实施机构视角下对PPP项目前期管理的经验研究
——以北京2022年冬奥会国家速滑馆PPP项目为例
文/骆珉 田丽凤 杨少丽
一、引言
2014年以来，在国务院及国家各部委的支持下，PPP模式在基础设施和公共服务领域得到了广泛应用。在PPP项目的实施过程中，政府能力建设是PPP成功实施的关键因素[1]，更为具体地体现为实施机构的能力。本文以北京2022年冬奥会国家速滑馆PPP项目实施机构的前期管理为案例进行分析，对实施机构提高PPP项目推进效率和落地质量提出了建议。
二、实施机构前期管理职责分析
国家发展改革委印发的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资〔2016〕2231号）规定，PPP项目的实施流程分为项目储备、项目论证、社会资本方选择和项目执行（含移交）四大阶段。本文所研究的PPP项目前期管理的范围主要包括实施机构在得到政府授权后开展的项目论证以及社会资本方选择阶段。PPP项目前期管理基本奠定了项目推进实施的基础，是PPP项目成功的关键阶段。实施机构在PPP项目前期管理的主要职责具体体现为：
1.项目论证阶段 。①负责组织编制实施方案和物有所值评价报告，并根据经批准的可行性研究报告（或在项目核准或备案后）、项目物有所值评价和财政承受能力论证审核结果完善项目实施方案。②将实施方案报本级人民政府审批。③依据审查批准的实施方案，组织起草PPP合同草案。
2.社会资本方选择阶段 。①依法通过竞争性方式公平择优选择社会资本方。②根据需要组织项目谈判小组，与候选社会资本方进行合同确认谈判。③将PPP项目合同提交相关职能部门审核后，报本级人民政府批准。④政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本方和项目公司（若有）签署PPP项目合同。
而事后张三爷也对这两个传说做了解释，他说：“人无翅膀岂能会飞？我虽瘦，也有差不多一百斤，我哪能在水面行走？不过是挑拣着墙根砖棱的一点干地方，蹬一下借个劲，往前蹿一下，再换个砖棱借劲，不停步向前蹿，这样跳跃过去的，换步慢了不成，自然踩不到泥。”
从上述梳理的管理职责来看，实施机构在PPP项目中发挥的是对PPP项目的统筹协调以及组织管理作用。实施机构是PPP项目的推进主体和责任主体，是PPP实施路径的设计者和执行者，把控PPP项目的推进方向和实施节奏，通过统筹协调多个政府部门的行政资源，形成推动PPP项目的合力。在PPP项目进入项目执行阶段后，主要基于前期工作所达成的协议约定进行履约，因此实施机构的前期管理能力至关重要，直接决定着项目的最终落地质量。
三、国家速滑馆PPP项目前期管理推进难点
市重大项目办作为本项目实施机构，努力克服本PPP项目工作时间紧、要求高、难度大等困难，用时约一年，在充分研究、科学论证、依法合规的前提下，高效率、高质量、高标准地完成了社会资本方的选择工作。国家速滑馆PPP项目管理经验可总结为以下几个方面：
三是项目协调工作复杂。 本项目PPP前期管理相关工作涉及项目技术方案工作推进以及与本市各相关委办、冬奥组委、国家部委等多层面的协调工作，对项目推进的关注点和目标侧重不同。市重大项目办需要综合各个部门的需求和意见，组织PPP推进过程中的前期工作，需要统筹协调的主体众多、事项繁杂、难度大。
如图5(c)所示,设网络中包含50个节点,那么网络的拓扑状态信息包含在50×50像素的灰度图像内,状态图中每个像素点代表节点对间的链路,像素颜色深浅对应该链路的连接总时长,黑色表示0,白色表示切片时长T,灰色是时长在0～T之间的一个值.
