中国城市生活垃圾收费方式的比较研究，本文主要内容关键词为：中国论文,生活垃圾论文,方式论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济发展和快速城市化，中国城市生活垃圾问题越来越突出，已成为污染环境、影响社会可持续性发展的重大问题。我国城市生活垃圾无害化处理资金需求越来越大，减量化压力在部分城市凸显，城市生活垃圾收费政策作为资金筹集和减量化的重要手段越来越引起人们的关注。国内学者对城市生活垃圾收费方式进行了研究。张越（2005）从经济学角度分析生活垃圾收费政策，着重探讨了计量用户收费的经济学理论和国外实践经验[1](P46－47)；吕军等（2007）从资源配置效应、环境保护效应、社会效应对垃圾收费政策进行理论分析[2](P117－121)；丁纯（2007）按照垃圾收费方式介绍了国际先进经验，并对随税征收、随水费征收、直接征收进行了对比评价[3](P7－13)；谭灵芝等（2008）总结了主要发达国家垃圾收费经验，提出了我国现阶段应当以完善定额收费制度为主[4](P67－70)；杨凌等（2010）从收费标准、收缴方式、奖惩方式介绍了发达国家垃圾收费政策的经验，提出了改革中国垃圾收费制度的建议[5](P42－43)。国内针对垃圾收费政策的研究，或者属于单纯的理论分析，或者侧重于国外经验对中国的启示，而对不同收费方式在中国实践的对比评估研究不足，尤其是缺乏对按用水量征收垃圾处理费的系统分析。
本文从垃圾收费的理论依据和现实需求入手，从理论依据的充分性、政策效率、政策实施效果三个方面，利用中国城市生活垃圾收费实践，对比评估了定额收费、按水量收费、计量收费三种收费方式的实施情况，最后分析了不同收费方式在中国的适用性。分析范围为设区城市的市辖区，分析对象为城市生活垃圾处理收费，未包含生活垃圾的保洁、清扫等收费。本文涉及的重要指标或概念作如下界定：（1）费率。收费标准的具体化、量化表达，如针对居民户的生活垃圾收费标准为5元/户·月，即费率为5元/户·月。（2）人均社会支出额。在市辖区范围内，用于生活垃圾收集、运输、处置及生活垃圾处理设施建设的实际支出额与市辖区常住人口之比。（3）理论征收额。按照特定征收标准以及征费对象的数量，在征收率为100％的假定下，核算出的征收总额。（4）民众负担率。生活垃圾收费实际征收额占生活垃圾处理实际支出额的比率，反映民众直接负担的生活垃圾处理费支出比例。
一、垃圾处理收费政策依据
（一）理论依据
排放生活垃圾，造成环境质量下降，从而对他人健康造成不利影响，是一种外部不经济性，生活垃圾收费则是使这种外部不经济性内部化的手段[6](P103－107)。垃圾的外部性包括由垃圾最终处置造成的环境污染和由收集、运输及处置垃圾所需要的费用。由于环境影响难以计量以及随着垃圾处理设施的不断完善，环境影响越来越小，环境治理的费用已经计入垃圾处理设施的成本，已包含在垃圾收费之中[7](P125)。生活垃圾排放造成一定的环境污染，对排放主体征费，体现了“污染者付费原则”。
（二）现实需求
总体而言，我国垃圾处理设施不足，无害化处理率低。2009年全国生活垃圾清运量15733.68万吨，处理率为89％，无害化处理率为71.3％。全国有39.4％的设区城市生活垃圾无害化处理率不足50％。垃圾收费不仅可以为垃圾处理设施建设筹集资金，更重要的是为垃圾处理厂提供稳定的运行资金来源，适应生活垃圾处理产业化的需求。
我国部分城市垃圾产生总量大，减量化压力凸显。2009年生活垃圾清运量在100万吨以上的城市有25个，垃圾无害化处理设施超负荷运转的城市占19.5％，清运量较大的北京、深圳、广州垃圾无害化处理设施均已超负荷。垃圾填埋设施需占用大量土地资源，而随着居民环境意识的觉醒，垃圾焚烧厂建设的阻力不断增加。因此，部分城市垃圾减量化压力凸显，垃圾收费政策可以提供垃圾减量化的经济诱因，是实现垃圾减量化的重要手段。
二、生活垃圾收费方式概述
对于城市生活垃圾而言，居民户通常是主要的缴费主体，因此以居民户的收费方式定位城市的收费类型。根据我国的实践，生活垃圾收费方式有三种：定额收费、按水量收费和垃圾计量收费。
