社会保险金管理：社会保障制度改革的突破口，本文主要内容关键词为：保险金论文,突破口论文,社会保障制度论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F842文献标识码：A 文章编号：1000—2359 （2000）02—0023—03
改革开放以来，我国社会保险制度从无到有，经过不断改革，逐渐初成体系。不过，总的来看，仍处于条块分割的状态之中，未形成规范、统一的制度。虽然1997年7 月国务院下发了《建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，但在执行中困难较大，特别是各地区、各行业对社会保险金的收、支均由主管部门自定政策，自行提取，自行支付，不受约束和管理，不但造成资金挪用、挤占、浪费、贪污等现象，而且形成社会保险部门的利益分割，严重阻碍着社会保险制度的改革。笔者认为加强社会保险金的财政管理是建立统一的完善的社会保险制度的突破口。
一、财政应该参与社会保险金管理
社会保险制度改革多年来，财政对参与社会保险一直持谨慎态度，主要原因是怕财政的参与为社会保险收支不平衡提供条件，加重财政负担。但是从政府在社会保险中所担负的责任来看，由于社会保险金是政府强制筹集并按照国家规定的范围、项目、标准支付的，一旦社会保险金发生危机，财政不兜底，将会影响社会稳定，而承担社会动乱风险的又是政府，政府必须为社会保险提供信誉担保，并承担最终支付责任，所以，与其被动地承担责任，不如积极主动地参与改革和管理工作，用严格的监督管理来减少加重财政负担的风险。
从分配关系上看，社会保险基金来源于国民收入的分配和再分配，基金的筹集、支付、结余状况都直接或间接地影响财政收支。主要体现在：行政事业单位社会保险费绝大部分直接来源于国家财政拨款；企业社会保险费基本上是在企业所得税前列支。在社会保险与工资水平挂钩的机制下，以1993年职工工资总额为基数估算，每提高一个百分点，就会直接增加财政支出约11亿元，同时减少企业收入约38亿元，间接减少财政收入约13亿元。可见加强社会保险金的财政管理有利于对收支、结余情况进行中、长期预测和分析，加强宏观调控，确保社会保险制度改革与生产力水平、国家财力及企业负担能力相适应。
从监督制约机制上看，一方面，现行的保险体制是制定政策、标准、办法和征收、支付、管理及运营同属一个部门，缺乏有效的部门之间监督、检查和制约机制；另一方面，1995年城镇职工养老保险实行“社会统筹和个人账户相结合”以来，保险基金规模越来越大。1996年征收养老金1170多亿元，支出1030多亿元， 历年累计结余570 多亿元， 到1997年历年累计结余达到689亿元。如此巨大的资金在缺乏事前控制、 事中监督的机制下运行，势必存在着极大的潜在危险。事实上在地区与部门的利益驱使下，挤占、挪用、挥霍浪费现象非常严重，仅1996年国家审计署对企业职工养老、失业保险两金专项审计中，就查出违纪金额达90多亿元，其中挤占、挪用近60亿元。这种严峻的形势要求我们必须加强社会保险金的财政管理。
另外，加强社会保险金的财政管理，有利于社会保险制度改革。首先，目前有能力的企业欠保险费的原因之一是：保险基金的管理缺乏严格制度，企业宁愿自己发给职工也不愿受保险机构“盘剥”。保险基金财政管理有利于基金有效利用。其次，目前各地区、各行业争办社会保险的主要原因是为了保管那笔数额巨大的保险基金，如果实行社会保险基金财政管理，将会弱化地区、部门的利益，为统一保险制度减少障碍。
二、财政参与社会保险金管理的方式
由于社会保险对社会所起的特殊作用，世界各国财政都不同程度地参与社会保险。英国、瑞典及其他北欧国家多把社会保险财政视为国家财政的一个基本组成部分，社会保险的收、支分离，并与国家财政预算的其他收、支计划完全捆在一起。而像新加坡、智利等一些公积金制的国家则将社会保险财政与国家财政完全分离，国家在财政预算之外建立专门的、独立的社会保险财政制度，由社会保险管理部门或专门的社会保险基金组织对其进行专业化管理。除此之外，还有一些国家介于二者之间，社会保险财政与国家财政既存在着一定的直接联系，又具有相对独立性。从我国的具体国情来看，既不能把社会保险财政与国家财政完全捆在一起，也不能完全分离。而应以“板块式”将社会保险收支纳入政府的专项预算，建立相对独立的社会保险预算，实施专项管理和监督，并向人代会和社会公开预算执行情况。原因如下：1.社会保险基金既不同于国家的一般性财政收入，国家又承担着一定的责任，所以在管理方式上要求财政参与，又有别于一般性国家财政。2.我国的社会保险制度刚刚起步，在没有太多基金积累的条件下，既要承担起社会现阶段的各种社会保险责任，又要承受起历史遗留下的社会保险包袱，这种现状必然造成保险制度自身的力不从心，从而迫切需要国家财政的直接支持，而国家财政基础又很薄弱，没有力量承担过重的社会保险责任。3.从世界各国的经验教训看，国家财政的完全参与为社会保险收支打破自身平衡提供了条件，社会保险支出在用突破自身收入范围来满足公众倾向的同时，也给国家财政带来了严重危机。