1月17日，江西省瑞金市举行东风·鑫瑞新能源汽车产业园项目签约仪式。该项目总投资120亿元，主要建设年产20万辆氢燃料汽车、纯电动汽车和混合动力等新能源汽车，及其配套氢能源、电动机、电池、电控和成套配件系统的智能制造产业园。
一是项目基础资料薄弱。 本项目PPP工作启动时，技术资料仅有项目概念设计。为了加快建设进度，本项目采用“一会三函”[2]方式办理前期审批手续，用地范围、规划建设指标尚不明确。项目基础资料的缺乏为明确项目边界、PPP方案设计带来了巨大挑战。
二是工作周期紧张。 速滑馆冰丝带概念方案绚丽独特，建筑结构复杂、质量标准要求高，建设施工难度大。同时，按照国际奥组委要求，本项目将在2020年以及2021年冬季举行测试赛，项目完工时间不晚于2019年底，实际建设工期仅有两年时间。在建设周期已十分紧张的情况下，推进PPP方案及流程的预留时间极为有限。
四、国家速滑馆PPP项目管理经验
国家速滑馆是2022年北京冬奥会城区的标志性也是唯一新建场馆，项目建筑面积约9.6万平方米，在赛时承担速度滑冰训练和比赛，赛后将成为宝贵的奥运遗产，有效带动大众健身、促进中国冰雪产业发展，具有重大的政治和社会影响力。2016年8月，北京市政府正式决定采用PPP模式实施国家速滑馆项目，并授权北京市重大项目建设指挥部办公室（以下简称“市重大项目办”）作为本项目的实施机构。市重大项目办在推进本项目PPP模式前期管理工作的过程中，较为突出的难点有：
（一）构建强有力的统筹管理组织
为了保证高质量高标准的完成PPP工作，本项目公开竞争确定了三家实力经验并存的咨询机构，分别负责PPP综合咨询、招标代理专项、法律服务专项三方面工作。其中，综合咨询的工作内容主要有：PPP模式咨询工作牵总顾问支持、PPP模式的设计、财务测算、“两评一案”和PPP相关合同文件的编制和谈判，以及过程中技术、财务、投融资方案的咨询工作等，同时协调支持招标代理专项、法律服务专项咨询工作；招标代理工作内容主要包括：本项目招标代理方案设计、招标文件的编制、招标代理全过程具体工作以及造价咨询工作；法律服务工作内容主要包括：参与PPP模式设计和PPP合同编制，以及过程中相关法律问题的咨询工作。在专业咨询机构的全方位支持下，本项目各项工作开展井然有序，各个专业领域支持到位，各阶段流程推进依法合规，有力保障了本项目的成功实施。
（二）择优选择专业咨询机构提供专业支撑
为了提高统筹协调和决策效率，市重大项目办牵头成立了北京市2022年冬奥会新建场馆社会融资工作小组（以下简称工作小组），成员包括各市级有关部门和单位。工作小组采取“有统有分”工作机制，协调推进：在“统”的方面，充分发挥统筹协调优势，集思广益，负责对冬奥场馆建设工作有关事宜集中研究和共同决策；在“分”的方面，发挥各自所长，深化研究落实专项问题，其中，市发展改革委主要负责PPP模式研究、投资政策以及项目立项手续落实，市财政局主要负责PPP模式研究以及物有所值和财政可承受能力相关审批手续的办理，冬奥组委主要负责明确场馆建设的功能标准以及举办冬奥的保障需求，住房和城乡建设委主要负责项目施工手续和社会资本方招标手续协调，市规划国土委主要负责项目土地使用的研究和手续协调，市体育局主要负责场馆性质认定和赛后运营事项的研究，市国资公司主要负责项目设计方案、可研等前期工作。通过工作小组的组建，项目推进做到了分工清晰明确、责任落实到位、决策及时高效，在整个项目推进过程中共召开40余次会议并形成会议纪要，大大加快了项目的推进速度。
（三）深刻理解贯彻PPP模式理念
