中央与地方的关系：一个演进的理论，本文主要内容关键词为：中央论文,理论论文,关系论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 中央与地方的关系在中国经济生活中占有极其重要的地位，中央与地方的关系在1976年以后才有了本质性的变化。在1949～1976年期间，中央政府由于不同的原因没有可能在其与地方关系的变革上迈出更大步伐，中央与地方的关系一直在集权与分权之间徘徊，也正是中央与地方的不稳定关系对国民经济的制约使得从1976年开始的变革成为可能。作者总结了中央与地方关系的演进过程，分析了中央与地方关系在不同时期存在的不同问题，特别指出了中央与地方的关系在经济改革之后随着地方经济的自主发展而产生的新的特征。
众所周知，举世瞩目的中国改革取得了辉煌的尽管是初步的成功。中国国民收入以年均10%以上的速度（1979～1994）高速增长，即使考虑到同期人口的增长（年均1.2%），人均国民收入的增长幅度仍达9%。取得这样的成绩是中国梦寐以求的，中国太需要这样的成功，尤其是在1949～1976年经济的多次衰退和停滞不前以后。也正如大家所知道的，中国经济遭受的挫折和现在获得的成功无不与中央处理其与地方关系的正确与否密切相关。中央与地方的关系对经济的发展至关重要。它直接关系到中央与地方财富的分配和市场经济改革的活力。
一、非均衡的中央—地方关系：多级计划结构与多级财产结构
在中央计划经济下，无论是中央政府还是地方政府，其目标都是最大限度地扩大财政收入。财政收入主要有两个来源：一是来自产权的收入，主要是企业的利润；二是来自政权的收入，主要是赋税。中央来自产权的收入主要依靠中央直属企业的上缴利润，而这又取决于中央直属企业的数量以及它们对中央计划的执行程度。一般来说，企业在一定程度上会对中央指令性计划的紧度做出消极反应和不利于中央的选择，这样看来，扩大中央管理的企业数目似乎应成为中央提高产权收益的主要选择。另一方面，由于对中央计划区域约简的必要性，中央来自政权的收入即税收就在相当程度上取决于中央与地方“讨价还价”的结果，或者说依赖于地方的“忠诚”程度。这两方面共同作用的影响是多方面的。由于中央掌握的资源分配是有限的，扩大中央与地方的直属企业的数量会在实际上给地方增加谈判的力量，中央在地方的企业越多，中央与地方在计划和物资分配中的摩擦成本就会越高，在争取政权收益方面中央与地方在讨价还价中的地位越不利。但反过来未必总能成立。中央下放直属企业给地方，虽然直属企业的利润让一小块给地方并不严重威胁中央的财力，但也未必能增加中央来自政权的收入。如果是这样，那么尽管中央在下放直属企业后仍然可以保留对企业利润的绝大部分索取权，但中央的财政收入可能仍然要受到严重削弱。这一分析得到了下述经验的支持：在中国，1958年随着中央各部直属企业的88%（大约8100个）下放给地方以后，中央的财力受到严重影响，从“一五”时期的平均75%下降到70年代的50%左右，而地方和企业预算外资金则从1957年相当于预算内收入的8.5%猛增到1960年的20.6%。
从中央计划当局的角度来看，各产业部门的划分如果不是以寻求产业间最小关联度的原则进行，而仅仅是从追求行业齐全的工业化发展目标（或者其它原因）着眼，那么计划的部门约简就未必能简化中央计划的复杂性和难度，反而给中央计划当局的协调和平衡工作带来压力，如果中央计划当局面临这种情况，就可能在计划方面采取下列选择：一是减少中央各部门控制的所谓基层计划单位，将中央的部属企业下放给所在地方政府管理以减缓中央部门计划的复杂程度与压力；二是重新调整已有的部门范围，尽量减少部门之间的关联和摩擦，以有利于中央计划当局对部门协调工作的实现。
在考察中国计划管理体制从1959年到70年代末的历次大调整时，除了要看到下放中央部属企业可能有助于调动地方积极性的动机以外，必须注意到这几次大规模的企业下放，实质上也是对计划的各部门约简未能减轻中央计划当局的负担而做出的反应，不然就难以解释中央部属企业在1957年到70年代末曾六次收放的原因。尽管每次下放企业的规模不一样，但稍加分析便会发现，每次中央下放直属企业给地方，都没有将来自这些企业的收入下放给地方；相反，企业下放给地方，但中央仍保留着对这些企业的绝大部分的收益索取权。例如，即使在最盲目的“大跃进”时期，中央仍然控制着下放企业利润的80%。
