民营企业家政治参与的效度分析——基于政策网络视角的研究，本文主要内容关键词为：视角论文,民营企业家论文,政治论文,政策论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D60 ［文献标识码］A ［文章编号］1000—8284（2007）02—0035—04
对民营企业家政治参与的效度问题进行研究，还是一个新课题。对民营企业家政治参与问题的研究现存着制度研究和行为研究两条路径。从政策网络视角研究民营企业家政治参与的效度问题，开辟了一条新的研究路径。揭示在政策网络状态下提升民营企业家政治参与效度的内在机制，对正确而有效地发挥民营企业家政治参与的作用具有重要意义。
一、民营企业家政治参与效度分析的政策网络视角
效度也称为有效性，原指测量工具或手段能够准确测量出所需测量事物的程度，这里是从有效性的程度的意义上来使用效度这一概念的。因此，对民营企业家政治参与的效度进行分析，也就是分析其有效性的程度。这个问题必须从民营企业家政治参与同所作用的对象的关系中来把握。民营企业家政治参与作用的对象是国家公共权力主体的政治行为。从政策网络视角分析民营企业家政治参与的效度，其核心问题是分析民营企业家政治参与对政府公共政策影响的程度。任何政治参与的目的都是要影响政府的政治行为。公共政策是政府通过手中掌握的公共权力，为实现特定的目标而采取的政治行为，是政府用以调整社会利益关系的手段。民营企业家的政治参与在多大程度上影响了政府的公共政策，这是分析民营企业家政治参与效度的依据。
民营企业家政治参与的效度问题，有着复杂的内在结构。通过剖析其内在结构，可以对它有一个深入的了解。对民营企业家政治参与的效度从与其作用对象的关系方面，可以划分为：内容效度、方式效度和结构效度。
民营企业家政治参与的主要内容就是表达利益诉求。内容效度就是在民营企业家政治参与过程中所表达的利益诉求，在多大程度上影响了公共政策的内容。对内容效度的分析，可以从总体上把握民营企业家政治参与的有效性。从参与的动机来看，可以把民营企业家的政治参与分为私利性政治参与和公益性政治参与。私利性政治参与是以实现自身的利益为目的的政治参与，这在中国目前民营企业家政治参与中占绝大多数。由于民营企业家总体上政治素质还比较低，公益性政治参与所占的比重比较小。“在中国的私营企业家阶层，由于经济地位有别于工人、农民、知识分子，他们的政治参与的目标与其他的阶级、阶层也有很大的不同。私营企业家政治参与的目标更具务实性，同时具有相对的私益性，他们希望通过政治参与占有较多政治资源，获得企业的更大发展空间，以争取更大经济利益。”[1]135 除极少数大型民营企业的经营者之外，绝大多数中小民营企业家的私利性政治参与的效度都很低。而极少数大型民营企业的经营者，有可能同某些公共政策的制定者结成共同体，利用共同体的力量提高政治参与的效度。
方式效度是从参与主体的角度所做的分析。民营企业家政治参与的方式，从大的方面来看可以划分为制度性政治参与和非制度性政治参与。在中国参与政党的活动、参加各级人民代表大会、参加政治协商会议以及通过工商联的活动影响政府的政治行为，上述类型的政治参与是对国家制度安排的回应，可以称为制度性政治参与。同政府官员的非制度性接触，与地方政府和政府的某些部门的非制度性互动，属于非制度性政治参与的范畴。在制度性政治参与中，由于执政党向民营企业家敞开了大门，他们中的优秀分子可以加入执政党，参与执政党的活动，尤其是参加执政党的各级代表大会，成为最高层次的政治参与，对执政党的政治行为会产生一定的影响，从而影响政府的公共政策。民营企业家参加各级人民代表大会和人民政治协商会议，也是制度性政治参与的主要形式。同其他参与方式相比，其有效性的程度要高一些。而一些非制度性参与对某些地方政府和政府某些部门的政治行为，可能产生影响，但对国家的大政方针发挥的作用及其微小。