社会保险的专项预算是国家以行政手段筹集并管理社会保险收入和社会保险支出的预算。它拓宽了财政理财领域，增强了财政对各种社会保险基金的调控、监督和管理。同时，由于自成体系，单独管理，自我平衡，仅用于社会保险支出，不与预算内、外资金调剂使用，有利于理清各项社会保险收支计划，追求社会保险项目财政平衡，建立内在平衡机制，进入良性运行。
基于当前社会保险金管理问题严重，财政部、劳动部、人民银行、税务总局等部门联合下发了《关于印发〈企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理的暂行规定〉的通知》，但由于触动到地区、行业利益，大部分地区并未实施。必须切实将各项社会保险收支和结余资金纳入财政专户存储，由社会保险经办机构按季或按月提出用款计划，并填写用款申请单，经财政部门审核后将基金从社会保险基金财政专户拨到社会保险经办机构，加强财政部门对社会保险基金管理和监督，防止基金挪用、浪费。
三、财政参与社会保险金管理的配套措施
（一）加快编制实施社会保险预算，即国家为社会保险编制特别预算制度，通过社会保险收支特别预算来落实社会保险追求自我平衡的财政政策。党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要改革和完善我国现行的复式预算制度，建立政府公共预算、国有资产经营预算和社会保障预算。社会保险预算是社会保障预算的重要组成部分，应认真作好社会保险预算的编制工作。努力做到整体周期平衡和各社会保险单项平衡。
（二）加强社会保险结余资金的投资运营机制。随着社会保险基金规模的扩大，保值、增值是社会广为关注的问题。社会保险基金作为“社会稳定器”的基本保证，应以安全为第一位，但是增值又是保险制度得以良好运行必不可少的，如何既保值又增值，确实是一个难题。笔者认为应将保险基金的大部分购买国家债券，其余按一定比例在金融机构提供担保的前提下委托其经营，另一部分由财政担保用于有投资效益、收益稳定的公共工程和公益设施的建设。
（三）化解历史包袱。由于在改革前，计划经济体制下，我国实行高积累、低收入、低消费的政策，劳动者所创造的财富通过各种渠道进入政府手中，用于奠定工业化基础和国有资产的积累。职工的工资收入仅能满足基本生活消费，很少有消费性剩余，所以转轨后他们没有自我保障能力。另外由于职工所创造的价值没有留在原企业，而是由国家统收统支，一部分用于经济建设，形成数量庞大的国有资产，一部分用于其他开支，企业不存在劳动和福利保障积累，这样形成了国家对老年及中年职工的保险债务。目前主要通过提高企业缴费比例，用社会保险金结余来化解这一历史包袱。这种解决办法在情理上存在债务转嫁，在实践中不但给本来就举步维艰的国有企业雪上加霜，而且经过精算后会发现仅靠社会统筹解决历史欠债也无法运行下去。所以必须下决心结合国企改革，从国有资产中划出一部分补偿债务。国家体改委曾在《1996年经济体制改革实施要点》中提出：“根据实际情况，探索从现有的国有资产和土地出让收益中划出一定比例以弥补社会保险基金不足的规范办法”，目前应进一步完善这方面的研究，尽快付诸实践。
（四）尽早开征社会保障税。社会保障税是以征集社会保险基金为特定目的，以工薪收入为税基，以雇主和雇员为纳税人的一种税。与目前的缴费形式相比它更具有规范化、法制化、强制性。由税务部门开征社会保障税有利于克服社会保险基金收缴上的困难，保证基金收入的稳定增长，又能逐步扩大社会保险的覆盖面，还可以建立收、支两条线的监督机制，有利于财政管理的真正落实。 据《世界政府财政年鉴（1990）》记载的118个国家资料，实行此税的有80个国家。我国应加快社会保障税的开征，这是建立和完善社会保险制度的重要资金保证。
（五）建立公开监督机制。如果监督不力，即使实现收、支两条线后，增加了部门之间的监督力度，仍不能完全保证基金安全，有可能出现挪用、挤占，主体由社会保险机构变成财政部门或变成社会保险与财政两个部门的情况。所以必须建立公开监督机制，应用现代化的网络技术，把基金总额、基金去向、投资收益状况、个人帐户都公开。只有公开才能使监督有力，如果不敢建立公开监督机制，有意无意地使用暗箱操作，只能是为不规范使用基金提供方便。
（六）加强社会保险的立法建设。目前我国社会保险多以政策代立法，缺乏统一性，极不规范，应加快、加强立法，尽早形成社会保险法律体系。对社会保障基金的筹集、使用、投资运营和社会保险运作的相关机构及人员的职责要以法律形式来规范，明确当事人的经济、法律责任。
收稿日期：1999—09—20
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