中国以各级政府为主体的多级计划结构导致在计划经济中形成中央与地方、条与块以及企业多头控制等计划权结构与产权结构相互摩擦和互相作用的“博弈”局面，不仅给整个经济带来极为不利的体制环境，而且给后来的体制改革也造成了许多难以解决的弊端。
应该承认，长期以来我们对自己计划管理体制的认识尚不够深入。只看到“统一计划，分级管理”的必要性，忽视了多级管理中的产权问题，把对计划管理体制的改革单纯理解为行政性分权。行政性分权并不会也不可能解决计划管理的种种问题，反而加剧了地方以及条与块关系的人为复杂性，最后势必导致又一轮集权的发生。1949～1976年，中央六次行政性分权与集权的原因也基于此。
二、改革前中央—地方关系的演进（1949～1976年）
在1976年以前，中央与地方关系的死板使中央和地方彼此观望而对经济的发展难以产生实际效果。而在70年代的试验则导致了1982年和1949年更系统和更本质的改革，这表明为中央集权的相对衰弱和地方自主权的扩大。各省被允许建立自己的财政预算体系，并且在制定地区发展的规划中拥有更多的自主权。地方经济的发展由此迅速加快，从而导致了中国经济的整体发展。
表1 中央—地方收入分享比例（%）
1955
1959
1965
1971
1976
1984
中央
78.1
47.6
62.2
59.5
46.8
46.6
地方
21.9
52.4
37.8
40.5
53.2
53.4
资料来源：1955～1959年：N·拉迪：《中国经济增长及分布》，P38，剑桥大学出版社；1965年：田义农、朱福林、向华成：《论中国财政体制的改革》，P56；1971～1976年：徐义、郑宝森：《中国财政：1977～1980》，P42；1984年：《财政》1986年第3期，P2。
表1的资料表明了不同时期中央对地方的控制程度。在1949～1976年期间，地方政府在税收的征集和财富的支配两方面都没有自主权。各省必须把所有的财政收入按事先规定的比例上缴给国家。中央与地方在收入的分配上没有一个确定的、对双方都有利的规则可循，特别是对于地方来讲，与中央的收入分享比例是不确定的。而且，即使是必要的开支，地方政府也必须在使用之前得到中央政府的批准。中央甚至不允许各省建立自己的财政预算体系，平衡财政收入和开支仅仅是中央政府的事情。
同时，中央与地方缺乏明确的分权。地方政府往往存在“不负责任”的一面，所以在1976年以前双方皆不满意。
中央与地方关系的具体表现形式（见表2）。
表2 1950～1984年中央—地方财政关系的五种主要形式
在1976年以前，中央是意识到改革其与地方关系的必要性的，中央在1976年以前在这方面做出的多次尝试已经证明了这一点。但中央也似乎不会不意识到仅仅把中央与地方的关系局限于行政性分权的范围内的缺陷，如果是这样，为什么中央没有在中央与地方的经济性分权方面做出多一些的努力（除了解放初和1968年条件明显不允许以外）？作者在此无意探讨造成这种情况的具体原因，但也似乎只有在1976年以后中央与地方关系的彻底变革才成为可能。1976年，中国面临异常严峻的局面，国民经济濒临崩溃的边缘，国家财政出现了1949年以来最大的赤字之一——赤字额高达26亿元人民币。事实上，中央对国民经济过多的干预是多余的，也是不可能产生实际效果的。以邓小平为核心的中国第二代领导人决定减少中央对经济的过度干预。另外，贫困地区公开抱怨中央政府没有为它们做什么，也使中央面临前所未有的压力。
三、中央—地方关系的改革：“游戏规则”的问题
（一）1976年的改革
1976年，江苏省成为中央与地方关系改革的试点。与以往不同的是，中央允许江苏省建立自己独立的收入与开支预算体系。中央政府事先规定了江苏省应上缴的收入（一般高于上一年），江苏省则有权力获得完成中央计划指标的超额部分的一定比例的收入。这一政策试行三年。在1976～1979年，中央在部分省份进行了类似的试验。而在四川省，中央仍保持较大的控制权，这不仅仅体现在总收入的分配方面，而且包括不同类型收入的分配。
