地方社会舆情监测和决策支持管理系统构建研究，本文主要内容关键词为：舆情论文,管理系统论文,决策支持论文,地方论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
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互联网时代改变了原来中国公众仅有的广播、电视、报纸的舆论传播渠道，网上多元化的民声打破了过去在传播渠道上单一“喉舌论”的管理模式。以正确的舆论引导人的宣传方针如何贯彻到中国互联网的媒体频道中去，这给负有引导监管宣传导向功能的部门提出了新的要求。中国经济社会的快速发展带来的利益阶层的多级分化，多种不同利益背景下的民声给社会带来不稳定的因素时有发生。要发挥舆论引导功能的主动权，必须注重来自自下而上的民生民心民意的反馈，及时掌握社会舆情的动态。国内外经济社会发展史表明，在不同的国家和地区，出现经济波动和社会失衡的现象是一个国家在发展中面临的不可回避问题，也是对执政党执政能力的考验。由于社会发展的失衡产生的不稳定性，最严重的情况下可能引发社会动乱。能否在动乱的萌芽中就能发现预兆，以便于决策者及时采取措施纠正过来，预警机制成为信息时代政府工作中一项越来越重要的内容。舆论是行动的先导。历史事实证明，任何一次经济危机或政治风暴，都能从舆情中最先发现异常的信号；重视情报先决，及时准确地将采集、整理、分析出来的有价值的信息提供给决策层判断，将危机防患于未然，舆情监测活动成为决策机构的基础和关键所在；利用知识管理采集信息的方式对收集舆情、处理危机有着积极意义。
1 社会舆情监测和决策支持系统的社会背景分析
1.1 地方建立社会舆情监测系统的必要性和紧迫性
近年来，随着社会利益多元化进程加快，社会各阶层矛盾日益突出，突发事件不时发生。由于经过层层人为因素的影响，上传下达与下传上达的沟通渠道滞后，小道消息在互联网上时有发生，严重的会对经济发展和社会稳定秩序造成危害。国际经验表明，经济发展水平在人均GNP达到1000美元界限时，往往标志着该地区正处在经济起飞阶段，从这个起点开始将出现一段时间的经济高速增长，但在这一阶段往往也会造成各种社会阶层分化、各阶层集团利益矛盾突出、社会弊病滋生等对社会经济发展不利的各种因素。目前，中国的发展正进入这个时期。所谓社会舆情是社会民众对社会制度和执政者执政满意度的各种评价的总称。如何在既能保证经济高速、健康发展和体制顺利转轨的同时，又能尽量避免社会不良现象的积累和加剧，兼听民意，做好舆情的引导和调控，提高政府在民众中的满意度，舆情监测工作显得尤其重要。建立社会舆情监测决策支持体系是执政者为了实现执政纲领而调动现实中有效管理资源对舆情进行有利于社会稳定和发展的方向引导。监测群众满意度成为执政者兼顾效率与公平的砝码。
国内外的经验表明，拥有比较高效的政治系统以及成熟的舆情动态调节机制是一个地区社会成熟稳定的重要内涵和要求。中共中央在《加强党的执政能力的决议》中明确提出要“建立健全社会预警体系”。社会预警体系的神经末梢是个人、基层组织与企业，地方党委与政府从中起着承上启下的稳定作用。地方的领导方式和执政方式的侧重点应该从一味追求GDP的高增长向协调，沟通、服务等公共服务方面转型来强化自身的调控功能，以利于经济发展与社会建设的均衡和稳定。和谐社会建设就是要提供一种不断解决矛盾和化解冲突的机制，搭建更广泛的民意收集、互动平台应成为构建社会主义和谐社会的一项重要内容。只有让不同经济利益主体的要求得到适时表达，通过制度与政策的及时调整，才能缓解其对社会的震荡；也只有通过科学地对来自不同侧面的信息情报的收集整理分析，才能做到决策的合法性和协调的有效性。
要形成有助于化解社会矛盾的广泛收集民意的互动平台，要在以下方面做出努力：一是完善人大代表制度。加强人大的政治信用和政治权威，倾听民意，负担起如实传递民众心声的责任，为政府和民众的和解与和谐作出贡献。二是公共政策的民意参与。三是关心弱势群体。要帮助他们建立正常的、规范的利益表达机制，让社会听到他们的声音。四是加快建立党和政府与人民的互信关系。为政之道在于安民，安民之道在于察其疾苦，始终保持党和政府与民众的血肉关系。五是尊重和保障民意的利益表达，构建畅通有序的利益表达渠道，使广大民众拥有平等的话语权。
