中国加入WTO后政府公共政策的适应性问题，本文主要内容关键词为：公共政策论文,性问题论文,中国加入论文,政府论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
概念的界定与概念工具以及分析方法
1.适应性。
“适应性”是一个生态概念，达尔文的“适者生存”理念将“适应性”概念引入人们对世界的思考。20世纪30年代美籍奥地利人冯·贝塔朗菲(L.V.Bertalanffy)提出一般系统论（注：［美］冯·贝塔朗菲：《一般系统论——基础、发展和应用》，清华大学出版社1987年版，第83页。），其主要理念在于将系统与环境之间的相互作用作为理解世界的起点，划定系统与环境的动态边界，研究系统与环境的相互适应，即关于适应性的条件、机制、规律的研究成为一般系统论的基础性内容之一。受一般系统范式的影响，行政学、管理学以及公共政策科学学界开始将系统范式作为一种具有逻辑、数学、哲学性质的学科引入对行政现象、管理现象、公共政策现象的研究中。
在行政学界，以行政系统与环境之间的相互作用，即行政系统的适应性为核心沿着两条路径推进了行政学的研究。一条路径以“系统范式”为逻辑内核，通过经验归纳的实证的、比较的、历史的方法研究不同的“行政型态”以及这些型态之间的转换，即“比较行政”的研究（注：［美］F·W·里格斯：《行政生态学》，台湾商务印书馆1978年版，第1～15页。），另一条路径着重研究“增加制定和执行影响环境的集体决定的能力”（注：［美］F·W·里格斯：《关于发展的进一步思考》，《行政变革》1976年第4期。）即“发展行政”的研究。
同样的以“系统范式”作为概念框架，从而以“适应性”作为核心理念和旨趣的方法也很快影响到人们对公共政策问题的思考。一是，在“系统范式”的概念框架下重新思考公共政策与公共管理之间的关系，将公共政策和公共管理结合起来看待。（注：宁骚：《公共政策》，高等教育出版社2000年版，第39页。）二是，促成了20世纪70年代以来比较公共政策的发育。（注：宁骚：《公共政策》，高等教育出版社2000年版，第38页。）
从而“系统范式”和适应性理念为理解变化中的公共政策和行政发展以及政策发展提供了基本的理念、工具和范式。为此有必要明确适应性的含义，可以这样定义适应性：特定开放系统与环境相互作用而形成的互利性的良性循环模式。
2.公共政策适应性和公共政策环境。
虽然人们对公共政策有不同的理解，但基本上还是有共识。所谓政府公共政策是指政府为了适应时代的发展，适应稳定的和变化的“政府环境”（注：乔耀章：《政府理论》，苏州大学出版社2000年版，第175～234页。），通过政策制定系统形成并通过公共行政管理系统执行的，旨在有效增进公平分配（注：陈庆云：《公共管理模式初探》，《中国行政管理》2000年第8期。）以及积极维护、保障公共利益的行为规范和行动准则。这一定义将公共政策放在适应性理念下进行考察，为理解政府公共政策的适应性提供了基础。可以这样规定公共政策的适应性：公共政策系统与公共政策环境之间的相互作用、相互适应，在保证公共政策目标得以实现的同时，使得公共政策环境得到改善。包括两个方面：一是，公共政策系统通过自身的调整与环境形成功能耦合；另一方面，政府公共政策以自身特性的优化（诸如目的、手段、体制、模式等）影响环境的优化和提升。这两个方面使得公共政策与公共政策环境之间能够形成较大的亲和力，朝向开放的高一层级的系统演变。
接下来的任务是如何定位公共政策的环境。“从广义上说，环境就是组织界限以外的一切事物。”（注：［美］弗里蒙特·E·卡斯特、詹姆斯·E·罗森茨维克：《组织与管理（第四版）》，傅严、李柱流等译，中国社会科学出版社2000年版，第166页。）而“工作环境是与个别组织的决策、转换过程相关联的更具体的力量。”（注：［美］弗里蒙特·E·卡斯特、詹姆斯·E·罗森茨维克：《组织与管理（第四版）》，傅严、李柱流等译，中国社会科学出版社2000年版，第16页。）对于公共政策环境的分析，划出一般环境和具体环境的方法同样适用，从广义上讲影响公共政策的环境，包括自然环境（比如：资源、土地、河流、矿藏等）、经济环境、政治环境、文化环境、历史环境等诸多因素。本文将政府公共政策环境作狭义的理解，以便具体地探讨如下这些问题。