显然，这些改革促进了经济的发展。各省在平衡财政预算方面有更多的自主权的同时也承担着更大的责任，尽管中央仍然试图控制总收入的分享额和不同类型收入的分享比例。唯一的例外是江苏省、广东省和福建省，中央允许广东省和福建省进行为期五年的试验。
事实也很快就证明，四川模式缺乏灵活性，尤其是试验江苏模式的省份在经济上取得迅速发展以后。同时，各省政府突然发现缺乏资金，于是纷纷寻求短期效益。例如，各地鼓励生产高利商品。当这些产品的市场已经饱和时，地方政府则倾向于拒绝外地企业的竞争以保护他们“自己”的利益——这就是所谓的地方保护主义。中央与地方关系的死板——明显不合理的政策，使宏观经济的发展蒙上阴影。
（二）80年代的改革
1982年，更深层次的改革发生了，中央与地方的关系也基本上沿袭到现在。中央与地方的关系以中央与地方的分权代替了中央的高度集权。这种变化的结果是，广东省和福建省拥有高度的自主权；12个省份（绝大部分利润上缴给中央的省份）实行江苏模式；12个省份（需要中央财政补贴的省份）实行四川模式；三个直辖市——北京、天津和上海的自主权则仍然很小。总的来说，各省不再愿意拥有超过他们希望的更多的自主权，但超过中央规定必须上缴利润的盈余的一部分还是强有力地促进了各地经济的发展。
1979年以来，广东省和福建省比其他任何省份都拥有更大的自主权。它们作为中国的经济特区承担着吸收外资的重任。来自国有企业的几乎所有的税收和利润都由省政府支配，几乎所有的开支也由省政府决定。在广东省，收入超过开支的一部分利润上缴给中央；而在福建省，因为开支大于收入，中央则对其亏损额予以补贴。即使出现了福建省需要中央补贴的情况，中央政府仍然基于1979年的构思，保持这一政策五年不变。对于其他省份，也被允许进行为期五年的试验，并且中央在计划指标上可以有一定程度的波动。这就是中国自1949年以来最大程度的分权。这对于1988年才设立的海南省更具有必要性，因为中央希望海南省在吸引外资方面扮演主要角色。
12个采取江苏模式的省份——中国相对富裕的地区，它们几乎把所有的净收入上缴给中央。如果能完成中央的计划指标，它们拥有高度的自主权，包括在改变地方收入的来源方面不受中央的干涉。
一些省份则继续得到中央的财政补贴。它们大多是中国经济不发达地区。中央按照四川模式给这些省份提供补贴。这些省份包括8个省和自治区（内蒙古、新疆、宁夏、广西、云南、青海、贵州和西藏）等地域辽阔、人口较少的地区。中央允许它们保留所有的财政收入。另外，中央给这些地区的补贴以每五年10%的速度递增。
三个直辖市——北京、天津和上海，仍然受到中央的集中控制，它们上缴的利润总和占中央财政收入的25%。在80年代早期的上海，中央仅允许其保留财政收入的10%，而江苏省则允许保留38%。尽管其他省份被允许保留更高的比例（对于超额完成中央计划指标的部分），而对于三个直辖市，即使收入超过了中央计划指标，它们仍然没有享受更高比例收入的权利；而且，中央对这三个城市的计划指标每年都有变化。
随着中央对各省和地区管辖的放松，各省对下属县级政府的控制也逐渐放松。在以前，与中央对各省的严格控制一样，各省对下属县级政府的财政预算的控制也很紧。在我国，2/3的县出现财政亏损的情况。正如一些亏损的省份受到来自中央的财政补贴一样，财政赤字的县也得到各自省政府的补贴，虽然这有可能会出现某些县为了得到财政补贴而夸大其赤字的情况，但情况仍是比较严重的。
（三）控制问题
我国地域如此广阔，使得税收制度的可操作性和操作成本变得非常重要。这在相当程度上是缘于我国的传统。在历史上，只要完成中央规定的指标，地方一向拥有高度的自主权。
这一点在表1中列举的中央与地方关于国民预算收入和开支的分享额已清楚地表明了。例如，在1976年，中央政府有权力支配国民总预算的46.8%，但其中仅有16%来自于中央直属企业上缴的收入。
