高速公路 PPP项目可行性缺口补助测算方法研究

宋超群，王 凯，侯礼兴

(天津市市政工程设计研究院，天津 300051)

摘 要： 为防控财政风险，确保社会投资人取得合理回报，科学评估PPP项目建设影响及各年度项目收支成为政府和社会投资方共同关注的重点。可行性缺口补助是介于政府付费与使用者付费之间的一种折衷形式，财金[2015]21号文中给出相应计算方法，通过实际操作发现，该公式存在概念模糊、界定不清等问题。为此结合实际项目，在充分分析项目收入和支出组成结构的基础上，通过理清基本交通量、盈亏平衡点交通量和实际交通量三个变量与项目收支之间的内在关系，设定年度折现率、合理利润率、年度收支等关键参数，通过分析三类交通量之间的关系，以收支平衡的理念计算可行性缺口补助，通过比较分析，得出本计算方法更加合理的结论。

关键词： 可行性缺口补助；高速公路；PPP项目；测算应用

公共基础设施建设是城市发展的根本保障，健全的公共基础设施对拉动地区经济增长、方便日常生活以及保证城市的可持续发展等方面起着十分重要的作用。长期以来，我国基础设施建设大多依靠政府财政投资，近年来，随着城市化的快速推进，区域发展陷入了基础设施需求急速增长与政府投资乏力的困境^[1]。为满足发展需求，同时充分挖掘社会资本的作用，国家深化了基础设施投融资领域的改革步伐，公共基础设施PPP(Public-Private Partnership)模式受到广泛关注^[2]。国家各部委及地方政府为此相继出台了一系列操作指引和管理办法。

1995年，口腔科与心内科共同开设心电监护拔牙联合门诊，成为最早开设的多学科门诊。中山医院医务处处长孙湛说，那应该是一个整合门诊的概念。1999年开设泌尿外科与放射科两科联合门诊，胸外科、呼吸科与放射科三科联合门诊等多学科协作诊疗门诊。

高速公路作为兼具公益属性和商品属性的二元准公共基础设施，也开始采用PPP投融资建设模式。鉴于高速公路投资额度大、建设周期长、运营期风险敞口大等特点，新建高速公路可能会面临车流量难抵预期的问题^[3]，单纯依靠通行费及相关衍生经济收入无法满足社会资本的投资收益，需要政府方给予一定的经济补贴，最终实现政府、企业的合作双赢^[4-5]。

新建高速公路由于初期车流量较低，运营初期社会投资方从用户方取得的收入无法达到回报要求，此时政府方将不得不支付数额较大的补贴。因此，评估运营期内政府方对项目财政补贴的健康状况，对PPP项目合作双方都有重要意义。为防控财政风险，保证项目的顺利实施，财政部印发了财金[2015]21号文件《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(以下简称“指引”)^[6]。在此基础上，各省因地制宜相继出台了地方细则，文件的颁布起到了识别、测算PPP项目各年度收支的作用，科学评估项目的实施对当前及今后的年度财政支出产生影响，为PPP项目的财政管理提供了依据^[7-8]。

1 付费机制分类及影响因素

1.1 付费机制分类

引言中提到的社会投资人和政府合作开展项目的方式是PPP项目的一种付费机制。PPP项目的付费机制决定了PPP项目的风险分配和收益回报。常见的付费机制主要有政府付费(Government Payment)、使用者付费(User Charges)和可行性缺口补助(Viability Gap Funding，简称VGF)。政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务^[9]，此模式常用于公用设施类和公共服务类项目。使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。高速公路、桥梁、地铁、供水、供热等可计量项目可采用使用者付费机制。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足SPV公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分^[10]。

1.2 付费机制的影响因素

在计算时需理清可行缺口补助的触发条件，即理解基本交通量，盈亏平衡点交通量和实际交通量三者之间的关系，运营期内三种交通量之间的相互关系可由图2反映出来，共三种情况：

2 项目测算方案

2.1 收入测算

项目成本主要由三部分构成：资金成本、营运成本和应缴税费^[12]。1)资金成本包括偿还金融机构贷款本息、偿还专项基金及债券本息和社会资本投资收益。年度偿还金融机构贷款本息=金融机构贷款×[人行同期五年以上贷款基准利率×(1+人行同期五年以上贷款基准利率)ⁿ ]÷[(1+人行同期五年以上贷款基准利率)ⁿ -1]。在测算偿还专项基金及债券本息时，用专项基金及债券合同约定利率代替人行贷款利率即可。社会资本年投资收益=(社会资本投资÷财政运营补贴周期)×(1+年度折现率)ⁿ ×(1+合理利润率)。年度折现率等于同期地方政府债券收益率加上风险报酬率。合理利润率等于人行同期五年以上贷款基准利率加上风险利润率。2)运营成本主要考虑日常管养费用和大修费用。高速公路营运成本=∑日常管养费×建设里程×(1+CPI)ⁿ +大修费×建设里程×大修次数。