首先，继续推进全球化时代的市场经济体制这一经济生态环境对公共政策的理念定位和职能定位的影响。
其次，权威性的世界贸易规则这一“制度”环境对公共政策诸多环节所依据的原则、方式、重点的影响。
再次，公共政策理念、职能的重新定位，从而公共政策过程所依据的价值基础、原则、方式、重点的重新定位，要求特定的公共行政管理体制环境，有必要从公共政策适应性的角度探讨公共行政管理体制环境对公共政策的影响。
最后，公共政策改变的基础在于公共政策制定系统的改进，即公共政策的适应性以公共政策制定系统的改进作为前提，同时公共政策制定系统的改进又成为公共政策调适的环境。因此有必要从公共政策制定系统的角度阐明公共政策的适应性。
本文即依此思路展开。这一思路展开的另一前提是：在理解中国加入世界贸易组织后公共政策适应性问题的时候，必须理解公共政策适应性中一般与个别的关系，不但需要明确世界贸易组织对公共政策适应性的一般要求，还需要阐明中国入世公共政策适应性的特殊要求和基本内容。总之，制约公共政策适应性的四大环境变量是逻辑的视野，公共政策适应性的一般与特殊的内容是比较的视野，都是“系统范式”的题中之意。
中国加入WTO导致的政府公共政策环境的变化
1.全球化与市场经济体制。
近代以来，随着资本主义世界体系的建立，全球化进程成为世界发展的主导性特征之一。（注：杨雪冬：《全球化：西方理论前沿》，社会科学文献出版社2002年版，第4页。）如果从经济全球化的角度看，特指：在高新技术特别是信息技术和信息产业推动之下，经济资源在全球范围内自由地配置和利用，从关贸总协定到世界贸易组织正体现了这一进程。
经济全球化和市场经济体制构成了中国加入世界贸易组织政府公共政策的深层次政策环境。形成了对中国政府公共政策理念、职能重新定位的诉求。成为重新定位公共政策的逻辑起点。
2.权威性的多边经济贸易规则。
公共政策与世界贸易组织的贸易规则在规则这一层面上具有共同的属性。
首先，这一规则是经过长期博奕的结果，具有普适性和权威性，具有法律的地位，这一环境对于公共政策的理念、职能、过程提出了新的要求，为依法行政和依法制定、执行公共政策提出了要求。
其次，世界贸易组织规则作为一种“制度”（注：［美］道格拉斯·C·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第225～226页。）能形成各成员国及各经济活动主体之间的有效的“激励结构”。降低经济生产与经济活动的“交易成本”。这一特质成为政府公共政策的环境意义在于：公共政策的适应性必须考虑到制度设计的有效性、经济性以及制度变迁的可能性。
最后，世界贸易组织规则是一套理性的、普遍化的具有稳定性预期的契约体系。这一契约体系具有以下几个核心的原则：(1)非歧视待遇原则，包括最惠国待遇原则和国民待遇原则。(2)对等原则。(3)关税减让原则。(4)一般取消数量限制原则。(5)透明度原则。(6)公平竞争原则。(7)以过渡方式体现差别待遇原则。以上原则构成了政府公共政策环境，意义在于政府公共政策应该以此为导向实现“典则规范”（注：张国庆：《公共行政典则规范更新替代与政府行政制度创新——兼论中国政府新公共行政典范的确立》，《复旦学报》2002年第2期。）的更新替换，使新的公共政策“典则规范”与以上原则具有较强的亲和力和适应性。
3.为适应新的政策制定、执行、评估而形成的崭新的公共行政管理体制环境。
20世纪70年代后，随着全球化以及内蕴的信息化、后工业化、知识经济时代的到来，整个西方进入“行政改革”时代。（注：毛寿龙：《西方政府的治道变革》，中国人民大学出版社1998年版，第298页。）这场改革的前提性和基础性特征在于重新架构国家与社会、政府与市场之间的关系。重新反思这一关系格局中政府公共管理方式，寻求“治道变革”的理念、途径、方式。从而形成了西方国家有利的公共政策环境。