这个问题因为在1980年统计中存在的大量误算而严重了。例如，很多大型企业隶属于中央，中央得以控制更多的收入。但这个结果从未出现，这可能是因为来自于各省的抵制。而且，国民预算在80年代的大部分时间里都出现了赤字（见表3），造成这种情况至少有一部分原因是同时发生的中央改变税收和价格体制的企图产生的不可预测的后果——尽管中央政府的直接预算收入份额增加了，但并没有取得多大进步。到1982年为止，仅为20%（比1976年略高）。
表3 中央财政情况：收入、开支和赤字
资料来源：世界银行报告1990a，P8，P13。
情况更糟的是，80年代早期中央政府在财政方面的义务一直在增加。中央政府不得不提供数额巨大的粮食补贴，几乎占国民预算总开支的1/3。除外，与50年代相比，更多的省份需要财政补贴。在1956年，只有4个省份需要中央财政补贴，到80年代则有15个省份需要补贴。然而，在1982年，只有两个省——安徽和河北比1956年上缴给中央更高比例的收入，而绝大多数省份对中央的贡献更少。造成的结果是，在1978年，中央政府能从地方的收入中获得大约321亿元人民币的收入，而到1985年，这部分收入已经减半。不过，上海现在仍将几乎所有的收入上缴给中央。
黑龙江省的变化尤其大。在1956年，黑龙江省上缴32%的收入给中央，到1978年则达到50%。但到1982年，黑龙江省却成为需要中央财政补贴的第二大赤字省。造成这种情况的原因是：土壤的肥力下降，自然灾害和工业发展的失衡。然而，另外一个主要原因来自于不同部门对黑龙江经济的过多干预，而从不注重给黑龙江省足够的能源补贴。中央政府现在正为“大跃进”后中央对地方发展政策的失误付出代价。
（四）地区差别
另外一个重大问题是中央发现把资源从富裕地区向贫困地区转移的困难。地区发展的不平衡是各国经济发展的普遍规律，我国经济的发展也是如此。特别是1978年以来，东部率先发展，带动了中西部的发展；同时，东部地区与中西部地区的差距也相对扩大（见表4）。
表4 1994年东、中、西部经济总量差异
表5 1978—1994年东、中、西部国内生产总值占全国比重的变动情况（%）
表6 东、中、西部人均GDP情况（元）
（上表数据按现价计算）
东、中、西部地区在全国经济总量中的份额比例为6∶3∶1。
1.东部在全国所占的经济总量份额不断加重（见表5）；
2.人均GDP差距迅速扩大（见表6）；
3.中、西部地区趋于相对贫困（见表7）。
参照世界银行通用做法确定的分类标准，即人均GDP在全国平均数以下为低收入地区，75～100%为中等收入地区，100～150%为上中等收入区，150%以上为高收入地区。按此分类，东部相继迈入高收入地区，中、西部相对趋于贫困（和东部地区比较）。
表7 东、中、西部相对收入变动表
注：东部数据1978年缺北京、海南，1985年缺北京；西部数据1978年缺西藏。
造成这种情况的原因除了东部具有的良好的区位优势外，中央政府的倾斜政策起了很大作用。中央政府在效率优先的原则指导下，对东部经济发展采取了优惠的改革，如在东部地区设立经济特区、开放城市，在税收政策上给予扶持，使东部地区成为最有吸引力的地区。
1.计划投资方面的倾斜。一是扩大投资规模，使其能够走上高投入—高产出之路；二是下放项目的审批权限，除特大型项目需报请国家计委或国务院审批外，其他均可自主审批，从而节省了时间。从实际完成投资情况来看，1979～1994年期间，东部12个省市共完成固定资产投资36208亿元人民币，占30个省份投资总额的60.5%；同期中部9省区的投资额仅14791亿元人民币，只及东部地区的40%，而西部9省区投资额仅8882亿元人民币，只及东部地区的24.5%。
2.财政分配关系的倾斜。从80年代开始，我国的财政体制进行改革，东部地区由于基础好，产业化程度高，财政“馅饼”越做越大，可支配财力越来越多。而中西部地区则处于不利地位，一方面自身财源不足；另一方面，由于中央集中的财力比例越来越少，给予的补贴越少，地方财政屡屡捉襟见肘。
3.金融领域的倾斜。过去10多年里，东部地区相继建立了众多金融机构，如交通银行、中信实业银行、光大银行、招商银行、深圳发展银行、广东发展银行、福建兴业银行等国家和地方综合性银行，为筹集建设和发展资金开辟了多种渠道。而中、西部地区发展金融机构则受到多方面的限制，资金短缺现象十分严重。
