领域的巨额资金进行监督，对投资建成的污水处理工程是否能充分发挥作用进行评价，符合当前我国的国情。

      （3）在法制环境方面，随着近几年水污染问题的日益严重，政府越来越重视的污水治理，制定《水污染防治法》、《排污费征收管理条例》等相关法律法规，环保部门相继出台了一系列行业标准，包括：《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）、《污水排入城市下水道水质标准》CJ3082-1999、《城市污水处理厂运行、维护及其安全技术规程》（CJJ60-94）等，这些标准为污水处理项目环境绩效审计的开展提供了评价的参考依据。

      另外，地方政府与项目运营商签订了比较规范严谨的特许协议，授予项目运营商特许期内设计、建设、运营和维护污水处理项目的权利的同时，明确约定了污水处理项目的进出水的水质等多项标准，同样可以作为审计评价的参照指标。详细情况如下页表1所示。

      （4）在社会环境方面，水污染问题是现代社会面临的一个严峻的问题，我国七大江河水系中有27%属于劣五类水质，根据环保部发布的城市饮用水水源状况调查，全国供水总量中有11.4%，即大约35.7亿立方米水源水质不合格。而卫生部发布的城市供水管网末梢水质合格率也仅有82.6%。根据环境保护部公布的《2011年全国环境统计公告》：2011年全国总共排放污水659.2亿吨，这些排放的污水中包含化学需氧量共2499.9万吨、氨氮量共260.4万吨。各种排放源的污水及主要污染物排放情况如表2所示。污水治理直接关系广大人民群众的生存。污水处理项目是各个城市应对当前面临的水污染问题的一个重要途径，项目的效益备受广大人民群众关注。

      

      

      

      （5）在科技环境方面，随着信息化技术的发展，计算机审计已经成为现代审计中不可或缺的一部分。根据地方政府与项目运营商签订的特许权协议，CN污水处理项目运营商必须通过自动采样设备每2小时对进水水样和出水水样进行24小时采集，如实记录每次检测的所有结果，按月向市政部门提供检测结果数据。市政部门有权随时亲自或指定代表或委派人员检测备用水样核实项目公司提供的自测结果。所有的自动采样设备的相关记录都能成为审计机关开展计算机审计的重要数据来源。该污水处理项目的进出水中生化需氧量（BOD5）、化学需氧量（COD）和悬浮物（SS）等主要控制项目检测数据及去除情况如表3所示。

      2.CN污水处理项目环境绩效审计实施的外部不利环境，即风险（Threats）。

      （1）在审计客体环境方面，CN污水处理项目环境绩效审计是实施该项目的审计机关在环境绩效审计的一次新的尝试。因为以往的部门预算审计、经济责任审计等项目都围绕财政资金的合规合法性开展，地方政府和市政、环保等相关部门并不理解审计机关的环境绩效审计职责，认为污水处理项目的运行状况是环保部门管辖的事情，审计部门只要保证建设和运营资金支出的安全和合规、合法，至于污水处理项目是否能发挥作用、污水处理职责履行成效并不在审计部门的职责范围之内。这种根深蒂固的传统观念使环境保护部门和污水处理项目运营单位都不理解审计部门开展污水处理项目环境绩效审计的目的，不利于该环境绩效审计的顺利开展。

      （2）在会计环境方面，我国的环境绩效审计开展的时间比较短，相关的法律法规还不成熟，规范化建设不到位。我国还没有建立环境方面的会计准则，企业对于环境保护支出核算没有统一的规范，随意性比较强。基层审计机关难以从企业的会计资料中获取环境成本效益等准确的环境会计信息，不利于环境绩效审计的顺利推进。另外一方面，目前《审计法》、《中华人民共和国国家审计准则》和其他实务公告均没有对环境绩效审计的内容、目标和程序等做出明确的规定，没有形成一套权威的环境绩效审计准则，使基层审计机关开展环境绩效审计缺乏鲜明的法律依据。