这些所有的努力都建立于对民情的倾听、对民意的尊重以及科学有效地进行分析和决策。建立社会舆情监测系统是“社会预警体系”的重要组成部分，是国家稳定发展的必要机制。广东、上海、南京等地正在着手进行和谐社会指标体系和相应监测预警体系的构建工作。比如南京市正在尝试研究建立新的理论模型来帮助政府进行社会决策，上海市也已经进行和谐社会指标体系和相应监测预警体系的研究工作。
1.2 互联网成为民声聚集的网络工具
互联网的出现，为老百姓提供了一个官与民平等的舆论平台，民生、民意、民情有了一个发泄释放的舞台。关注这一变化是舆情监测工作的重中之重。网络传播在承载了传统媒介的新闻舆论、社会监督、知识传承、文化娱乐等四大功能的同时，还成为老百姓自由舆论监督评价社会的唯一发布工具。它以平民化的“点对点”双向互动式的传播代替了传统大众传播的“点对面”的执政者自上而下的单向传播，以个人化的信息服务代替了传统大众传播的批量生产。在传播形态方面，网络传播以综合的媒介形式代替了传统大众传播的单一形式，以超文本结构方式代替了传统大众传播的一维性结构方式。在宣传舆论导向方面，从单一的媒体喉舌控制论向多元化转变。网络传播在互动中呈现多元、异质和互为主体性等特征是前所未有的，可以说，网络传播是更能体现人类本质特征的人性化的信息交流。
随着互联网在全球范围内的飞速发展，网络传播成为东西方文化碰撞与交融、经济全球化直通车的开放门户。网络新闻媒体已被公认为是继报纸、广播、电视之后的“第四媒体”。网络新闻媒体除涵盖了传统新闻媒体的所有载体功能外，还具有本身独有的讨论功能，即任何网民都可以在BBS论坛、留言板或者自建站点上发布言论和观点的自由权力，并且发布者往往不必考虑发布言论的真实性以及带来的社会影响。这使得信息来源的真实性、传播范围的确定性、舆论热点焦点的多元性都无法得到有效控制。如两年前南方一个著名城市发动的一次爱国游行活动就是在网上自发组织的。互联网上主旋律与多种杂音的交错给舆情监控和引导工作带来了前所未有的挑战。互联网舆情成为社会舆情最重要的战场。
中共党的十六大报告提出要重视舆情的调查和分析，以更好地贯彻落实党的“执政为民”的理念，不少地区和部门相继建立了舆情调查和分析机制，这对构建社会主义和谐社会是十分有益的。民众意见与精英意见共同构建了政府公共决策的导向性基础。从亚洲一些国家和地区关注民意来看，政府政策与民众意见的总体一致性和政府政策和精英意见的总体一致性相当，各维持在50%左右，对社会的协调发展发挥了重要作用。我国长期以来主要依靠精英决策，今后应该逐步加大民众意见影响公共政策的力度。利用民意进行公共决策，在实践中要遵循公正、客观、准确、虔诚的原则和方法。社会舆情监测和决策支持系统就是在这样的背景下提出来的。
2 社会舆情监测和决策支持系统的技术基础分析
2.1 传统的信息获取给予决策支持的不同模式
信息是决策的基础，信息质量的高低，直接影响到决策者的决策行为。从信息获取的渠道及处理方式上，传统的决策支持信息来源主要有几个不同的模式：
(1)从新闻媒介所传播的信息中挖掘信息。新闻具有信息量大、来源广、传播速度快的特点。要通过提炼、挖掘，使新闻转化为我们所需要的信息，有两个方面的途径：一是变点为面。我们挖掘新闻中蕴藏的信息时，要把着眼点和重点始终放在面上，把点上的典型放在大范围中去比较、鉴别，看它是否具有全局性或代表事物发展的趋势。二是按图索骥，追踪反馈。新闻时效性很强，信息收集虽然也需要快节奏，但对一些已经发生的重大事件和倾向性、苗头性问题，对其做进一步的探究后弄清更深层次的情况，预测出事件的趋势、规律而得出更准确信息显得更有必要。
(2)建立互联网监控信息系统收集舆情。信息网络由纵向网络、横向网络、延伸网络和扩散网络四个部分组成。信息网络建立、健全后，可以利用网络实现信息挖掘的规范化。近年来利用网络频道传递信息在中国发展迅猛。据不完全统计，仅广东省管辖的网站网页就近20万户。互联网上的社会舆情由于兆头出现早、扩散速度快、涉及面广，成为舆情监测的重中之重。