结构效度是从参与客体的角度所做的分析。把民营企业家作为参与的主体，其作用的对象，即政府的公共政策就是参与的客体。对政府的公共政策行为进行剖析，其过程可以划分为建立政策议程、进行政策规划和实现政策合法化三大环节。结构性效度主要是分析民营企业家的政治参与，对公共政策过程三个不同环节各自影响的有效性。从结构效度视角分析，民营企业家的政治参与可作如下划分：对建立政策议程过程产生影响的政治参与，可称为议程性政治参与；对进行政治规划过程产生影响的政治参与称为规划性政治参与；对政策合法化过程产生影响的政治参与，可以用合法性政治参与进行概括。分析议程性政治参与的效度，主要看其利益诉求在多大程度上引起政府的关注，从而启动某项公共政策议程。而对规划性政治参与效度的分析，就是要分析其意见和建议对公共政策方案的形成所产生的影响，也就是其意见和建议在多大程度上被公共政策方案所采纳。合法性政治参与的效度就是看其在对公共政策方案审查、通过、批准过程中发挥了什么样的作用，效果如何。
对民营企业家政治参与问题的研究，同对一般的政治参与的研究一样，现存的路径有两条，即制度主义的研究路径和行为主义的研究路径。制度主义的研究路径从宏观视角展开研究，关注的是政治参与的制度安排，把制度作为影响民营企业家政治参与有效性实现的根本因素，研究的重点是探讨民营企业家政治参与的制度保障问题。行为主义的研究路径从微观视角展开研究，把行为主体的素质作为主要的分析对象，认为民营企业家的政治素质是提高政治参与有效性的关键因素。要更好地发挥民营企业家政治参与的作用，必须首先提高他们的政治素质。由于制度主义的研究路径过于宏观，增加了操作的难度。由此催生了行为主义的研究路径，以摆脱制度主义研究路径面临的难题。然而，行为主义研究路径走向了另一个极端，因为过于具体而陷入了向普遍性跨越的困境。因此，政策网络作为中观视角进入了研究的视野，在宏观与微观之间架起了一座桥梁。政策网络视角的研究既不像制度主义那么宏观而难以把握，也不像行为主义那么微观而难以提升，它可以使我们从全新的意义上来解读民营企业家政治参与的效度问题。
二、民营企业家政治参与效度的政策网络分析
政策网络分析框架，开辟了民营企业家政治参与效度分析的新路径。国外学者对政策网络做过这样的描述：“政府不同分支机构和不同部门之间的相互关系，以及政府与其他社会组织之间的互动关系构成了政策网络，这个网络有助于政策的形成与发展。”[2]220 国内的学者认为，政策网络是指“政府与其他利益相关者之间建立的制度化的互动模式，他们针对和围绕共同关心的议题进行对话和协商，使得参与者的政策偏好或政策诉求得到重视，以便增加彼此的政策利益。”[3]56 以上对政策网络的描述，揭示了政策网络的实质、运作机制和功能，为我们在政策网络状态下，探讨民营企业家政治参与的效度提供了新的思路，也提供了新的方法。政策网络是一种分析政治参与过程中，利益群体同政府关系的方法和理论框架。政策网络作为一种分析方法，主要是用以研究公共政策过程中，政策网络系统内部各种构成要素相互关系的方法。
公共政策问题是政策网络形成的基础。当某一社会问题成为政治系统关注的对象，并进入政府的公共政策议程时，利益相关者就会聚集起来，在相互作用中形成政策网络。民营企业家的政治参与也具有相同的性质。在实际的公共政策运作过程中，与某一部分民营企业家相关的社会问题一旦进入政治系统的视野，政府的某些部门、代表这部分民营企业家利益的组织以及其他的利益相关者组织，就会组合在一起形成相应的政策网络。在政策网络这一平台上交换信息、协调利益、动员资源，开始具体的公共政策运行过程。这种状况在某些公共政策实践方面已表现得非常明显。政策网络的作用在中国的住房政策上表现得最为突出。目前，在住房政策领域已经形成了国家建设部门、财税部门、国土资源管理部门和地方政府等政府部门，以及银行系统、房地产商，某些研究机构、专家学者和媒体等组成的政策网络。房地产商同政府相关部门形成了政策共同体，在住房政策领域发挥着较大的影响[4]169—174。