      这种情况下，CN污水处理项目环境绩效审计的开展没有可供应用的审计准则，审计机关不得不根据污水处理行业的特点自行确定审计内容、目标和程序，与其他同类型的审计项目缺少可比性，也影响了审计评价的严谨性。另一方面，由于现行会计准则并没有规定环境保护方面收支核算的统一规范，从CN污水处理项目的财务数据难以直观地反映各个污水处理流程的成本信息，不利于CN污水处理项目环境绩效审计的开展。

      （二）内部环境

      1.CN污水处理项目环境绩效审计实施的内部有利环境，即优势（Strengths）。主要体现在审计运行环境的以下几方面：

      （1）由国家审计机关开展污水处理环境绩效审计项目具有比较强的公信力。国家审计机关作为代表人民监督政府履行公共管理职能的部门，具有较强的独立性和专业性，其审计结果能受到人民的认同，能比较客观地反映政府投入污水治理方面资金的管理和使用情况，反映污水处理项目的运营成效。同时，我国目前环境绩效审计的主体比较单一。以国家审计机关为主，会计师事务所和企业内部审计还没有推开，所以国家机关开展的污水处理环境绩效审计项目成为人民获得污水处理项目绩效信息的主要途径。

      （2）在实务环境方面，从环境绩效审计开展的总体情况看，1998年，审计署正式成立农业与资源环保审计司，我国的环境绩效审计业务从此正式进入实施阶段。在国家审计署的大力倡导下，各级审计机关纷纷尝试开展各种环境绩效审计项目，根据国家审计署在其官方网站发布的审计公告，从2003年～2013年1月，审计署共开展环境绩效审计项目共17个，在全部审计项目所占的比例逐渐增大，2009年的环境绩效审计项目占当年项目总量的20%，足以显示我国对环境绩效审计的重视。具体的情况见图2。

      从环境绩效审计项目实施的重点看，2003年～2013年1月国家审计署实施的17个环境绩效审计项目中，关于水治理的项目有8个，占47%；关于节能减排的项目有3个占18%；关于土地资源的项目有3个，占18%；关于林业资源的项目有2个，占12%；关于环保资金使用的项目有1个，占6%，详细情况见图3。

      

      

      审计署实施环境绩效审计项目的构成反映，我国的环境绩效审计主要以水治理项目为重点开展，实施了渤海水污染防治审计调查、“三河三湖”水污染防治绩效审计调查和黄河流域水污染防治与水资源保护专项资金审计调查等一系列项目。针对当前我国越来越严重的水污染情况，国家对污水的处理和水环境的保护越来越重视，对于水资源的保护和治理成为我国环境保护资金投入的重点，审计机关紧密围绕这个重点开展环境绩效审计，积累了比较丰富的审计经验，也总结出一套比较完善的审计方法。

      （3）国家审计机关可以借助环境保护部门的专业协助开展污水处理环境绩效审计项目。污水处理项目受环境保护部门主管，审计部门除了自身的审计力量之外，还可以请求环境保护部门的协助，了解有关污水处理的工艺和相关业务知识，为环境绩效审计的开展提供技术支援，以有利于项目的顺利推进。

      2.CN污水处理项目环境绩效审计实施的内部不利环境，即劣势（Weaknesses）。主要体现在审计主体环境的以下几方面：

      （1）现行行政管理体制影响审计部门独立性。现在的审计机关隶属于地方政府，行政经费和人员供养依赖于地方政府。审计部门代表公众对污水处理项目行使受托监督责任，其本身的独立性难免会受到质疑。

      （2）可供借鉴的审计经验不多。环境绩效审计在我国起步的时间比较晚，各级审计机关开展的环境绩效审计实践并不多，而对于污水处理项目的环境绩效审计案例更是少之又少，没有作出系统的总结和分析，没有形成一套行之有效的权威的审计方法体系，可以供借鉴的污水处理项目环境绩效审计经验比较匮乏，国际上的审计经验又不能完全适应我国的国情，不能照搬照套。CN污水处理项目环境绩效审计对污水处理项目的运行成效和对环境的影响进行审查和评价，依靠实施项目的审计机关本身难以摸索出系统的审计方法体系，影响审计项目的开展。