(3)从各级各类文件、简报中挖掘信息。从文件和简报中挖掘出深层次的信息，一是要通过研究上级机关的文件简报，吃透上级决策的思路和意向，结合实际，挖掘出决策者需要和关心的信息；二是要通过研究下级机关的文件简报，把握基层工作的脉搏，及时发现基层出现的新情况、新问题。
(4)从民众的舆论中挖掘信息。一些发生在身边的代表民意的非正式信息经过分析研究去伪存真，使其成为外露的、有价值的信息。
但是，随着民主化、科学化、制度化的推行对决策提出了更高的要求，上述四种收集舆情的渠道缺乏有效的整合。面对海量的信息，利用传统统计手段进行分析处理在时空上已经很难做到及时性。舆情监测系统就在此环境中应运而生。通过建立舆情跟踪分析数据库与经济社会发展数据库、公共政策数据库、专家政策建议数据库、研究成果数据库、发展预测数据库，形成在决策过程中的动态决策参考，为决策者提供一个良好的决策环境，提高决策者的决策效率和决策的科学性，这是舆情分析的基础工作。
2.2 当前社会舆情监测和决策支持系统研究及实践的不足
当前地方政府所建立的情报信息处理和预测预警技术体系主要有：省级反恐怖情报信息研判例会；紧急信访信息监测处理制度；水、雨情信息采集、通讯、预报及调度系统；突发公共卫生事件监测与预警系统；社会治安的动态监控、分析和预警等等。
这些技术体系有的是基本建成，有的是初步建设，仍然存在一些问题，主要有：一是思想观念跟不上形势需要；二是管理机制还不够健全，职能交叉重叠，信息资源共享程度低；三是信息情报网络动态反映滞后，预警机制亟待完善，一些容易引发事端的重点行业、重点部位，尚未建立灵敏高效的情报信息渠道站点，难以获取及时性、深层次、内幕性、预警性的情报信息，情报信息资源共享和综合反映情况的不及时往往造成拖延决策战机；四是由于决策支撑体系欠缺，舆情评估机制无法做出全面系统客观的评估。
通过分析国内外有关社会舆情监测预警的研究成果发现，由于经济稳定是社会稳定的基础，因此较早建立的社会预警指标体系主要集中在经济领域。随着人们对经济发展与社会发展关系认识的深化，学者们在更广泛的视野中对社会预警指标体系进行了探讨。如测量社会动荡的指标框架、“富兰德指数”（综合反映政治、经济和社会风险的评价指标体系）、“国家风险国际指南”的风险分析指标体系、“政治体系稳定指数”、A G2NET系统模型等理论及模型成为欧美国家综合性社会分析和预警的重要参照依据。
我国对社会预警的指标体系研究始于20世纪80年代后期。目前比较成熟的研究领域有：社会风险预警、小康社会指标体系的建立与监测、社会和谐预警等。尤其受到关注的是江苏的“社会风险监测与报警指标”、上海的18个警情社会预警指标体系（后来发展成为17个方面70个指标构成的“社会稳定指标体”）。据不完全统计，全国地方社会舆情预警体系的研究现状如下：一是广东、天津、北京、江苏、上海等地的研究较为领先，全国其他地区尚没有数据公布。二是包括广东、天津、北京、江苏、上海等地区在内，相对于其他方面社会指标模型的研究，社会舆情指标系统的研究处于初级状态，而实际上，随着互联网的迅猛发展，网络舆情研究远远落后于政府决策的需求，舆情体系研究手段与建设和谐社会、提高政府决策的民主化和科学化水平的要求不相称。三是国内对所要预警的对象的内在机理尚缺乏深入的定性分析，导致作为定量实证工具的预警指标体系缺乏理论模型的支持。四是进行社会舆情预警的操作系统不健全，致使社会预警指标体系缺乏运行的平台。
综上所述，建立舆情监测系统是调节执政党、政府与老百姓关系的稳定器。从互联网入手，兼顾基层组织和社区落实到人的布点建设，开拓社会舆情监测预警和决策支持工作的新格局，营造政府与群众沟通的良好网络生态环境，让不利于社会稳定的舆情警兆消灭在萌芽状态；结合各地实际，开展对舆情监测体系在和谐社会建设、提高政府执政水平方面的机理、效能和技术实现手段等的研究，以期有助于地方舆情预警体系的建立和健全具有及时而深刻的意义。
3 知识管理在地方社会舆情监测和决策支持系统中的运用
