信息政策的体系结构，本文主要内容关键词为：体系结构论文,政策论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 引言
信息政策的体系结构问题是信息政策研究的基础理论问题。因为，现代社会的信息政策问题往往是互相关联着的，比如对一个国家的信息政策进行综合性研究，或作比较研究时，必然要面临一个如何把各种具体的信息政策问题“串起来”的“框架问题”。迄今为止，许多信息政策理论研究者已经作了不少尝试，提出了如何从“整体上”探讨信息政策问题的各种不同的研究途径或框架。Burger将此归纳为以下5 种主要类型：（1 ）目标的框架：按照信息政策所要达到的目标将信息政策问题进行归类；（2 ）政治要素的框架：按照一般的公共政策的研究方法，从信息政策的制定到实施的各个政治要素来综合探讨信息政策问题；（3）简化的框架：把信息问题简化成经济的、 法律的两个层面加以归纳；（4 ）问题的框架：通过对问题的确认和与此对应的解决方法的确认关系上整理信息政策问题；（5 ）政策主体框架：通过确认信息政策主体机构的方法来概括主要的信息政策问题[1]。Burger 在评论上述成果时，认为尽管这些框架在不同程度上可以把部分甚至大部分的信息问题“串起来”，但一个共同的缺陷就是并没有提供一个说明相互关系的合理的理论依据。Burger曾提出一个作为信息政策理论基础的“宏观情报学”的设想，但是由于没有很好地说明解决好信息政策的体系结构问题，所以有些批评者认为，如果不对信息政策的范围以及体系结构作出明确的界定，要提出一个综合性的研究和评价信息政策的学科原理是不现实的[2]。在Burger之后，Hernon和Relyea 提出了一个按信息生命圈来构筑信息政策问题的线索[3]。Moore则勾画了信息政策评价的矩阵框架[4]。但是这些设想都没有系统展开[5]。综上所述，我们认为，信息政策的体系结构问题仍然是目前信息政策理论研究工作中尚未解决的问题。
由于信息政策的定义目前没有一个相对统一的见解[6]，因此， 这篇文章对信息政策体系结构的思考不是从定义开始，而是按照以下思路进行的：首先考察一下“信息政策”的概念或提出该问题的背景，进而确认信息政策的基本性质，据此寻找一个比较合适的认识框架，最后以这种框架为基础，对现代信息政策体系结构提出一个初步的假设。
2 信息政策问题形成的背景
按照政策科学的一般解释，政策实际上可以理解为“政府选择作为或不作为的基本行为”[7]，也就是说要解决一个政府为什么做、 做什么、怎样做、不做什么、为什么不做的一个政治选择问题。政府在信息问题上的“作为”，也就是利用国家权力对信息流通进行控制和干预，它有着漫长的历史，因此有人认为信息政策的历史可以追溯到国家产生的那个时候[8]。 这种观点实际上是现代人对历史的一种重新阐释和主观追认。
“信息政策”的概念为什么会在70年代前后频繁地出现在各种文献上，其中有两个附随现象值得思考。第一，这个概念比较多地出现在信息社会、信息产业理论的相关研究文献中。也就是说，它和60年代后斯逐渐形成的“知识产业”、“后工业化社会”等所谓“信息社会理论”的流行有着密切的关联。第二，这个概念最初仅仅是作为科技情报政策的代名词，到70年代以后，已经成为许多社会科学通用的学术名词。这些现象可以说明，“信息政策”问题和概念的出现，和信息社会的政策需要有关，和信息政策问题的综合化有关。
2.1信息社会的政策需要
信息社会的概念，是作为对工业社会概念的替代而出现的一种新的概念，是马克卢普、贝尔、麦克卢汉、波拉特、托夫勒等西方社会科学家，以计算机技术和网络通信技术等信息技术的发展对工业化社会的各个层面产生的革命性变化为基本依据，通过对社会产业结构变化的定量或定性分析而逐渐形成的。信息社会理论认为，随着社会信息化的进程，整个社会的政治、经济、产业系统乃至人们的价值观都会发生一系列的深刻变化，会产生许多政策层面上的问题。具体而言，涉及到需要建立一个具有全球视野的信息战略，通过信息化的过程来提高国家的竞争力，发挥信息化过程中国家主导作用的问题；以及需要建立一系列相配套的政策和法规，来调整和规范信息社会出现的各种问题，促进信息化的顺利发展。