另外，东部地区高速发展的积累，富裕程度和个人收入差距，使其在市场经济条件下形成了“引力中心”，致使中、西部的资金、物资、人才向东部聚积。在中央计划经济条件下形成的工业格局中，东部地区的加工制造能力具有显著优势，占全国总量的63%，占东部工业总比重的76%。再加上价格政策实行上游产品管理、下游产品放开，而中、西部主要是上游产品，东部大部分是下游产品，中、西部为东部加工业提供廉价的原材料，然后吸收东部提供的制成品，导致中、西部造成“双向流失”。中、西部在东部累积效应的作用下，各种资源不可遏制地流出，使东部的资源配置达到优化，促进了其经济高速发展。
1980年，中央建立了贫困地区开发发展基金，但相当于国民预算支出的比例是极有限的：1980～1982年，为15亿元人民币。然而在1980～1982年，中央政府为了在短期内使财政赤字情况得以好转，从地方政府分五次共借来了110亿元人民币。1980～1986年，基金会总共提供了40亿元人民币。从绝对数来讲，这是一个很大的数目，但仅是同一时期国民总支出的0.38%。事实上，1986年的比例（0.31%）比1980～1982年期间的比例（0.43%）更低。贫困地区对此显然不满意。
前南斯拉夫在这方面做的工作显然多一些。1965年，前南斯拉夫有两个专门机构为贫困地区提供发展基金。到80年代早期，这项基金的总额已相当于前南斯拉夫国民总收入的2.7%。尽管如此，1945年以来，前南斯拉夫地区发展不平衡的状况仍在进一步扩大。
然而在我国，帮助发展基金仅占国民收入的0.1%，而且，它本来有限的作用正变得越来越少。到1980年，我国有60%的县需要财政补贴，相当于建立这项基金时的两倍。这除了表明一部分乡镇仍然较贫困以外，也表明了中央政府在这方面的能力有限。财政赤字一直是中央政府面临的主要问题之一。在1980～1983年期间，中央政府的收入仅增长0.1%，而开支却增长8.7%。到1988年为止，中央政府来自地方的收入不足以抵销给予地方的财政补贴。
在市场经济条件下，各种资源在运动中只受最高回报率的驱动，只会向高效益的地区和部门流动。因此，市场的自然力只会扩大差距而不会缩小差距。缩小差距只有依靠中央政府的力量。鉴于这些原因，中央政府承受着巨大的压力。另外，考虑到国家经济发展的长远规划，建设大规模的基础设施是必要的。1981年，尽管中央许诺让各省保持三年固定的收入，但中央政府仍从地方拨取了70亿元人民币用于平衡财政预算。而1982年则又增加了40亿元人民币。
尽管如此，中央仍试图做最大限度的努力，这大概是基于以下三个原因：一是地区间的差距过分悬殊影响到社会稳定；二是这个差距易引发民族矛盾；三是“移民潮”有可能引发经济社会的严重失衡。江泽民同志在1995年2月召开的中央农村工作会议上强调：“城乡之间、地区之间经济发展差距拉得过大，将导致贫富悬殊，导致大批农民流向城市、流向发达地区，导致整个社会严重失衡。那样，总有一天会酿成大祸。”中央在酝酿“九五”计划时提出了解决地区间实力过分悬殊的问题。中央提出在中部地区选择符合条件的地方创办新的经济特区的设想不无道理——是到了解决贫困地区发展的时候了。
四、地方分权下的金融体制改革
中央政府不可能在各地区经济的发展上保持平衡。各省在经济上都取得了不同程度的发展，并且更注重自己的利益。例如，即使在上海，以前收入和开支几乎全由中央控制，而在80年代上海与中央的收入分享比例已经从10%增加到25%。
1978年以来中国经济改革成功的关键因素之一来自于中央控制的放松。市场规律的作用和中央对宏观经济的控制比中央集权经济更有效。这就需要建立完善的金融秩序。1984年，中国创建了四家专门的银行——中国人民建设银行、中国工商银行、中国农业银行、中国银行（负责处理汇率的变动）。它们接受中国人民银行的统一管理和指导。这四家商业银行在全国范围内实行统一的政策。它们都有省级和更低级的分支机构，总部设在北京。其目的是创建一个平等的、公平的银行体系，使国民经济的发展进一步整体化。