（一）定额收费
定额收费是指以住户（或个人）为收费单位，按统一的费率每年或每月征收垃圾处理费用[6](P103－107)。在我国，开征垃圾处理费的城市绝大多数采用定额收费的方式。根据对我国2009年垃圾处理收费与支出情况的统计分析，全国（不含港澳台）有57.2％的设区城市出台并实施了生活垃圾收费政策。在374个征收垃圾处理费的城市中，有369个采用定额收费的方式。本文列出了16个定额收费的省会城市或直辖市（如表1所示）。针对居民户的定额收费费率一般在3～10元/户·月，大部分城市采取市政部门或委托社区物业上门征收的方式，部分城市采用由公用事业部门代征，如南京、武汉、南宁等城市由供水公司代征。
（二）按水量收费
按水量收费是指采用“水消费量折算系数法”（简称“水消费系数”）计收生活垃圾处理费的收费方式。“水消费系数”即每消费1吨水的社会经济活动或生活过程所产生的生活垃圾量的比率。根据用水主体或垃圾产生主体的不同，制定有差别的“水消费系数”。按水量收费与自来水公司定额代征不同，前者用水越多，缴费越多，后者只是定额收费的征收手段。当前，我国多个城市采用按水量收费的方式，如中山、惠州、乌鲁木齐、邵阳、海口等5个城市；我国台湾的大部分城市采取按水量征收，如台北（1991—1999）、高雄等（如表2所示）。
（三）计量收费
计量收费是指以每户（或人）产生垃圾数量的多少征收垃圾处理费用，依据处理单位生活垃圾所需的费用作为收费标准的收费方法[8](P98－100)。计量收费的额度是变动的，收费金额由生活垃圾的排放量决定。目前，我国内地尚没有全面实施垃圾计量收费的城市，台北市于2000年实施生活垃圾处理费随袋计量征收。
三、不同收费方式的比较分析
（一）理论充分性分析
城市生活垃圾处理收费是基于“污染者付费原则”的经济刺激政策手段。“污染者付费原则”要求污染环境造成的损失及治理污染的费用应当由排污者承担，不应转嫁给国家和社会[9](P127－129)。生活垃圾收费将污染的外部费用和处理污染的费用引入到垃圾处理和服务的价格中，污染排放和收费之间的联结越紧密，与“污染者付费原则”就越一致[10](P7－13)。本文将生活垃圾排放行为与收费之间的关联性划分为三个层次：排放主体关联、排放行为关联和排放数量关联。其中，“排放主体关联”指政策规定的缴费对象是否与生活垃圾产生主体相一致；“排放行为关联”指生活垃圾缴费是否针对排放主体的排放行为征费；“排放数量关联”指生活垃圾缴费额的多少是否以垃圾排放数量为依据。“排放数量关联”以“排放主体关联”、“排放行为关联”为前提。
定额收费政策将城市居民（常住、暂住）、国家机关、事业单位、社会团体、集贸市场、餐饮、旅馆以及其他商业网点作为生活垃圾排放主体纳入政策框架之中，分门别类制定费率，体现了排放主体的强关联；而是否缴费与垃圾排放行为无关，则排放行为无关联；缴费额与垃圾排放量无关，则排放数量无关联。按水量收费隐含的假定为垃圾产生主体和用水主体的一致性。按水量收费只能针对用水户，特别是只能针对公共供水用户，排放主体呈现弱关联；按水量征收垃圾费针对的是用水行为，而不是垃圾排放行为，排放行为无关联；虽然用水量越多缴费越多的同时，垃圾排放也倾向于越多，但垃圾排放量不是缴费多少的依据，排放数量弱关联。垃圾计量收费针对垃圾产生主体的垃圾排放行为，并根据排放量征收垃圾处理费，体现为排放主体强关联，排放行为强关联，排放数量强关联。
综上，垃圾计量收费完全符合“污染者付费原则”，其次是定额收费方式，按水量收费由于排放主体弱关联，排放行为无关联，及排放数量弱关联，与“污染者付费原则”的要求相距较远（如表3所示）。
（二）政策效率分析
1.费率评价。通常，生活垃圾费率制定的依据是生活垃圾处理全程的社会成本[11](P93－96)。本文通过垃圾处理人均社会支出额与费率的对比，判断现行费率是否足以支持城市生活垃圾支出。居民户是定额垃圾收费的主要对象，针对案例城市，当收费费率超过7元/户·月，费率均高于人均社会支出，如昆明、重庆等。由于这里的费率仅指针对居民户的费率，未包括对机关、团体、单位、个体经营者等其他单位的收费，实际上是生活垃圾收费费率的保守值。因此，对于多数案例城市而言，定额收费费率可以满足当前垃圾处理费支出的需要（如图1所示）。