鉴于公共政策和公共管理在“系统范式”下出现了融合的局面，这意味着崭新的公共行政管理体制成为公共政策理念、职能、作用方式和作用重点的环境，而公共政策的合理定位又可以推动公共行政管理体制的变迁。
4.公共政策制定系统环境。
政策科学自20世纪50年代诞生以来就开始强调公共政策适应性问题的研究，拉斯韦尔认为“政策科学必须具有发展的概念”（注：［日］药师寺泰藏：《公共政策》，张丹译，经济日报出版社1991年版，第38页。），德罗尔则更强调“政策科学中的基本模式、概念及其方法论证，其赖以发展的源泉是社会改革和改革环境过程的变化。”（注：［美］斯图亚特·S·那格尔：《政策研究百科全书》，林明译，科学技术文献出版社1990年版，第6页。）
80年代，当代公共政策陷入某种“困境”。（注：张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社1997年版，第354页。）研究公共政策的适应性问题成为摆脱“政策科学缺乏完善的概念体系和有影响的理论假设”（注：张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社1997年版，第3页。）的重要途径。这一途径的基本逻辑在于：为了提高公共政策的质量，必须加速建立起恰当的政策基础，必须具备高质量的政策制定能力，而高质量的政策制定能力又要求建立起恰当的政策制定基础。政策制定基础由政策制定的理论基础和行为基础构成，从行为基础考量又会引发如下悖论：“公共政策的低下说明政策制定系统需要改进，而政策制定系统的改进又需要高品质的公共政策。”（注：张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社1997年版，第336页。）为了走出这一悖论，引进新的力量对公共政策制定系统进行改进是必要和可行的。也就是说中国加入世界贸易组织政府的公共政策的适应性蕴含着这样一个逻辑：对公共政策制定系统这一政策环境进行反思，使得公共政策制定系统得到改进，从而使得公共政策能够适应入世这一重大举措。
中国加入WTO后政府公共政策适应性的基本内容
1.全球化和市场经济体制环境下公共政策的理念、职能、作用方式、作用手段和公共政策的保障机制。
经济全球化在本质上要求市场作为基础性、优先性、广泛性和长期性的资源配置手段。同时“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”。（注：［美］道格拉斯·C·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平等译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第20页。）于是界定政府与市场、国家与社会之间的关系模式成为定位公共政策的首要问题。
从一般性的规范意义上讲，“一个政府同另一个政府最大的不同，在于市场取代政府或者政府取代市场的程度。政府和市场的关系既是政治学又是经济学的核心问题。”（注：［美］查尔斯·林德布洛姆：《政治与市场》，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，序第1页。）亚当·斯密代表的古典经济学主张政府完全退出市场，充当“守夜人”和公共工程提供者的角色。围绕亚当·斯密的理论，在19世纪和20世纪人们展开了“重建现代世界政府与市场之争”（注：［美］丹尼尔·郁金、约瑟夫·斯坦尼斯罗：《制高点》，段宏等译，外文出版社2000年版，序第1页。），在这场争论中有两大途径对斯密的范式提出了挑战，一条是德日俄等不发达国家通过政府替代市场的作用占领“制高点”而推动了国家的富强；另一条是在发达国家，市场失灵现象日益明显，伴随着对“市场失灵”的思考，人们意识到政府应该担负起提供公共产品(Public goods)、防止自然垄断、整治外部效应的任务。当30年代经济危机过后，政府在维持宏观经济稳定和微观管制方面发挥着重要作用，却导致了“滞胀”的局面。对于第一条路径随着“东亚奇迹”和“东南亚金融危机”人们开始重新反思全球化背景下形成这一事件的政府与市场的关系，对这一关系进行新的定位；对于第二条路径新自由主义对政府的干预造成的“滞胀”提出了解决的办法，主旨在于让市场发挥更大作用。