驱动“创新轮翼”，探索敢为、先为、善为的监管新机制。作为国务院批准的全国食品安全放心城市试点市，在全省率先提出食品、药品“双创建、双放心”的目标，与全国文明城、全国卫生城“三城同创”，成为盘锦“十三五”期间提升城市实力、活力、竞争力的战略之一。建立“行刑衔接”机制，与市级以上新闻媒体建立广角型联合执法机制，成为中央、省级主流媒体的基层采风哨。自主研发应用的“食药通”集办公监管等综合科技信息平台为一身。

在预测项目交通量及组成结构时，项目组充分收集了项目周边临近道路历史交通数据作为基础资料，周边道路交通数据如图1所示，周边道路交通量逐年增长，2017年两条道路交通量平均值超过14 000 pcu/d，增长率约为30%。车辆构成以小客车为主，2017年两条道路小客车占比分别为66.72%和81.03%，表明高速公路有较好的收费基础。

2.2 成本测算

收入测算时需要考虑基本交通量、盈亏平衡点交通量和实际交通量^[11]。1)基本交通量是指测算基准年车辆通行费收入，并按照双方合同约定覆盖营运成本的日均交通量(不含大修)。基准交通量可用不含大修费用的营运成本除以收费标准与计费里程和收费天数之积求得。2)盈亏平衡点交通量是指项目公司在政府特许项目营运的期限内，每年营运收入恰好覆盖当年的资金成本、营运成本、税费交通量，盈亏平衡点交通量=[(当年资金成本+当年营运成本+当年税费)-当年其它营运收入]÷(收费标准×计费里程×收费天数)。该交通量随资金成本、营运成本、税费而变化。3)实际交通量可带来两部分收入：通行费收入和其他营运收入。车辆通行费收入=∑(客车综合费率×各型客车计费系数×各型客车日均收费流量×计费里程×收费天数)+∑(货车综合费率×货车日均收费流量×货车抽样平均吨位×计费里程×收费天数)。其它营运收入=基准年每公里其它营运收入×计费里程×(1+预期年均增长率)ⁿ 。

图1 项目周边临近道路历史交通数据及增长率

2.3 可行性缺口测算

注重把继承传统和改革创新结合起来，把总结自身经验和借鉴世界其他政党经验结合起来，增强从严治党的系统性、预见性、创造性、实效性。“三严三实”，既体现了全党对古今中外历史教训的深刻总结和反思；又体现了全党解放思想、改革创新的胸襟与精神，对马克思主义执政党建设学说和理论作了巨大的推动和发展。

本文的目的在于深入考察弗雷格的相关思想，在他关于对象的理解中找出一条通向唯名论的道路。[注]为了不至于误会本文的观点，必须再次澄清，弗雷格本人无论如何不是一个唯名论者，任何熟悉弗雷格理论的人都知道，在他看来，除了概念实体以及上文所指出的由概念词名称化而带来的对象实体之外，类、数字、专名的涵义、真值等等都是对象。 为此目的，我们不能止于搜罗零散的文本证据，而是应该追随弗雷格的思路，揭示出他自己也未能清晰表述的对象理解。

在设置付费机制时，首先需要考虑项目的特点，若项目产出可供计量，如供热、供水等项目，则可优先考虑使用者付费机制；其次，项目所采用的付费机制还应确保社会资本可获得合理的利润，以保证项目的建设效率和安全质量；再者，付费机制需保有一定的灵活性，用来应对项目建设过程中发生的各种状况；同时，付费机制的选取应保证项目具有较好的融资吸引力；最后，对于采用政府付费和可行性缺口补助付费机制的PPP项目，政府财政承受能力直接决定了SPV公司能否按时足额获得付费，因此需要事先对政府的财政承受能力进行评估^[10]。