图1 定额收费城市垃圾收费费率评价
注：人均社会支出额=垃圾处理支出额/市辖区人口；考虑到垃圾处理设施建设支出的年际波动对垃圾处理支出额的影响，城市的垃圾处理支出额采用2006年至2009年支出额的均值；考虑到与定额收费费率的比较，将“人均社会支出额”的单位换算为元/人·年，每户平均人口数统一采用中国2009年均值3.15人/户。
数据来源：中国城市建设统计年鉴2006—2009；中国统计年鉴2010；各城市生活垃圾处理收费相关文件。
对于按水量收费，根据水的用途及各自费率，估算了中山市、乌鲁木齐市2009年垃圾收费理论额（如表4所示）。
中山市2006—2009年垃圾处理年均支出为6734万元，占理论征收额的83.4％；乌鲁木齐2006—2009年垃圾处理年均支出为1104万元，仅占理论征收额的6.2％。从满足垃圾处理资金需求方面看，中山市的费率基本合适，而乌鲁木齐市费率明显偏低。
2.征收率分析。通过2009年人均垃圾处理费征收额与费率的比值，分析城市生活垃圾征收率。由于住户只是生活垃圾征费对象之一，因此该比值是对征收率的最高估计。选取2009年垃圾收费方式和费率不改变的城市作为案例城市，其中，南京市采用供水公司代征，重庆市采用燃气公司代征，其他城市则上门收取（如图2所示）。
图2 2009年定额收费城市征收率评估
注：人均征收额是2009年生活垃圾征收总额与市辖区常住人口之比；居民费率指各城市市辖区居民生活垃圾收费的费率，按照每户3.15人换算。
数据来源：中国城市建设统计年鉴2009；中国统计年鉴2010；各城市生活垃圾收费相关文件。
定额收费上门收取的方式征收率普遍较低，如合肥、福州等。由供水公司代征可以显著提高征收率。南京人均垃圾费征收额与费率的比值较大。2009年南京城区公共供水覆盖率为92.9％，较高的公共供水覆盖率是由供水公司代征的前提。由燃气公司代征不能改善征收率较低的状况，如重庆。
由于按水量收费和定额收费随水征收的征收方式十分相似，因此，南京收费的实践可以说明，按水量收费具有较高征收率。
（三）政策实施效果分析
1.分配效应。政策的分配效应指城市垃圾处理支出在民众和政府之间的分配，用民众负担率表征。通过三种收费方式民众负担率的比较，可以看出，按水量收费的民众负担率明显高于定额收费，台北随袋计量收费的民众负担率较高，且稳定在80％左右（如表5所示）。
民众负担反映垃圾处理费民众支付额度。对比分析按水量收费和随袋计量收费民众负担，台北人均民众负担逐年下降，而按水量收费的中山、乌鲁木齐人均民众负担明显上升，与台北民众负担趋近（如图3所示）。
图3 案例城市垃圾收费人均民众负担的变化及对比
注：人均民众负担＝当年垃圾处理费实际征收额/市辖区或清运区人口，新台币采用近几年中间汇率1元人民币＝4.30元新台币。
数据来源：中国城市建设统计年鉴；台湾环保署。
2.减量化效果。城市生活垃圾清运量是指在一定区域范围内的城市生活垃圾被运出区域范围的数量[12](P85－90)。垃圾清运量是衡量垃圾收费政策减量化效果的核心指标。
（1）定额收费无减量化效果。定额收费缺少“排放行为关联”和“排放数量关联”，故没有减量化效果（如图4所示）。
图4 定额收费案例城市人均生活垃圾清运量的变化
注：图中空心标记为起征年份，南京1994年开征，重庆2004年调整收费标准。
数据来源：中国城市建设统计年鉴。
（2）按水量收费不能实现持续减量化。按水量收费的减量化效果需要健全的“水消费系数”更新机制和精细化分类。收费政策介入后，随着生活用水习惯发生变化及“排放数量弱关联”在短期内对垃圾减量化的作用，使得“水消费系数”发生较大变化，健全的系数更新机制是确保政策公平及减量效果的保障。每一类征费对象的“水消费系数”不尽相同，同一类对象不同消费主体的系数也不同。针对微观主体，由于减少垃圾排放所带来“水消费系数”降低的收益是由用水户共享，增加垃圾排放导致“水消费系数”增加的成本也由用户分担，因此按照大类制定系数的方式缺乏减量化激励。因此，不具备健全“水消费系数”更新机制和精细化分类的按水量收费，可以在短期内产生一定减量化效果，但不能实现持续减量化（如图5所示）。