与公共政策的适应性问题相关，“东南亚金融危机”出现后对于整治这一危机从“华盛顿共识”走向了与东亚诸国环境相适应的公共政策主张，认为“所有领域中都已管得太多，而在某些领域里管得太少”（注：Joseph E.Stighte.More Instruments and Broder Goals:Moving toward the Post-Washington Consensus.Paper presented at the 1998 World Institutre forDevelopment Economics Research Aunual Lecture,January,Helsinki,Finland.p.1.）。对公共政策的“错位”和“缺位”现象进行反思和重新定位。这一定位对于中国加入世界贸易组织无疑具有借鉴意义。
首先，政府和市场都会失灵，两者是虽不完善却不可或缺的选择（注：［美］查尔斯·沃尔夫：《市场或政府、权衡两种不完善的选择》，谢旭译，中国发展出版社1994年版，第1页。），市场失灵而直接诉诸政府的做法虽然注意到了市场失灵问题可以交给政府解决，而忽略了政府也具有“类似于市场失灵的皮古离差(Pigovian Divegencies)即外部效应问题。”（注：胡代光：《西方经济学说的演变及其影响》，北京大学出版社1998年版，第457页。）因此需要一种机制对政府行为与市场行为都进行约束。这种机制便是法治。“法治通过两个经济作用来为市场经济提供制度保障的。法治的第一个作用是约束政府，约束的是政府对经济活动的任意干预。法治的第二个作用是约束经济人行为，其中包括产权界定和保护，合同和法律的执行，公平裁决，维护市场竞争。这通常要靠政府在不直接干预经济的前提下以经济交易中的第三方的角色来操作，起到其支持和增进市场的作用。”“法治的核心是确定政府与经济人之间保持距离型关系以有利于经济的发展”（注：钱颖一：《市场与法治》，载王梦奎：《经济全球化与政府的作用》，人民出版社2001年版，第241页。）。因此公共政策的制定和依法行使是确保政府与市场合理关系的必要条件，也是政府公共政策的首要理念。
其次，在法治的约束的条件下，还要坚持市场优先原则。“国家的作用实际上从指导经济事务下降为提供一个合适的法律和政治框架以使经济事务能够在此框架内自为”（注：Ostrom notes that Weber made a"passing reference"to"democratic administration"as a form of administration that Weber rejected.pp.304～305.），这是“现代市场经济条件下的公共政策原则，也是公共政策的一个显著特点。”（注：刘溶沧：《中国：走向21世纪的公共政策选择》（上），中国社会科学文献出版社1999年版，第3页。）
再次，考虑到中国处于计划经济体制向市场经济体制转轨，而全球化一般性的要求公共政策以市场作为优先的、基础性的资源配置手段，并且依法约束政府行为、规范市场秩序。从公共政策适应性的和公共政策比较的角度看，中国政府公共政策应该注意“中国模式”自身的特点，从“全能政府”（注：周志忍：《我国政府职能优化的理论思考》，载《现代化进程中的政治与行政》，北京大学出版社1998年版，第572页。）走向有限政府，在培育市场的同时逐步从市场中撤退，将作用重点逐步转移到维持市场规范，创造一个有效率的市场上；将作用方式从直接干预转移到提供服务上来。