问题很快就出现了。在金融改革和经济发展中，地方都把资金规模作为追求的目标，这是一个传统的误区所在。在投资领域追求铺新摊子；在生产领域追求产值和产量；在金融领域追求资金规模的大小，构成了一种外延型的扩大再生产的思维方式和经济管理模式。金融本身并不创造实体资金，金融的特殊功能是聚集资金、融通资金、提高资金的效率，把金融作为创造资金的部门来对待，必然轻视或忽视生产和流通过程中的资金增值和资金流动机能。资金数量扩张并不是经济腾飞的充分条件，资本效率原则才是经济起飞的充分条件。正如贾塔克提出的资源分配中的投资标准，应把效率优先放在首位，即资本—周转标准；社会—边际生产率标准；可供投资的剩余产品率最大化标准；可供再投资的剩余标准。关键是投资的产出，而不是投资的数量。
第二个问题表现在分支银行低水平的操作能力。低水平的银行官员不懂得如何根据商业原则分配贷款，他们不知道如何冒最小的风险去刺激企业扩大生产。为了克服这些困难，1985年，在五个主要城市设立了金融中心进行试验。这意味着银行开始行使本身的职能，发挥其应有的作用，金融秩序逐渐走向正规化。它们从上级银行分得一定数量的资金，但它们也得为资金的增值和损失承担责任。这次试验是成功的，到1987年中期，这项改革已经在全国22个城市推广。
对银行体系的管理会产生类似于对经济中其他因素管理时面临的问题，这是第三个方面的问题。在我国，与国有银行体制相对应的产权结构——公有金融产权分解为两个层次，即纵向分解和横向分解。纵向分解表现为国家专业银行的分设。基于计划经济的“科层式”安排，经纵向分解的金融产权又被同时纳入地区分权框架，表现为国家专业银行地区分支机构的设立。这样，公有金融产权就最终呈现出纵横交错的“块状”结构。值得注意的是：①由于分解后形成的每一块金融产权并不具有排他性，任何一家专业银行都是同一个公有金融产权的代表，因此首先引发的便是中央银行和专业银行之间的特殊博弈现象。博弈的实质是争夺那一块没有产权边界的公有金融产权。博弈的结果是，中央银行不但无力控制专业银行的金融行为，而且在专业银行的“逼迫”面前屡屡“让步”。②在计划经济条件下，地方政府一般是公有权的真正代表，而专业银行的地区分支机构所代表的也是公有（金融）产权，人们一般从地方政府行为方面找原因，认为改变这种状况的出路是转变地方政府职能，应减少它们对银行的干预。事实上，真正的原因在于公有权的简单分解。因为地方政府为追求地方利益最大化向银行机构提出资金要求，这是再正常不过的事情。
这种结构使地方官员的干涉成为可能，而地方官员的干涉使管理更复杂。地方政府尤其是省级政府对当地的银行的干预比较多，表现在人事安排、信贷规模和中央银行贷款分配方面。特别是地方政府向分行施加压力，让其向总行多要贷款，放松对本辖区金融机构的金融监管，想法钻政策的空子，使中央银行分支机构地方化，极大地影响了国家宏观调控政策的贯彻实施。
地方银行官员和企业领导一样面临行政干预的压力。事实上，地方政府对银行的干涉程度还是有限的，因为不管是省级还是县级政府基本上还是遵纪守法的。中国人民银行前任行长陈慕华女士认为，工作中的平等权利（尤其在银行体系里）已经在很大程度上提高了横向联合对地方的控制优于纵向联合。而对银行官员的培训保证了银行正常工作的顺利开展。然而，问题依然存在。省政府在银行里有专门的代理人员（地方领导人认为只有这样才能及时发现问题），因为这些官员本身可能存在影响力，不管在省或下属县，地方官员要求处于当地的银行优先考虑当地的经济发展，他们总是设法保护当地企业的利益。更严重的是，地方官员选择“帮助”他们所认为“有必要”帮助的企业（尽管是一小部分现象），这种现象似乎是可以理解的，但多少妨碍了正常的金融秩序。也就是说，地方官员的潜在作用增加了银行工作的难度。另一方面，并不是所有的企业都认为金融体系的改革对它们都有影响。毫无疑问，这限制了中央使用间接手段控制贷款以防止或解决诸如通货膨胀等经济现象从而使国民经济正常运行的能力。
正如前文所提到的，地方政府（主要指东部地区）开始建立它们自己的金融机构。这种变化的一个主要原因是中央在金融方面的规则仍不完善，尽管这并不全是中央的问题，或者说问题的解决需要一个过程。这大概意味着地方权威可以根据他们自己的意愿自由地贷款，包括确定利息。