      （3）评价指标体系不完善。CN污水处理项目环境绩效审计的审计内容涉及该污水处理项目运营的合规性，经济性、环境保护效益，资源配置效率等多个方面审查，要做到客观、公正地评价该污水处理项目的绩效，一个合理、严谨的评价指标体系是必不可少的。评价指标是开展环境绩效审计的思路指引，是衡量和评价被审计单位环保责任履行情况的客观依据和标准，是环境绩效审计顺利实施的关键所在。目前，我国关于污水处理项目的环境绩效审计指标体系并不完善，无法找到统一的、法定的评价指标，审计人员不得不凭借经验和主观判断制定评价指标体系，用这种指标判断得出的审计结论难以获得普遍的认同，增大了该污水处理项目环境绩效审计的审计风险。

      在CN污水处理项目环境绩效审计中，审计组结合污水处理项目的具体情况，制定审计评价指标体系，并以这个指标体系为框架，部署了审计的思路和流程，具体包括以下几方面：

      第一，合规性指标。该类指标主要是定性指标，指BOT污水处理项目从项目论证决策到项目运营整个过程中的遵循有关法律法规和行业标准的情况，包括前期论证合规性、项目建设程序合规性、财务管理合规性、项目运营合规性等。

      第二，经济性指标。BOT污水处理项目采用市场化运作的方式进行，污水处理项目要持续地、有效地履行污水处理职责，必须具备良好的财务状况和盈利能力，因此审计组经过讨论研究，选取了几项经济性指标衡量污水处理项目的财务状况。

      第三，环境保护效益指标。这类指标是该项目评价指标中的重要部分，是评价污水处理项目的污水处理效果和环境保护职责履行情况的核心指标，由于该类指标的制定涉及污水处理行业的专业知识，为了制定出更有针对性的指标，审计组特地征询了环境保护部门的专家意见，制定了相关评价指标。

      第四，资源配置效率指标。这类指标用于衡量污水处理设备和资源的使用状况，是否存在设备闲置和资源浪费的情况。

      CN污水处理项目环境绩效审计综合评价指标设计及得分情况如表4所示。

      

      （4）环境绩效审计结果公告制度仍未建立。从本质上来说，CN污水处理项目环境绩效审计是审计机关作为独立第三人受公众委托对污水处理项目的环保职责履行情况进行审查，是对人民群众关于污水处理项目关注的反馈。项目要取得比较好的成效，离不开群众的关注和支持。但实施项目的审计机关并没有将CN污水处理项目环境绩效审计的审计报告向公众公告。社会各界对审计部门在CN污水处理项目环境绩效审计的工作开展情况和污水处理项目的环保效益和社会效益并不清晰，在这种氛围下，该审计项目的作用受到了很大的局限。

      （5）整改措施后续跟踪不到位。CN污水处理项目环境绩效审计涉及到污水处理项目本身的运营，同时还涉及到配套管网的投资和建设，污水的输送和调配等多方面内容，这些问题的整改需要污水处理项目、环境保护部门、市政部门和财政部门多个部门经过长期的共同努力才能实现。在审计资源有限的情况下，审计难以安排足够的审计人员对污水处理项目环境绩效审计项目进行长期的跟踪。这种状况往往造成审计部门提出的审计意见难以落到实处，意见执行的刚性受到影响，环境审计项目的成效难以充分发挥。

      （6）人员结构难以应对环境绩效审计开展的需要。CN污水处理项目环境绩效审计的开展对审计人员有比较高的专业要求，因为审计人员必须从专业的角度客观、公正地评价CN污水处理项目的环境保护职责的履行情况，提出有针对性的专业意见，为加强污水处理项目内部管理，促进其为环境保护作出更大贡献，所以要求审计人员要具备一定的环境保护专业知识，特别是污水处理行业标准和相关法规。必须由多学科、高素质的审计人员组成审计组开展工作。但在现实中，实施项目的审计机关的人员基本上由会计、审计、工程等专业的人员构成，基本没有配备环境保护方面的专业人才，审计机关本身也没有设置从事环境绩效审计的专业科室，审计机关组织的业务培训也大多局限在传统审计业务，这种状况难以满足污水处理项目环境绩效审计开展的条件，成为制约该审计项目开展的瓶颈。