也就是说政府不再单方面直接参与经济活动和社会活动，而是为参与经济活动和社会活动的公民、群体、组织提供法律、政策保证，提供“游戏规则”，提供信息服务。“规范市场，既不同于自由派所主张的行政管理计划，也不同于保守派所要求的政府置身于市场之外”（注：戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府》，周敦仁等译，上海译文出版社1996年版，第266页。）。鉴于市场经济体制由“财产制度”和“资源配置”方式两个核心要件构成。因此政府公共政策作用对象需要围绕这两个要件发挥作用。形成良好的政府与市场之间的关系。
2.政府的公共政策应该与世界贸易组织规则一致。
制度“作为人类相互交往的规则”（注：［德］柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2001年版，第35页。）会对经济行为产生不同的影响。鉴于“中国重大改革措施都是通过公共政策来推动的”（注：中国社会科学院公共政策研究中心、香港城市大学公共管理及社会政策比较研究中心：《中国公共政策分析》（2001卷），中国社会科学出版社2001年版，第2页。），公共政策提供了改革进程的激励结构、预期结构和社会信用结构，对社会的发展起到了重要的作用。从公共政策适应性的角度来看，加入世界贸易组织意味着政府公共政策应该与WTO规则在制度属性、制度结构和制度变迁的原则上保持一致性，达到功能耦合。
首先，应该形成积极创新的发展的“元政策”（注：张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社1997年版，第22页。），作为指导具体政策制定的基础，这一“元政策”应该将制度创新和制度变迁作为基本的价值原则，推动政府管理“典则规范”的更新替换。
其次，从公共政策的现代意义上来讲，应该从偏离公共性的政策转向符合公共价值的公共政策。现代政策基本价值之一是公共性。这一公共性奠定在市场经济的前提和基础之上，作为市场的必要补充和匡正，充当“无为而无所不为”的角色。中国原有的体制下，政策制定中存在政策歧视现象，即对不同的经济成分、不同的市场主体、不同的利益集团的差别对待。这样的政策不能反映公共性，或者“利益的共享性”。这与市场经济原则和政府的作用相违背。WTO规则中的非歧视原则与对等原则要求公共政策必须做到公共性；为社会提供具有利益共享性的公共服务和公共产品；为市场和社会提供公平的游戏规则、公平的竞争环境、公平的分配原则和机制。
再次，公共政策内容和公共政策的制定过程应该公开化，透明化。当前我国的政策制定和政策过程中存在许多不透明、不公开的现象，诸如内部政策、优惠政策等以不同的形式使得政策偏离透明的原则，失去合法性基础。WTO规则要求政府公共政策必须具有透明性，使得政策信息和资源能够共享，以便市场主体形成理性的、稳定的预期。
复次，在没有加入世界贸易组织之前，政府的政策往往是“本土化”的，从本行业的利益出发，从当前利益出发，并不考虑国际的政策背景和政策惯例，政策具有强烈的本土化特征。加入世界贸易组织后，这样的政策有许多是与WTO规则冲突的，因此需要从全球化的政策背景出发，按照新的游戏规则为维护国家利益而对本国产业和经济进行必要的保护。
最后，世界贸易组织的规则实质是一个法律框架，具有规范的执行和司法机制以及完善的争端解决机制。这要求公共政策的制定、执行必须遵循法律，法律的权威大于公共政策的权威。
3.公共政策应该培育适应性的公共行政管理体制。
鉴于公共政策环境包括公共行政管理体制这一变量，鉴于成熟的市场化国家已经通过“行政改革”为适应世界贸易组织的公共政策创造了良好的公共行政管理体制环境，而中国公共行政管理体制与国际通行的管理规则和管理体制还存在很大的差距，因此公共政策还肩负着重塑公共行政管理体制的任务。这一任务可以作以下几个层面的概括。
