城市综合减灾管理战略研究——SARS留给城市可持续发展的重大启示，本文主要内容关键词为：城市论文,可持续发展论文,战略研究论文,启示论文,SARS论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
始于2002年11月的广东，且在2003年4月中下旬——5月下旬在北京得到“爆发”的SARS灾难，无论怎样评估其危害度肯定比任何一场大范围的自然灾害都要严重，其灾害造成的国家或城市社会易损性也已波及到政治、经济、文教、卫生等社会生活之中。我以为有效应对国家或城市突发公共事件，绝非《传染病防治法》及《突发公共卫生事件条例》所能奏效的，一定要探究安全城市防灾控制的长效机制，本文认为：面对SARS，重要的不仅仅是从医学上寻求技术对策，更重要的是要到SARS之外去分析原因，只有这样城市安全才有了未来应对突发事件的根本保障。
一、全面认识城市灾害源
对于城市灾害的分类国家建设部早在1997年公布的《城市建筑技术政策纲要》的防灾篇中强调：“地震、火灾、风灾、洪水、地质破坏”五类为城市主要灾害源：2001年美国“9·11”事件后，全球安全格局有了新变化，研究城市灾情，再不能仅从自然灾害、人为事件上着眼，而必须包括恐怖事件在内的诸项新灾害源。历史地看：新中国成立前的我国城市主要灾类可归纳为“旱、涝、蝗、震、疫”，20世纪90年代以来减灾科技专家又将它拓展为“气候、污染、交通、火灾、地震、生物”六大类。明显看出，我们在认知城市灾情时已将生物灾害、环境公害视为城市致灾源。1997年笔者在《城市灾害学原理》（气象出版社1997年12月第一版）一书中对城市灾害源作了归纳与说明即：地震灾害、洪灾、气象灾害，火灾与爆炸、地质灾害、公害致灾、“建设性”破坏之灾、高新技术事故、噪声火害、室内“综合病”、古建筑防灾、城市疾病及流行病灾，交通事故、工程质量之灾、共计十四类。笔者认为：灾害分为生物性和非生物性，而急性突发传染病是生物灾害的重要表现。
二、城市危机管理体制建设思路
SARS催生国家及城市的预警管理机制。它需要一个系统的有基础的社会机制，要靠来自国家行政管理系统、专业灾害管理系统、社会灾害管理系统三大方面的功能互补与分工协作方可奏效。应该说：从根本上讲，各级政府平时在建设中应对危机意识不仅薄弱，而且早已养成了遇事有临时性的紧急机构，说到底是没从人民利益就是国家利益的高度去认识危机事件。概括讲，目前城市灾害管理的缺陷表现在：
1、灾害管理缺乏统一协调。我国目前基本上实行的是分灾类、分部门、分地区单一减灾管理模式。因综合协调不利而导致政策不一，步调不齐，甚至出现部门之间互相推诿或重复撞车。同时，在信息和减灾成果共享与行为配合等方面存在缺陷，造成整体资源配置缺乏系统的计划和科学的研究总结，造成突发事件应急状态下往往措手不及，指挥混乱。
2、调控手段单一，低效运行。随着我国市场经济新体制发展，使灾害应急管理动员体制下的严格计划性与企业在市场经济体制下的市场性发生了严重矛盾。进而导致城市灾害应急管理中资源整合的低效运行。如利益关系不畅，缺乏动力机制。
3、重政府、轻社会。城市灾害应急管理的资源配置与整合只有实现由部门的减灾转变为社会减灾才会达到预期的目标。这是牵动全社会的工作，是建立在动员一切与城市应急能力建设工作有关的社会力量积极响应与充分参与为基础的。但我国救灾的一大特点是政府包打天下，因管得太多太细，政府工作沉于事物，而疏于宏观指导，造成政策指导的不利。
4、救灾队伍专业化得不到重视。这主要表现在两个方面：一是人员专业基本素质差，人多却效率低下；二是救灾基础装备缺乏，1976年唐山大地震及1998年大洪水的救灾经历，以及其他救灾实践已经证明，抢险救灾的主体固然是人，但并非一切都是人力可以代替的；如与SARS斗争在一线的医护人员并非有同样的安全保障。
5、缺乏一个强有力的综合减灾管理机构。在目前的灾害管理体制下，我国城市灾害的救援工作是由各部门分工负责的，例如环保部门负责环境的监测治理；卫生部门负责受灾人员的救治；消防部门负责火灾事故处理，安管局负责安全生产，而安全生活无专管部门，但任何一个部门都没有能力承担起综合指挥、协调的职责。当发生突发重大事故时，只能召集各部门领导，成立临时的应急性机构，这必然使得资源和信息的整合在短时间内无法实现，从而贻误了救援的良机。
为此建议：国家或城市级的综合减灾管理机构是现有应急管理资源的整合。城市灾害应急管理资源的配置是一个非常复杂、相互联系的体系。从总体上分，有人、财、物的管理；从时态上分有灾前管理、灾时管理、灾后管理。从部门分，涉及科技、工业、交通、通信、人力资源、物资、财政、经济动员政策等方面的管理；从系统分有行政、专业、社会管理系统；从过程分贯穿于测、报、防、抗、救、援诸个环节；按管理的层次，分国家级灾害管理层（国家减灾委、全国综合灾害管理中心）、中央部委、局专业灾害管理层（含减灾专家系统、灾害数据库等）、省级灾害管理系统、地方灾害管理系统；按部门职责分：有决策指挥部门、主管职能部门、辅助部门。所以，城市灾害应急管理资源的配置是一个有机的相互制约和联系的组织体系和组织过程。具体讲，灾害应急管理系统要抓四大子系统建设：
社会控制子系统：社会控制在城市灾害应急管理中发挥着动员社会力量和配置社会资源的作用，是实现城市灾害管理目标的关键因素。社会控制子系统的内容包括政府在城市灾害管理中的职能和作用；城市灾害应急管理政策法规的设计；城市灾害应急管理规划的制定与实施；城市灾害应急管理资源的配置；城市建设与防灾减灾的协调发展；城市灾害发生后的社会动员、社会恢复及灾后的社会整合等要素。
行为反应子系统：城市居民既是灾害管理的对象，又是灾害管理得以发挥作用的主体。行为反应子系统的内容主要有：公众在城市灾害管理中的作用与行为准则；公众防灾减灾意识的培养及应急避险技术的培训；灾害发生后居民行为的社会疏导与组织；城市灾害对居民心理伤害的内容、特点及灾后的心理复建以及公众在灾害救援中的作用及组织问题等。
工程防御子系统：工程防御是城市灾害应急管理得以发挥作用的物质基础，其内容主要包括城市灾害管理中工程防御的整体能力状况；城市房屋建筑、各种人工构筑物的防灾抗灾能力状况；城市生命线工程的易损性及防灾抗灾能力状况；城市交通、电讯及网络系统的防灾抗灾能力状况；城市工程抵御灾害的能力状况；城市灾害工程防御投入的经济效益评价以及城市灾害工程防御中的科技创新、高新技术应用等内容。
灾害救援子系统：科学、完备的灾害救援体系是城市灾害应急管理能力的重要支撑，其构成内容包括城市灾害救援体系的建设及作用发挥状况；灾害救援中社会力量的动员与资源配置状况；灾害救援中外部资源的组织与利用能力；城市灾害救援力量的后勤保障能力、技术支撑与装备水平；城市灾害紧急救援的政策设计与完善程度等内容。