民营企业家在政策网络中的地位，是影响其政治参与效度的重要因素。政策网络是在各种构成要素协同互动中形成的。政策网络的结构反映的是各种要素及其相互关系。由民营企业家政治参与所结成的政策网络，其构成要素通常包括政府的某些部门、民营企业家的相关群体、其他社会组织、有关的专家学者和某些媒体等。在政策网络中，各种要素所形成的关系可以从权力关系、利益关系和资源关系三个方面来把握。权力关系表明了各种要素之间的相互影响和相互控制；利益关系反映了不同要素利益诉求的集结程度；资源关系表现为各成员在政策网络中可以调动的资源。民营企业家政治参与的效度，直接受政策网络中权力关系、利益关系和资源关系的影响。在政策网络中，民营企业家在多大程度上能够影响和控制其他构成要素，其利益诉求在多大程度上形成网络的利益集结，包括在政策网络中可以调动的资源的多少，直接影响其政治参与的效度。
民营企业家的利益诉求同政府部门利益取向的相关度，也是影响其政治参与效度的重要因素。在中国目前的政治体制下，政府在公共政策的运行中起着决定性的作用。尽管在政策网络中，政府的行为往往要受到其他构成要素的制约，但是，这并不能改变政府行使公共权力的职能。民营企业家政治参与的效度同政府部门的态度具有很强的关联性。他们的利益诉求同政府部门的利益取向是否具有较强的关联度，左右着政府部门的态度。如果民营企业家的利益诉求同政府部门的利益取向相一致，就会对公共政策的产出发生较大的影响，否则，其影响力就会大大减弱。尤其是当政府部门同民营企业家形成利益牵扯时，在满足民营企业家利益诉求的同时也可以实现政府部门的某些利益，其作用就会更大。
政策网络的集成程度，是影响民营企业家政治参与效度的关键因素。当然，由于发展的不平衡，政策网络的集成程度是有差异的。有些民营企业家进入的政策网络集成程度比较低，在其中发挥的作用也相对有限，致使政治参与的效度不高。西方学者用问题网络概念来描述集成程度比较低的政策网络，而用政策共同体概念来描述集成程度较高的政策网络，并对它们各自的特点作了概括。这为我们从政策网络视角分析民营企业家政治参与的效度问题，提供了重要的启示。在问题网络状态下，由于网络的规模比较大，结构模式呈多样化的特点；成员间的联系松散，共识程度低；资源分布不均衡，对资源集体运用的管理难度大；权力分配不均等。这样的政策网络的集成程度比较低。处于这样的政策网络之中，民营企业家政治参与的效度当然不会高。而政策共同体的状态就大不相同了：由于规模相对来说比较小，利益的集结程度比较高；成员分享价值，而且互动频繁；可以有效地进行管理资源的交换活动；成员拥有的权力相对平衡。在这样的状态下，民营企业家政治参与的效度必然是很高的。
从政策网络视角分析，要提高民营企业家政治参与的效度，就必须提高其在政策网络中的地位，掌握更多的网络资源，协调好同政府相关部门的利益关系，使自己的利益诉求同政府部门的利益取向有更强的关联度，尤其是要提高政策网络的集成程度。
三、民营企业家政治参与效度提升的政策网络机制
网络学习构成了提升民营企业家政治参与效度的内在机制。以政策网络为框架对民营企业家政治参与的效度进行分析，可以看出，政治参与的效度不仅仅决定于民营企业家自身，也不仅仅是由政府同民营企业家的关系决定的，它是政策网络各成员协同互动的结果。随着政策网络协同程度的逐步上升，民营企业家政治参与的效度也随之提升。要提高民营企业家政治参与的效度，使其在公共政策运行中发挥更大的积极作用，必须揭示出在各成员的协同互动中，政治参与效度提升的内在机制。政策网络中各成员之间的协同互动，主要是通过政策网络的学习功能实现的，也就是说，政策网络中各成员之间的网络学习过程，构成了提升民营企业家政治参与效度的内在机制。网络学习的结构是一种立体的网状结构，学习的路径是由通路和回路构成的多向度路径，学习的内容包括行为学习、价值学习和规范学习在内的不同层次的逐步递进。在网络学习过程中，政府部门、民营企业家以及其他网络成员在相互作用中逐步达成共识，由此提升政治参与的效度。