金融改革似乎不可能减少经济分权的趋势。宏观经济的发展可能使地方财政自主权的增加得以缓和。的确，良好金融秩序的建立和金融系统的正常运行，将大大增加中央控制国民经济运行的能力。这也是中央改革金融体制的初衷。从1986年开始，广东省拥有高度的财政预算权利和贸易自主权，这在一定程度上促进了广东省经济的良好运行。广东省的成功将使中央认识到推广其经验的可取性。
当地方政府尤其是各省的权力变得更加强大以后，中央政府财政的削弱比1949年以来的任何时候都严重。然而，这并不能说明中央政府是软弱的或无助的，也不能说明各省政府可以为所欲为。总的说来，当宏观经济出现问题时，例如1985年的通货膨胀，中央政府仍然能够通过紧缩政策控制经济的过热现象。
很明显，地方政府经常过分地强调当地不利的一面来获得中央的帮助。一方面，它们通过中央政府中的同情者抵抗有可能伤害地方尤其是本地权益的中央的决定。另外，中央政府也利用地方政府在中央的同情者劝说地方当局顾全大局。例如，中央每年花费大量外汇购买化学肥料和杀虫剂，以刺激粮食生产。可以想象这些农业生产必需品对农业产量的影响。所以地方政府都尽最大努力获得这些农业生产必需品的尽可能多的份额。
中央政府对1979年以来经济的发展存在不满意的一面，但总的来讲，取得现在这样的成就也并非轻而易举。在1979～1984年之间，从人均工业产值的角度看，地区间的差距还是存在减少的一面。即使中央自1978年以来承受了来自贫困地区的压力，但只要有可能，中央还是试图为贫困地区做些事情，或者说，中央在各方面难以统筹兼顾。另一方面，中央必须在帮助贫困地区的发展上做更多的工作，那些地区的意见应该得到尊重。资金短缺和急于建设的基础设施仍将是中央面临的最棘手的事情，而中央如何处理其与地方的资源分配将是引人注目的问题。
五、降低中央—地方关系的改革成本：并未结束的结束语
财税体制改革是经济体制改革的重要组成部分。1978年以来，财税体制的改革主要沿着两个方面进行：一是“分灶吃饭”，实行地方财政包干体制，扩大地方的权限；二是“减税让利”，实行承包责任制等，调整国家与企业的关系，给经营者增添活力。这两个方面的改革，积极有力地推进了整个经济体制改革和经济发展的进程。但同时也伴随着两个值得重视的问题：一是中央财政收入占国内生产总值（GDP）的比重越来越少；二是财力过于分散的倾向越来越严重。从总体上看，原有的财税体制已经不适应社会主义市场经济发展的要求，必须尽快深化改革。为此，中央决定从1994年1月1日起实施以分税制为特征的财政体制改革。
财政体制改革实行一年多来，取得了一些成功。
1.调整了财政分配格局，规范了财政分配关系。新体制从机制上确保了中央财政收入增长快于地方财政收入增长，而且这种趋势随着时间推移会日益显著。这从分配关系上避免了过去地方财政增长过快的不合理现象。同时，中央与地方财政之间的分配关系从体制上实现了规范化，以全国统一的财政体制取代了过去因地制宜的财政体制。而为顺利推行分税制，在实行新体制中保留部分原有体制的格局，则是走向完全规范化的过渡性措施。
2.确保了地方财政收入。由于分税制把与经济发展直接相关的重要税种划为中央与地方共享税，把适合地方征管的税种划为地方税，并充实了地方税税种，同时实行中央财政对地方税收返还额在1993年基数上逐年递增的办法，这样既保护了地方的既得利益，又推动了地方加快调整经济结构，培植新的经济增长点，增加财政收入的主动性。1994年国民经济继续稳定发展，国内生产总值比上年同期增长11%左右，乡以及乡以上工业总产值比上年同期增长18%左右，农业产值增长4%左右。这是新财政体制实施的积极效应的反映。
3.全国统一税收，堵塞了财源流失的一些漏洞。1994年全国财政收入比上年同期增长18.9%，中央财政收入增幅高于同期国民生产总值7%；中央财政支出比上年同期增长22.1%，全年的财政基本可以按预算任务完成。
4.省级税务机构分设完成，分税制的组织体系正在形成。截至1994年8月15日，全国各省、自治区、直辖市的省级国家税务局和地方税务局正式挂牌，分开办公（西藏自治区只设国家税务局）。至此，组建省级国家和地方两个税务机构的工作已全部完成。按照分税制财政体制的规定，对两个税务机构的征收范围作了明确规定。