行动主张：建议学院专业再次结合现专业、行业背景确定什么是基本能力，什么是必要的扩展能力，当下行业紧俏的扩展能力，但不能设置的太高，不然达不到技训的目的。

可行性缺口补助可用以下分段函数进行计算

分析多学科设计优化在建筑工程设计中的应用………………………………………………… 吕超，董岩岩（7-16）

情况3：基本交通量<盈亏平衡点交通量<实际交通量，该情况下，政府无需补贴，实际交通量与盈亏平衡点交通的差额为超额收益，政府与社会投资人按照约定进行超额收益分配。

图2 可行性缺口付费机制下营运期补助及收益示意图

情况1：实际交通量<基本交通量<盈亏平衡点交通量，在此情况下，政府仅对盈亏平衡点与基本交通量之间的差额部分进行补贴，基本交通量与实际交通量之间的差额部分则由社会投资人自行承担。

可行性缺口补助是介于政府付费与使用者付费之间的一种折衷机制，它属于政府补贴。在实际项目中，可行性缺口补助的形式多种多样，具体可能包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。本文讨论的可行性缺口补助参照财政部指引和西部某省实行的国家高速公路政府和社会资本合作实施细则确定，并按照债务资本、社会资本全覆盖的原则进行补贴。与指引给出计算公式的最大区别在于本文将不同来源的资金进行独立分析，并在此基础上计算可行性缺口补助，使可行性缺口补助更加合理。

式中：G 为可行性缺口补助；F 为资金成本；M 为营运成本；T 为增值税及其附加；E 为维持项目基本运营所需的收入，等于营运成本；P 为运营期年度通行费收入；D 为其他收入；V 为运营期年度项目通过的交通量；B 为覆盖道路运营成本时项目所需通过的交通量，即基本交通量；C 为覆盖道路运营成本、缴纳税费和资金成本及收益时项目所需通过的交通量，即盈亏平衡点交通量。

3 应用案例

3.1 项目背景

西部地区某双向六车道高速公路，建设里程为115 km，设计时速100 km/h，预计建设4 a。工可批复项目总投资约为260亿元，项目申请各级政府财政补贴约为86亿元，占总投资的1/3，资金剩余部分由社会投资人通过现金和银行贷款的形式补足。工可预测项目运营至2030年时全线各路段车辆加权平均值约为29 500 pcu/d。项目高速在地理发展中具有重要作用，但考虑到前期交通量培育缓慢，为缓解政府的财政压力同时保证社会资本的合理收益，项目拟采用可行性缺口补助付费机制，因此可行性缺口补助作为联系社会投资人和政府的中间纽带，成为双方共同关注的重点。

情况2：基本交通量<实际交通量<盈亏平衡点交通量，该情况下，政府需要对盈亏平衡点交通量与实际交通量之间的差额部分给予补贴。

3.2 资金结构及参数设定

3.2.1 资金结构

工可批复的项目总投资约为260亿元，项目降造后初步设计概算总投资降至230亿元，本项目采用PPP形式开展，建设资金由政府和社会投资人共同筹措完成。项目可获得中央补贴约86亿元(政府方出资)，占项目总投资的37%，剩下资金由社会资本方采用自筹和银行贷款的方式筹集，其中社会投资人自筹资金46亿元，其余98亿元由社会投资人向银行融资。

3.2.2 测算参数设定

臭美吧你。女孩嘻嘻一笑。我八点才来龙岗，送一个女同事来龙岗妇科中心检查，谁知是宫外孕，女同事还没结婚，吓哭了，搞得我陪着她哭。哭过之后就痛快一点了。本以为能带她回去的，医生死活不同意，硬说她是高危病人，必须立即住院。无奈我只好把她留下，自己回来了。

1)年度折现率。项目中年度折现率需同时考虑同期地方政府债券收益率和风险报酬率。参考2018年7月份中央国债官网发布的10年期中债地方政府债收益率为3.62%，考虑到西部地区地形复杂、经济发展缓慢，社会投资人为此需要承担较大的风险，综合考虑后项目年度折现率按6%计算。

2)年度收入。如前所述项目收入主要包括通行费收入和道路衍生经济收入。通行费收入根据工可校准后的交通量和现行收费标准^[13]，考虑假日及特征车辆免费计算而得，通过分析项目地区收费标准历史数据，存在每十年上调一次；针对7座以下车辆免收通行费天数为20天，特种车占比约为2%一并减免^[14]。其他收入根据当地同类型公路的调研，取每km为5万元，年均增长率按5%计算。