图5 按水量收费和计量收费案例城市人均生活垃圾清运量的变化
注：图中空心标记为起征年份，台北1991年开征。
数据来源：中国城市建设统计年鉴；台湾环保署。
（3）计量收费具有显著的减量化效果。计量收费充分体现了“排放主体关联”、“排放行为关联”、“排放数量关联”，最符合“污染者付费原则”。排放多缴费多，排放少缴费少，可提供垃圾减量化激励，通过消费者行为模式的改变实现垃圾减量化。2000年，台北垃圾处理费通过销售专用垃圾袋方式征收，是台湾率先实施垃圾费随袋征收并已取得较大成功的城市[13](P18－21)。台北垃圾减量化效果明显，人均年生活垃圾清运量由2001年的377.5千克/人·年下降到2008年的152.8千克/人·年，降幅达59.5％。需要说明的是，台北垃圾减量化效果是在垃圾减量化一揽子措施下的结果，包括1997年实施的“垃圾不落地”和“三合一资源回收计划”、2005年推行的强制垃圾分类等。
四、结论与建议
通过以上分析，对城市生活垃圾收费方式的选择可得出以下结论：
（一）完善定额收费的征收机制是重点
定额收费具有一定的实践基础，是中国垃圾收费政策的主要形式，收费方式简单，适宜在垃圾处理产业化初期应用。定额收费的首要目标是筹集垃圾处置设施建设和运营资金，实现生活垃圾无害化处理。完善定额收费政策是现阶段我国垃圾收费政策的立足点[14](P46－47)。定额收费难以满足垃圾处理资金需求的主要原因在于征收率太低。探索有效的定额收费征收方式是当务之急。定额收费的征收方式包括直接入户征收、由供水、供电、供燃气部门代征等，为避免重复征费，针对同一地区只能采用一种代征方式。实践表明，通过公用事业部门代征的方式有利于提高征收效率，如由供水公司代征。2009年，我国城市中心城区公共供水覆盖率达到88.4％，其中上海、深圳、厦门、长沙等39个城市市辖区公共供水覆盖率在90％以上，为代征垃圾处理费提供了保障。相对于公共供水而言，供电部门的覆盖率更高，个别城市也开始探索由供电部门代征生活垃圾处理费，如山西大同。
（二）按水量收费不是计量收费的过渡方式
按水量收费可以提高征收率，但计征对象不是生活垃圾，而是水消费量，并非严格意义的准计量收费，不是定额收费向计量收费的过渡。按水量收费对建立、完善回收体系和监督机制的作用甚微，对提高垃圾付费意识与由公用事业单位代征定额收费的效果基本相同。因此，按水量收费并非向计量收费过渡的必然选择，对计量收费体系的贡献不大。
（三）计量收费可在特定城市逐步推行
计量收费是垃圾收费的最终模式，需要通畅的回收体系、完善的监督机制、较高的垃圾付费意识等实施条件。台北的实践表明，在垃圾分类等相关政策的协同作用下，计量收费的减量化效果十分显著，居民垃圾处理负担持续明显降低。可在生活垃圾产生量大、垃圾收费时间长、垃圾无害化处理率高且处理设施服役期将满的城市率先开展试点。生活垃圾产生量大的城市，垃圾减量化压力较大，如北京、深圳、广州等；垃圾收费时间较长的地区管理经验丰富、居民垃圾付费意识较高，如南京。随着生活垃圾持续增加，达到或超过垃圾处理设施的处理能力时，实施计量用户收费，相较于大规模兴建垃圾处理设施具有成本优势[2](P117－121)。对已经开始实施垃圾分类政策的城市，应当注重垃圾分类政策与垃圾收费政策的结合，如广州[14]。
综上，定额收费仍然是当前中国垃圾收费政策的主要方式。对于垃圾无害化处理水平较低、垃圾处理产业化处于初期的城市，生活垃圾收费的首要目标是筹集资金。定额收费的征收率普遍较低成为生活垃圾处理产业化的重要制约因素。因此，现阶段中国垃圾收费的重点是完善定额收费的征收体系。实践表明，由公用事业单位代征可作为提高征收率的重要手段。由于理论依据不充分，且不能作为定额收费向计量收费的过渡，按水量收费的方式不应当得到鼓励。由公用事业部门代征的定额垃圾收费方式是中国现阶段大多数城市的最佳选择。计量收费可为生活垃圾处理设施的运行提供持续的资金来源，是垃圾收费的最终模式，可在垃圾减量化压力大、垃圾收费经验较丰富、新建垃圾处理设施社会成本高的大城市逐步推行。