当时的社会科学界和政府敏锐地反映了这种需求，如经济学家波拉特就曾对信息社会所引发出来的各种信息政策问题作了比较详细的描述，而且对美国政府信息政策的制定和实施框架的改革提出了建议[9 ]。洛克非勒研究报告提出了在联邦政府建立一个信息政策机构的设想[10]。法国的诺拉—孟克的报告强调社会信息化过程中信息政策的重要性[11]。另外当时西方许多国家也及时出台了许多有关信息问题的政策及法规，从而为这些国家顺利进入到信息社会创造了极为重要的“软环境”。
2.2 政策问题的综合化
信息政策的概念之所以能够得到普遍采用，还和信息政策问题的综合化趋势有关。信息技术的发展，打破了信息生产、处理、传播、利用过程中存在的以传统行业为基础的政策划分界限，形成了政策对象领域的“跨界现象”。滨田纯一教授曾经提出了他的独特解释，认为信息政策的源头是通信政策，后来通信技术的发展，通信政策问题不单纯是指通信或网络问题，实际上已经包含了网络终端的计算机信息处理问题。1978年法国的诺拉—孟克报告中所创造并得到广泛认可的“ telematique”新名词，就是结合电信（telecommunication）和信息处理（ informatique ）的产物。反映这种趋势，“通信政策”这个概念就逐渐被“信息通信政策”所取代。与此同时，信息技术的发展又促进了大众传播媒体与电信事业的结合，使得原来以大众传播事业为主要政策对象的“传播政策”和“信息通信政策”之间，出现了一些跨界性的政策问题，比如信息公开、个人信息保护等问题。为了包容这些政策问题，作为上位类概念的“信息政策”就应运而生了。所以，“信息政策应当是包含了通信政策、信息通信政策、传播政策的全部内容，并且具有广泛射程的发展性的概念”[12]。滨田纯一对信息政策概念形成过程的解释尽管受到其传播政策研究的专业局限，但是，就信息政策概念的形成与信息政策问题的综合化趋势之间存在的关联而言，滨田纯一的解释有其合理性的一面。
在其他学科领域，也存在类似于滨田纯一的思路来解释信息政策概念的。比如用图书馆政策—图书馆信息政策—信息政策，或科技情报政策—信息政策等进化路线来说明信息政策概念的形成过程的。尽管角度不同，但都揭示了信息政策问题综合化发展的事实。也就是说，原来按照行业或政策主体定位的信息政策类型已经不能概括其涉及主要的政策问题时，就需要使用一个更加广义的“新词”来覆盖或置换它，而“信息”一词所具有的暧昧性、包容性、辐射性恰好满足了这种需要。
进入90年代以后，信息政策问题的综合化更加突出。这主要是因为90年代信息社会的社会和技术基础发生了一些深刻的变化。从社会基础上看，首先，社会对信息问题的政治干预态度起了变化。假如说，70年代西方国家的政策干预主要表现在产业或科学技术等领域，而对公共信息利用领域则比较谨慎的话，那么到90年代，随着信息的滥用、公共信息利用的限制、信息安全等问题日益突出，信息利用领域适度的政治干预不仅不会妨碍或限制信息的自由流通，反而有利于法律中规定的各种抽象的个人信息权利的具体落实。这已经成为一种社会共识。其次，信息行业的进入和相互参入的政府限制已经越来越宽松。随着70年代开始的信息法规建设和电信制度改革，通过市场竞争而不是政府垄断来推动信息社会的发展已经成为各国政府产业政策的基本原则。其次，从技术基础上看，数字技术已经成为90年代信息社会的基础技术。随着各行各业数字化的发展，以往难以融合的信息行业之间有了共通的技术基础，信息业的“重组”在技术上已经成为可能。加上上述的政策和法规软环境的变化，计算机产业、大众传播事业、通讯产业、信息服务业等信息行业之间的相互进入和融合已经成为一种可以预见的必然发展。
这些变化说明了以传统行业管理为基础建立起来的政策组织结构已不适应未来社会发展的需要，需要以新的视点，重新认识和理解信息政策问题之间的相互关系，建立一个跨越传统政策“界限”的新的公共政策类型概念。
3 信息政策的复合性
但是，这种新的政策类型和以往的公共政策的传统分类相比，有其不同的一面。公共政策可以按照纵向和横向两个方面分类。从纵向角度，有基本政策（major policies）、二次性政策（secondary policies）、 功能性政策（functional
policies ）、