      推进我国基层环境绩效审计的对策建议

      审计工作是主观见于客观的活动，审计活动与审计环境是互动的关系。审计工作在适应客观审计环境的同时，也不能被动、消极地对待各种审计环境因素，而必须充分发挥主观能动性，通过自身努力促进社会经济、政治环境的改善，从而主动地改善审计环境。针对我国基层环境绩效审计推进过程中存在的突出的问题，笔者根据切身体会总结和提出以下一系列的应对策略，希望对环境绩效审计的理论研究和实务开展有所启发和帮助。

      （一）加大环境绩效审计的宣传力度，争取地方政府和相关单位的支持。

      审计部门应该紧密结合地方政府的重大环境保护项目积极开展环境绩效审计试点，使环境绩效审计的开展契合地方政府的中心工作，并为地方政府的环境保护政策执行和环境保护项目的建设和推进提出专业的意见。建立与被审计单位和其他监督主体间的交流和协调机制，使其明白国家审计的根本目的在于促进被审计单位完善管理，优化资源配置，促进社会经济发展，争取获得地方政府和相关单位的认同和支持。

      （二）完善相关法制建设，加强环境绩效审计的规范化建设。

      在环境绩效审计准则方面，制定和完善环境绩效审计的相关准则和操作指南，赋予审计机关开展环境绩效审计的权限，明确环境绩效审计的概念和审计目标、审计内容、审计程序等，制定环境绩效审计的发展规划，为环境绩效审计的开展提供相应的法律依据，推动其健康发展。

      在环境会计准则方面，完善会计准则中有关环境会计的内容，规范企业对于环境成本效益的核算和相关财务信息的披露方法，使绩效审计的开展具备必需的财务信息资源。

      （三）积极开展环境绩效审计实践和理论研究，推动环境绩效审计事业健康发展。

      “实践是检验真理的唯一标准”，在没有太多审计经验可以借鉴的情况下，基层审计机关应该更加积极主动地开展环境绩效审计项目，在实践中不断摸索，思考失败的教训，积累成功的审计经验，不断地尝试和总结。鼓励审计方法的创新，在传统财务审计方法的基础上，灵活运用统计抽样法，标准问卷调查法、战略推理法等多种审计方法开展环境绩效审计，深化计算机技术的应用，锤炼出一套适合地方实际的审计方法体系，更全面、准确地对环境保护项目的运营和非环境保护项目的影响进行评价，体现环境绩效审计的特点，更好地发挥环境绩效审计的作用。

      同时，鼓励学术界加强有关环境绩效审计的理论研究，特别是审计的内容、程序和方法的应用性研究；加强对先进审计案例的案例研究，借鉴西方先进的审计经验，总结出一套适合中国国情的环境绩效审计理论体系。

      （四）做好审前调查，制定切实可行的审计计划。

      环境绩效审计项目涉及的业务范围十分宽广，因此在开展前必须认真做好审前调查工作，充分走访相关的业务部门，实地调查清楚项目的运营情况，采取查阅、审核、面询等多种方法摸清被审计项目的基本情况，广泛收集和掌握有关信息，制定切实可行的审计实施方案，避免不必要的审计工作，节省时间、人力和其他成本。对审计的方法和评价指标体系的构建进行专家咨询，认真听取专家的意见，选择适当的评价标准，在实践中不断加以检验和修正，增强审计判断的准确性和科学性，弥补审计人员在环境保护专业技能方面的不足。