网络学习的内容是由行为学习、价值学习和规范学习构成的。在政策网络中，不同的成员会表现出不同的行为，其根源在于行为背后所隐藏的利益要求。行为学习目的是发现各成员行为背后的利益要求。政策网络的成员之所以会结成政策网络，是因为他们都是相应的政策问题的利益相关者。每一个成员都带着自己的利益要求进入政策网络，有时不同成员之间的利益要求存在很大差异，甚至存在利益矛盾，严重的还可能存在着利益上的冲突。每一个成员利益要求的实现都要受到其他成员的制约。行为学习的过程，就是根据其他成员的利益要求，对自己的利益要求进行逐步调整的过程。各成员根据其他成员的利益要求，对自己的利益要求进行修正，以缩小各成员之间利益要求的差距。通过行为学习，目的是达成利益共识。民营企业家在政策网络中行为学习的成效，决定其利益要求在多大程度上可以进入公共政策议程。价值学习的过程也是政策网络中公共政策目标选择的过程。公共政策目标形成过程的首要任务，就是按照政策网络达成共识的利益取向来选择政策目标。在选择公共政策目标的过程中之所以需要学习，是因为利益取向只是规定了公共政策目标的方向。在公共政策目标形成的过程中，按照利益取向规定的方向，各成员在相互作用的过程中，通过学习对凝聚起来的价值进行提炼和升华。公共政策目标确立之后还有一个再学习的过程，把公共政策目标凝聚起来的价值向政策网络各成员扩散，使公共政策目标真正成为各成员的共同目标。规范学习是对公共政策工具的学习。规范学习的过程，也就是寻找实现公共政策目标的方案的过程。政策工具明确以后，还必须通过进一步的规范学习，使之变成政策网络中各成员行为的准则和依据。
网络学习有一个从顺应到认同再到内化的深化过程。网络学习的深度直接影响政策网络的集成程度。民营企业家政治参与的效度受制于政策网络的集成程度。顺应只是一种浅层次的学习，认同是学习的进一步深化，价值观的内化才是学习的最高境界。顺应的基础是被动地接受。在网络学习过程中，某些网络成员迫于某种压力对其他成员的利益要求并不认同，或者是对政策网络所要选择的公共政策目标和方案并不认同，只是被动地顺应。在这种情况下，某些成员就有可能选择不作为，以影响政策网络的集成程度，从而影响民营企业家政治参与的效度。认同是学习的中间层次，由于政策网络中各成员对其他成员的利益要求在理解的基础上认可，对自己的利益要求进行调整，进而对政策网络所要选择的公共政策目标和方案也抱认可的态度，政策网络的集成程度随之提高。当然，认同也有一个程度的问题，是对行为的认同、对价值的认同还是对规范的认同，不同层次的认同会反映出不同的行为特点，政策网络的集成程度也会呈现出不同的状态。当然，如果认同没有达到网络学习的最高境界，民营企业家政治参与的效度也不会达到理想的状态。内化是网络学习的最深层次，它是把政策网络所要选择的公共政策目标中所承载的价值取向内化为自己的价值取向，把规范内化为自己的行为准则的过程。如果政策网络中各成员都能达到学习的最高层次，政策网络的集成程度才能达到理想的状态，民营企业家政治参与才能更好地发挥作用。网络学习的过程也是政策网络各成员对自己的利益要求、价值取向和行为规范不断进行调整的过程。
［收稿日期］2006—11—16
［基金项目］浙江省社会科学基金项目“浙江省民营企业家政治参与的效度分析”阶段性成果（N05ZF06）。