5.促进了资源的优化配置和产业结构的调整。以四川省为例，1994年实行分税制财政体制后，原属地方主体税种的流转税、增值税作为共享税的75%，消费税作为中央税被划归中央，从而减少了地方政府对税大利小企业的控制和干预，制约了地方政府因利益驱动而过多发展“小酒厂、小烟厂”的现象，地区间封锁与重复建设的情况得到了有效控制。反映在地方财政收入上，一是因第三产业的迅速发展，全省营业税比上年增长了36.83%，增收6.3亿元；二是地方政府更加重视企业的产业结构调整和企业的效益，全省企业收入比上年增长了16.04%，增收1.6亿元，初步改变了四川省企业亏损面大、效益较差、企业上缴财政的收入不理想的局面。仅以上两个方面的收入就占四川地方财政收入增加额的51%，成为四川省财政收入的主要支柱。
然而，尽管新的财政体制运行基本正常，但仍有很多急需完善之处，这主要体现在以下几个方面。
1.必须健全现行的转移支付制度。例如，1994年中央税收返还直到1995年9月份才陆续到达地方手中，造成地方财力下降过大，使地方财政应拨的资金不得不停拨或缓拨，许多重点工程常常因资金不到位而时建时停。又如，财政转移支付的数额如果按各个相关因素而定，则具有更大的合理性和科学性。但现行的转移支付缺乏科学的、完善的计算公式和测算办法，使该照顾的地区没有及时照顾到，宏观调控也没有能够真正的发挥作用。分税制是一种规范化、法制化的调控机制。在我国，各地区财政状况不同，财力差异很大，贫富矛盾突出。在这种情况下，要想保证地方政府具备应有的调控能力。就需要通过中央财政的转移支付相配合。通过转移支付，能够较好地解决中央与地方、全局与局部的利益关系。否则，分税制财政体制就难以顺利向前推进。
2.现行的分税制体制方案，仅仅建立起了中央与地方划分收入的初步框架，但地方各级之间（省与市地州、市地州与县、县与乡镇）仍处于不规范状态，在实行分税制省以下财政体制调整时，一些城市本级甚至趁机上收了部分县乡财政的财力、财权，致使部分县级财政的困难状况进一步加剧，一些乡镇财政难以为继。对此，中央应有一个规范性的指导意见。在中央规范性意见的指导下，各省可以根据实际情况进一步完善对市地州及县（区）的分税制财政体制。
3.地方仍没有适度的财政调节权，尤其是省级政府。各省的区域性调控，是我国国民经济宏观调控的重要组成部分，是我国宏观调控的必要延伸。现行的分税制体制框架，由于没有充分考虑到省级财政调控的重要性，使得地方财政面临两难的窘境。主要表现在现行体制框架中，由于主体税种划归中央，各省财政在一个狭小的空间范围内难以进行有效的调控和伸展。分享过多，将加重地、县财政的困难；分享过少，又无法保证各省调控其应有的财力，特别是在中央政府与地方财政事权未随财力调整而变化的情况下。所以，在上划中央流转税主体税收中，赋予各省财政实施区域性调控所必要的财力是必要的。
4.中央与地方的利益分配关系有待进一步明晰。中央应尽可能减少通过调整税收政策改变中央与地方利益分配关系的方式。1994年实施分税制以后，财政部和国家税务总局又陆续下发了一些文件，以政策调整和解释等形式继续调整中央与地方的利益分配格局，对地方财政收入产生了较大的影响。国发〔93〕85号文件下发以后，基本上确立了中央与地方的财政分配关系，而以后有关的政策调整，应在充分考虑地方财政的承受能力和地方政府的意见以后再作统筹安排。从另一方面讲，地方各级政府应有全局观念，支持财税部门的工作。国税局与地税局虽分工不同，但都担负着为国家组织收入的繁重任务，地方政府应平等地支持它们的工作。
中央与地方的关系在1976年以后有了本质性的变化。在1949～1976年期间，中央由于各种原因似乎没有可能在中央与地方关系的变革上迈出更大步伐，也正是中央与地方关系的长期死板对国民经济发展的制约使中央在1976年开始的变革成为可能。事实已经充分证明了中央与地方关系改革对经济发展所起到的重大作用（尽管问题仍然存在）。中央与地方在利益的分配上永远是一对矛盾，而中央与地方关系的改革又必然要受到其他因素的制约，所以在实践中逐步探索最佳解决的方法是必要的，为此付出一些代价也是可以理解的，但最大限度地降低中央与地方关系的改革成本无疑仍然是关键所在。