3)年度成本。资金成本主要为银行贷款的本息以及社会资本投资收益(本项目不通过基金及债券融资)，其中人行同期五年以上贷款基准利率为4.9%，考虑到中国当下的金融环境，在近几年来难有加息的可能；社会投资合理利润率除了要考虑贷款基准利率外还需考虑风险利润率，本项目中合理利润率暂定7%^[15]。营运成本主要考虑道路日常管养费和大修费用，通过对周边道路管养费用的调查统计，本项目管养费用按65万元/km计算，并考虑CPI以年均3%增长；运营期每十年进行一次大修，单价依次按每公里500万元、600万元和700万元计取，大修期间交通量按10%折减。应缴税费费率按25%计算，同时还考虑进项税抵扣销项税，本项目通行费增值税税率按照10%计取，其他收入增值税税率按照6%计取，运营管理进项增值税税率按照10%计取，建安进项增值税按照10%计取。项目建设期可用于进项销项抵扣的进项金额按照项目总投资的75%计取。增值税附加税税率按照12%计算。

4)可行性缺口补贴年限。根据《收费公路管理条例》，西部地区高速公路的运营周期最长不超过30年，本项目按30年计算，为发挥项目的公共基础设施作用，保证地区基本活动，道路在交通量不理想的情况下，SPV公司仍能继续运营，因此，可行性缺口补贴年限同运营年限相同。

3.3 项目可行性缺口

通过对项目收入、支出的结构性分析，以及相关参数的设定，计算运营期内各年度基准交通量收入、盈亏平衡点交通收入以及基于工可校准交通量的收入，在此基础上依据三者之间的关系计算运营期各年度可行性缺口补助，结果如表1所示。根据工可校准后的交通量(评估交通量较工可交通量平均缩减9%)，运营期前7年以及各大修年需要可行性缺口补助，前期补贴主要是由于客流发展缓慢所致，大修年由于交通量折减，收入不达预期，需要给予一定补贴。本方法更加实际可行，据此方法计算得出的可行性缺口补助比根据财政部[2015]21号文中方法计算得出的可行性缺口补助要少。在此基础，社会投资方财务内部收益率能够达到其预期的合理回报率要求，结果如表2所示，社会投资人财务内部收益率约为8.5%，动态投资回收期约为21年。

表1 运营期各年度可行缺口补助计算表 万元

表2 社会投资人财务现金流量表 万元

4 结束语

在项目实操过程中发现，指引中可行性缺口补助的计算公式需要进一步改进完善，式中参数的定义没有明确界定，范围说明还有待细化，如项目全部建设成本是否包括政府方投入的资金、是否包括项目贷款等都未作说明。这就需要工程咨询师凭借主观认知及项目经验进行判断，进而导致可行性缺口补助计算结果难以统一。此外，评估工作经常以工可作为基础数据，但工可为了通过审批，且随着时间的发展，数据可能有一定的偏离或滞后，本着对政府和社会投资人负责的态度，需要校核数据以反映真实情况。本文在指引公式的基础上，进一步深化，分析了各方诉求，明确了各参数的定义，以收支平衡的理念计算可行性缺口补助，相比于指引计算可行性缺口的算法更加合理。

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Research on calculation method of viability gap funding for expressway PPP project

SONG Chaoqun,WANG Kai,HOU Lixing

(Tianjin Municipal Mngineering Design & Research Institute, Tianjin 300051, China)

Abstract ：In order to prevent fiscal risks and ensure that social investors achieve reasonable returns, the scientific assessment of the impact of PPP project construction and annual project revenues and expenditures have become the focus of both government and social investors. The viability gap funding (VGF) is a compromise between government payment and user charge. The corresponding calculation method is given in Caijing [2015] No.21 document. Through practical operations, it is found that the formula has problems such as vague concept and unclear definition. Therefore, based on the actual project, on the basis of fully analyzing the project income and expenditure structure, the internal relationship between the three variables of basic traffic volume, breakeven point traffic volume and actual traffic volume and project revenue and expenditure are set. The key parameters such as annual discount rate, reasonable profit rate, annual income and expenditure are determined. Through the analysis of the relationship between the three types of traffic volume, the VGF is calculated with the concept of balance of payments. Compared the two results, this calculation method is more reasonable.

Key words ：viability gap funding; expressway; public-private partnership project; calculation & application

中图分类号： U415.13

文献标识码： A

文章编号： 1008-5696(2019)04-0075-06

引用著录 ：宋超群，王凯，侯礼兴.高速公路PPP项目可行性缺口补助测算方法研究[J].交通科技与经济，2019，21(4)：75-80.

DOI: 10.19348/j.cnki.issn1008-5696.2019.04.015

收稿日期： 2019-01-09

第一作者简介： 宋超群(1991-)，男，助理工程师，硕士，研究方向:交通规划与管理、交通经济

[责任编辑：王 欣]

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