次要政策（minorpolicies）以及程序、运营计划和规则等等；从横向角度，有经济政策、科学政策、文教政策、农业政策等各种涉及具体政策的领域[13]。而信息政策则不同，其政策问题既可作为信息政策的一个有机组成部分，同时又是其他政策的一部分。比如，科技信息政策是整个信息政策问题中的一个不可分割的有机部分，同时它又是科技政策领域的一部分。也就是说，科技信息政策是科技政策和信息政策交叉的政策领域。由于信息政策涉及了比较广泛的政策领域，就带来了信息政策主体的多样化、政策价值多元化、政策目标的多重化等问题。我们把信息政策的这一特点称之为信息政策的复合性。
比如就信息政策的主体而言，现代社会信息化的一个重要标志可以理解为信息系统和网络的普及发展。这些深入到社会各个领域和各个层面的信息系统，对于社会的绝大多数人而言，都会发生程度不同的各种各样的利害关系，也就是说有可能发生政策问题。只要这些信息系统和网络建设是通过政府或其他政治权力来规划实施的话，都可以认为它是一种“政策”。因此从信息系统和网络的普遍性观点来看，信息政策主体可以涉及到社会的各个方面，从国家到地方政府，从政府的各个行业主管部门到社会团体。只要把信息问题政策化，就有可能提出各种政策方案，实施各种政策措施。这只是从横向角度来说。如果从纵向角度而论，也可以把政策主体理解为一个重层组合。如以往人们把只提出政策设想而没有实施权力的各种主体（比如社会团体、咨询机构等）不作为政策主体来看待，但是，近年来“政策发生源的多元化和重层化”的观点已经在政策科学中得到广泛认可[14]，因此从“政策产生过程”来看，信息政策的主体不单纯是政府的各个主管部门，还包括从政策问题化开始所涉及到的一系列个人主体、团体、机构等多样化的主体构成。
由于主体的多样化，不同的政策价值、复数的政策目标、重合的对象领域就可能交织在信息政策的设计和制定过程中。以信息产业政策为例，由于现代产业结构中信息产业所占的比重日益增大，国家在这一领域中的政策干预越来越受到重视。尽管信息产业政策从本质上是以经济资源的有效合理配置为基本目标的，但是，它还不得不考虑从保障公民的信息权利、信息资源社会利用的最大化等属于社会范畴或道德范畴的价值标准，同时，还必须要调整不同的利益集团（如民间信息企业和公共信息部门）的利害关系。因此，在政策的形成过程中，已经不同程度上把这种复数的政策主体所构成的多样化的价值、目标、对象领域的要素包含进去。90年代出台的GII政策、各国的NII政策以及一些发达城市的信息化政策等正是反映了这种特点和趋势。这些政策往往具有通盘计划特点，通过对包含有复数价值目标的政策的竞争和调整过程来制定和实施。
所以，我们所说的信息政策，已经不是一种单一领域、单一目标、体现单一价值的个别的信息政策构成的毫无关联的组合体，政策设计已经趋向于一种整体化的趋势。信息政策作为一个新的政策类型提出来，并搞清楚它们之间的内在关系，其意义也正是为了适应这种政策发展的需要一一确立信息社会的各种信息政策的总体的基本方向和基础的政策思想，从而提供制定各种个别的信息政策的基本指针和框架，甚至包括各种政策设计的基本程序。
4 信息政策的体系
4.1 现代社会的宏观信息结构：认识框架
以往我们的研究往往偏重于从各个局部的问题或视角出发来理解信息政策问题，把信息政策问题限制在某一个单一的政策领域进行局部透视。由于缺乏高屋建瓴式的整体性俯视，结果信息政策变成了一个支离破碎、任意解释的政策组合，甚至认为，信息政策没有首尾一贯的体系[15]。那么，怎样认识信息政策问题的整体面貌呢，上述讨论已经提供了一个基本线索，即把信息政策的问题放到信息社会的背景上，从现代社会的宏观信息结构上去探索和理解信息政策的体系结构问题。
关于现代社会的宏观信息结构，有一种比较流行的层面结构的观点。有本建男曾提出了一个理解现代社会信息问题的基本框架[16]。他认为，社会的信息结构可以看成是由四个基本层面构成的。第一层面为网络的基础结构，包括光缆网、有线电视网、无线移动网以及卫星通讯等技术支撑的信息社会通讯网，它不涉及信息的内容，以物理的信息传播为基本特征。第二层面是各种信息流通系统或网络所构成的社会信息的分配体系，如建立科学研究信息网络、大型计算机网、LAN等。 第一和第二层形成了社会信息的基础结构。第三层则是利用这种信息基础结构而展开的信息化领域，包括产业信息化、家庭生活信息化、公共领域（教育、研究开发、卫生福利、政府行政等领域）信息化。最上面的一层，则是利用这种信息化的结果来改善社会生活和工作质量和方式所从事的各种信息活动。饭沼光夫等人对层面结构的表述则更为简洁[17]。他们认为信息结构实际上是三层，第一层为社会信息基础结构层，主要指国内外的信息通讯网络。第二层为信息开发层，又称社会信息平台，主要由各种开发信息系统、软件开发等的产业群构成。第三层则和利用者连为一体构成信息服务和利用的层面，其活跃的产业主要是各种信息服务业，把第一、第二层面与社会经济生活相互连接起来扩展和活用信息资源。