      （五）逐步建立评价指标体系，为环境绩效审计的开展提供参照的标准。

      环境绩效审计要真正地发挥作用必须拥有一套完整的、操作性强的参照标准。评价指标体系的选择和制定是决定环境绩效审计能否客观、科学地评价被审计项目绩效的决定性因素，是环境绩效审计项目成败的关键所在。要推动环境绩效审计的发展，我国必须加大对相关评价指标体系的研究，灵活运用定性与定量指标，针对不同的领域制定具有特色的、科学、合理的评价指标体系。

      （六）加大成果的运用和公告力度，增强环境绩效审计的影响力。

      环境绩效审计项目的开展过程中除了关注具体项目的绩效审查，还要重视政府环境保护政策的执行效果。在具体的环境绩效审计项目中，通过对审计发现的问题分析和提炼，发现环境保护政策制定和环保资金投入方面的体制和机制层面的问题，深入挖掘问题的症结，提出预防类似问题发生的措施，以综合报告的形式上报政府，为政府的环境保护政策和工作重点提供贴合实际的、有针对性的对策，为政府决策提供第一手的参考数据，推动环境保护事业的发展。同时，推进环境绩效审计情况的公告制度，把环境绩效审计的工作程序、工作标准、审计内容、审计结果、审计整改情况等向社会公众实行公告，使公众能够通过环境绩效审计获取更多的信息，更积极地参与环境项目运营的监管，促使被审计单位在社会舆论的监督下更好地配合环境绩效审计开展、积极落实审计意见和建议，也促使地方政府更加正视审计发现问题，依法从严处理相关责任单位，增强环境绩效审计的监督效果。

      另一方面，建立环境绩效审计整改的长效机制，促使政府就审计反映的问题出台应对的制度办法，从源头规范环境保护项目的运行，充分发挥绩效审计对制度建设的重要作用。建立环境绩效审计的项目库，完善环境绩效审计的实施规划，将长远的环境绩效审计目标细化到具体的项目，加强环境保护项目的绩效跟踪审计，促进被审计单位及时整改，保证审计成果的有效转化，在项目的安排上做到首尾呼应，统筹兼顾，做到环境绩效审计监督的延续化和长期化。

      （七）引导企业内部审计部门和会计师事务所开展环境绩效审计业务，丰富环境绩效审计的主体。

      鼓励企业内部审计部门开展环境绩效审计业务，通过环境绩效的内部审计使企业重视环境治理的投入，规范企业环境保护的流程，从源头实现对环境污染的治理和控制，促进资源的有效利用，规避环境污染的风险，实现企业的可持续发展。规范企业环境保护报告的披露方式，鼓励会计师事务所开展环境绩效审计业务，借助中介机构力量为企业的环境治理投入情况提供鉴证服务，为环境绩效的中介审计创造市场需求。通过对内部审计部门和会计师事务所的环境绩效审计业务的引导，构建国家审计机关、企业内部审计部门和会计事务所三位一体，政府环境绩效审计为主，企业内部审计部门和会计师事务所环境绩效审计为辅的环境绩效审计模式，三者互相辅助、互为补充，共同促进我国环境保护事业的发展。

      （八）提高审计人员的环境专业素质，完善审计队伍知识结构。

      开展对审计人员的环保专业培训，建立审计专家制度，聘请环境保护部门的专业人员和高校的专家学者讲授环境保护的专业知识和相关的行业规范和标准，提高审计人员的环境绩效审计意识和专业素养水平。加强审计机关的内部业务交流，将宝贵的环境绩效审计实践经验在单位内部乃至兄弟单位之间交流，提高审计人员对于环境绩效审计的兴趣，并主动学习环境绩效审计的相关业务知识。另外，在人员配备方面，因应各地的实际需要，配备一些精干的环境保护专业人员，为环境绩效审计的顺利开展，提供良好的人才储备，条件成熟的地方可以设置环境绩效审计专业科室。对于有需要的项目，可以邀请环境保护部门参与，实行审计机关与环境保护部门联合审计，借助环境保护部门的高科技监测设备和环保专业人才优势，两个部门充分发挥各自的专业特长，密切合作，提高工作效率，更好地推动环境绩效审计深入发展。

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