PPP模式是一个创新事物，市重大项目办也是第一次作为PPP项目实施机构，国家速滑馆项目又是重大的国家品牌工程。各项工作开展之前，市重大项目办先开展自我学习，聘请PPP专家一一讲解 PPP概念、操作流程、风险点等，以加深对PPP模式的理解，抓住PPP模式“合作共赢、风险共担、物有所值”理念，并将其运用贯彻至项目推进管理实践。
（3）恶意篡改。部分企业在盗用他人图像后在明知没有被授权的情况下，偷偷擦除或篡改企业Logo 或其他认证签名信息。由于存在的以上唐卡图像信息安全问题，不少唐卡销售商和展示单位不愿意或禁止将其珍贵的唐卡进行拍摄或扫描，对将唐卡数字化成图像作品并上传到网络进行销售宣传或展示的工作持观望或悲观反对态度。对以上存在的问题，其主因可以归纳为以下两个方面：
（四）有序推进组织管理工作
一是制定严格的工作方案。在咨询机构的配合下制定详细合理的进度计划，将项目实施过程中相关参与部门的工作任务、具体分工、时间节点等进行明确，落实任务责任主体和解决时间，保障项目推进高效有序；二是执行“分步走”的报批流程路线。第一步，在设计方案深化等各项前期工作持续开展的同时，研究梳理制约项目推进的前置条件，由各有关部门研究后形成解决思路，搭建框架方案，明确方案要点，并交由市政府专题决策。第二步，在市政府肯定解决思路及方案要点后，随着各项技术文件的完善，逐步完成实施方案的具体内容，达到审批的深度要求；三是集中精力重点突破。在招标文件即将发布的关键阶段，集中工作小组各个成员单位共计30余人封闭3天，对招标文件和PPP合同相关文件的所有条款分组逐一讨论，有效提升了工作效率。
（五）责任担当，严谨开展研究论证工作
一是开展了充分的实地调研工作。在实施机构的组织下，咨询团队对国家体育场、国家游泳中心、五棵松体育馆、长春速滑馆进行了实地调研，获取了第一手的场馆运营数据，为PPP模式设计提供了可靠依据；二是充分利用专家资源参加论证。在项目推进的各个环节都积极邀请法律、财务、投融资、项目管理、体育场馆建设和运营等领域的国内知名专家参与研究讨论，对项目物有所值评价、实施方案、运营方案及财务测算分析报告等三个关键报告组织了专题论证会，进行专家评审，以确保项目高标准高质量落地。
（六）开放做方案，召开项目推介会
在“两评一案”报告评审通过后，本项目在北京市政府新闻发布厅举行了项目推介会，广邀潜在社会资本方积极参与。推介会获得国内多家知名媒体报道，社会反响热烈，为项目招标采购工作奠定了良好基础。
根据钢材应力腐蚀开裂的机理［1］，可将其分为氢致开裂型（HE）和阳极溶解型（AD）两大类。如果阳极溶解即钢材的腐蚀对应的阴极反应是析氢过程，且释放出的氢原子分散到钢材中并对钢材裂纹的形成与扩展起决定作用，这种应力腐蚀就称为氢致开裂型应力腐蚀；如果钢材的腐蚀对应的阴极反应是析氢过程，但是释放出的的氢原子太少，不足以引起钢材的氢致开裂，钢材裂纹的形成与扩展都是由阳极溶解控制的，这种应力腐蚀就称为阳极溶解型应力腐蚀。
通过以上管理机制的建立和具体措施的落实，国家速滑馆PPP项目得以高效地推进，顺利完成了社会资本方选择，市重大项目办与项目公司于2018年3月26日正式签订了PPP合同，项目正式进入执行阶段。目前项目建设工作正按计划紧张有序地开展，政府和社会资本方正严格按照PPP合同的约定进行紧密合作，充分发挥各自优势，确保预期目标顺利达成，真正实现PPP模式的物有所值。
参考文献：
[1]傅晓，石世英，等.地方政府能力视角下公共服务PPP供给方式决策研究.工程管理学报，2017（10）.
[2] 北京市人民政府.北京市公共服务类建设项目投资审批改革试点实施方案条例.2016-8-5.
（作者单位：北京市工程咨询公司）
责任编辑 乌兰托娅
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