上述两种观点尽管层面的划分不同，但基本结构却有类似之处。这种层面结构观点的合理性，在于强调了各个构成要素（或层面）之间的一种相互依存、相互制约、相互促进的内在关系，比较好地揭示了它的整体性。根据这种观点，我们可以把现代社会的信息生产、处理、传播、利用的活动放在由信息通讯（information communication）、 信息平台（information platform）、信息应用（information content／ application）而构成的现代社会的信息构造中去理解， 其产生的相应的政策问题也可以归结为这三者以及三者之间的关系问题。这也就为我们理解信息政策体系提供了一个基础性的认识框架。
4.2 信息政策问题的体系结构
我们认为， 信息政策的体系结构应当满足以下几个基本条件：（1）能够反映信息政策的特性；（2 ）能够包含目前一些核心的信息政策问题；（3）能够表示体现政策问题群之间的关系；（4）体系结构本身是开放的；（5）有可能建立一个说明和解释这些关系的学术原理。
根据以上条件并结合上述认识，我们初步提出了一个信息政策体系结构的假设（见图1）。 这个假设是以社会宏观信息结构的认识框架为基础的，以（1）信息通讯、（2）信息平台、（3 ）信息应用这三个基本部分来涵盖目前核心的一些信息政策问题群。该假设是想说明以下几个问题。
图1：信息政策的体系结构
（1 ）通过确定各个信息政策问题群在宏观信息结构中所处的位置的方法，来表示信息政策问题的主要对象领域，同时又依据三者本身的内在联系来揭示各个信息政策问题群之间的相互关联性。如信息公开、个人信息保护、知识产权等问题一般被认为是信息内容领域（information content）的三大政策问题， 这些政策的特点以及在信息社会中的地位能够在这个体系结构中得到一定反映。
（2 ）通过该结构三个部分的局部重叠和问题群的跨界等手段来表示信息政策体系结构既不是封闭的，也不是树状结构，信息政策问题不是只具有唯一的归属点。有一些信息政策问题群并不一定仅仅归属于唯一的领域，可能涉及到其他一些领域，同时，信息政策的问题也是发展和变化的。这也许可以避免硬性分类所带来的弊病。如信息标准化、社会信息化政策等问题群是一个跨界性的政策问题群。
（3）反映了信息政策复合性的特点。 这些信息政策问题群有其不同的作用领域，也可能存在不同的价值、目标、对象领域，但这些政策本身是信息社会中的政策需要的有机部分，所以应当受制于信息政策的整体的原则和目标。我们通过信息社会的圆圈和复数的政策目标来说明信息政策的整体性。这也暗含了可以建立统一的政策原理的可能性。
当然，社会的信息结构中的各种问题并不完全等同于信息政策问题，因为应当或不应当构成政策的对象，政策作用的空间有多大，还要涉及一个政治选择问题。因此，尽管我们可以抽象地建立信息政策的问题空间和相应的体系结构，但这并不意味着“填入”这一结构中的所有具体的政策问题都是相同的，也不意味上述三个部分之间的政策空间都是均等的。应当指出的是，我们所提出的体系结构只是帮助人们认识和分析信息政策问题之间的相互关系，从整体上把握信息政策全貌的一种认识和分析的手段。如果用这种体系结构来分析信息政策问题，还应当对分析对象作具体的分析。为了具体说明问题，我们以美国政府的NII 政策的主要问题为对象，用上述体系结构作了整理和归纳（见图2）。 我们认为这个体系结构基本上能够反映NII信息政策的相互关系和全貌。
尽管这个体系结构还是一个初步的假设，还需要进一步的精致化和验证，特别是对构成信息政策体系结构的三个基础部分的定义和划分，对信息政策问题群的类型化和定位还需要进一步的探索。但是，作者认为，这个体系结构已经能够达到初步分析和理解信息政策问题的整体面貌和信息政策问题群之间的关系，从而为探索信息政策的学术原理和建立信息政策论研究领域提供了一个基本线索。