首先从公共行政管理的价值基础和目标来看，政府公共政策应该培育以“民主基础上的效率”作为价值基础和目标的公共行政管理体制。行政学的奠基人威尔逊(Woodrow Wilson)认为行政科学的宗旨在于“效率和经济”（注：Woodrow Wilson,The Study of Administration,in Jay M.Shafritz& Albert C.hydel eds,Classics of Public Ad ministration.Oak Park,Illiwois:Moore Publishing Company.Inc.p.3.）。20世纪60年代末70年代初，“新公共行政学”对威尔逊的“效率”价值基础提出了质疑，试图用“公平”作为公共行政管理体制重新设计的价值基础。70年代以来公共选择学派开始注意到行政效率的特殊性，即“公共性”。行政效率的体现方式、实现机制、测度、评估等方面都受制于公共性，针对这一特殊性，人们普遍开始将民主价值引入作为公共行政效率的基础。即以民主价值作为优先性的价值，规范、引导效率的方向和属性，重塑民主与参与的公共行政模式。以至于“效率运动被质量运动取代”。（注：张国庆：《行政管理学概论》（第二版），北京大学出版社2000年版，第360页。）
其次，从公共行政管理体制的组织管理模式来看，政府公共政策应该以传统官僚制与新公共管理之间的平衡作为设计公共行政组织管理体制的指导理念。西方国家“新公共管理模式”（注：国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年版，第8页。）标志着与世界贸易组织规则相适应的公共行政组织管理模式，而中国正处于渐进改革和不均衡发展阶段，为此，有必要寻求“传统官僚制与新公共管理举措之间新的平衡”（注：国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社1998年版，第13页。），塑造具有适应性的公共行政管理模式。
最后，与公共行政的价值基础和目标相联系，政府公共政策应该始终坚持依法行政和民主行政。
4.政府公共政策应该通过制度供给提供适应性的公共政策制定系统。
公共政策制定系统是一种“宪制选择”，具体的公共政策则是“后宪制选择”（注：［美］詹姆斯·M·布坎南、戈登·塔洛克：《同意的计算》，陈光金译，中国社会科学出版社2000年版，第2～10页。）。公共选择学派认为，现代科学家没有注意到宪制与立宪限制的极端重要性，一般只限于具体的政策选择的讨论，但是，那些决定政策效果的基本制度和规则更为重要。因此公共政策制定系统能否产出适应WTO规则的政策至关重要。中国加入世界贸易组织，从公共政策适应性的角度看，政府公共政策应该肩负起推动公共政策制定系统优化的任务。为此有必要调整公共政策制定系统的制度安排，使得公共政策能够与国际通行的公共政策制定系统环境相一致。形成民主的、法治的、科学的公共政策制定系统。
首先，民主的公共政策制定系统。与市场逻辑一致，入世后经济主体的多元化以及主体之间的平等地位，要求公共政策制定系统能够对多元的利益进行选择、综合，使具体的公共政策不至于失去合法性，不至于在执行中造成实际的政策无能和不适应。
其次，法治的公共政策制定系统。市场逻辑要求公共政策制定系统的法治化，从人治化极强的公共政策制定系统走向法治的公共政策制定系统。法治的含义在前面已经有所提及，从公共政策制定系统的角度来看，法治与公共权力相关，因此法治的核心问题“不在于是否建立分权与制衡相统一的国家公共权力体制，而是建立什么样的分权与制衡相统一的公共权力体制。”（注：张国庆：《21世纪中国行政改革的十大关系及其政策选择》，《中山大学学报》2001年第6期。）
最后，从技术手段来看，需要提供一个科学、高效、现代的公共政策制定系统，通过运用现代科技的成果，提高政策制定和决策人员素质，使政策制定系统能够产出科学的、有效的、前瞻性的公共政策，从而为民主和法治这一价值理性提供工具理性的保障。
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