目前，决策者们一般是直接使用联机事务处理系统中的数据进行决策支持。采用该种方式对局部性问题进行决策支持数据分析效果比较好，而面向社会公众的决策往往是涉及整个政府、社会范畴的数据和信息，由于复杂性而不易及时决策。基于知识管理的网络系统，通过设定模型流程与数据库的支持，能够较好地汇总分析处理来自不同方面的各种情报信息，为满足决策者决策需求提供第一手资料。因此，利用基于知识管理的社会舆情监测和决策支持系统开展舆情工作成为当务之急。基于知识管理的决策支持系统具有强大的整合能力和对隐性信息的挖掘显现能力以及对信息的加工利用能力。但是，从目前我国的实践来看，利用基于知识管理的信息化手段获取情报主要用于企业竞争情报的收集，而用此项技术搭建社会舆情监测和决策支持系统还是一项创新性工作。利用知识管理方法支持社会舆情监测和决策支持系统主要用于实现收集、整合、共享、分析、利用与创新的情报链管理。系统搭建主要从知识管理的三个维度解决问题：一是舆情采集组织系统采用网络扁平化的管理方式分布，完成布局工作；二是对组织成员进行专业培训，通过学习型组织的训练，在内部实现情报挖掘技术知识共享与扩散，提高整体收集情报的优势；三是创建网络技术环境，对信息网络平台实现情报收集、检索、分析、整理、呈报、咨询服务。
3.1 构建舆情监测系统的整体构成和运作机制
进行这方面的工作，需要从如下五大部分对地方社会舆情监测和决策支持体系的构成进行研究，摸清系统构成的原理、作用、机制，尤其是专家分析子系统的构成——这是舆情提供决策服务的关键和难点所在。另外，利用信息技术和知识管理方法设计系统工作流程，实现舆情动态网络信息化、舆情信息汇总数据化、专家分析载体手段多元化。对如何搭建系统框架与流程模型，本文以广东省为例，作了如下设计描述（见图1）。
图1 地方社会舆情监测和决策支持体系的系统流程图
(1)指标统计子系统。该子系统的内容包括以下三个方面：第一，确定指标，需要掌握科学性、全面性、层次性和可行性四项原则。第二，确定每一项指标的权值。第三，计算每项指标的实际得分。首先，根据数据，利用大数定理和部分经验值计算出参考值。然后，分类划分监控对象的状况评价等级，并确定每个等级的分值区间。把监控对象状况分为绿色（无警）、蓝色（轻警）、黄色（中警）、橙色（重警）和红色（巨警）五个等级。根据指标处于各区间的概率为标准来确定每个区间的数据个数，再将这些数据顺序排列并计算，然后确定该区间的上限、下限值，并综合所有指标对应区间值得出每个区间的范围。最后，每项指标按地区和季度都有相应的实际值，用实际值相对于参考值的升降幅度来计算每项指标的分值（见图2）。
(2)舆情信息管理子系统。舆情信息管理子系统包括：第一，建立舆情信息汇集系统，围绕该指标体系的内容，建立起能够满足该指标体系需要的专门舆情信息汇集渠道，形成预防群体性突发事件专用的、畅通的、可靠的信息汇集系统。第二，舆情信息初加工系统，对舆情信息进行筛选和甄别（见图3）。
(3)数据信息管理子系统。舆情信息监测指标体系所需要的现实数据量和历史数据量非常庞大，必须建立依靠计算机辅助管理的数据管理系统。这个系统由数据库和计算模块构成。数据库的任务是完成数据的录入、分类、汇总、储存和更新。计算模块由变量选择模块、变量权重模块、变量评价模块和变量预测模块4个子模块组成。主要任务是代替人脑完成大量的和复杂的数据计算工作（见图2）。
图2 社会舆情监测和决策系统总体架构
(4)专家分析子系统。计算机不能完全代替人脑的工作，尤其对于各级指标警限和随机出现的各种警情的判定，都需要各个方面的专家来分析。因此必须建立专家库，并利用互联网定期向专家们实施德尔菲法调查。充分利用专家主观判断，通过信息沟通和反馈，达到人—机智能化互动，使预测意见逼近实际情况。进入专家系统的人员，应当是预警指标所涉及知识领域的资深研究人员和富有实际工作经验的政府工作人员，其数量和知识结构应以能够覆盖整个预警指标体系所涉及的知识范围为原则（见图4）。
图3 舆情分类过滤模块图
图4 舆情分析系统
(5)监测评估子系统。利用指标统计子系统的统计、计算结果，分别用报表、柱形图、折线图以及圆饼图等形式对治安总体形势、横向、纵向、一些重点和基础指标进行监测、评估。同时显示四色报警情况，帮助决策者来判断和预测群体事件运行的态势，做出相应决策。
五个子系统构成了社会舆情监测系统。该系统以舆情信息收集为起点，以系统、专业的深入进行分析研究为重点，以为政府决策提供支持为终点。
3.2 地方社会舆情监测和决策支持系统建设的主要步骤
社会舆情预警指标体系的构建。实证性社会预警是建立在现代科学与技术基础上的一种预警方法，它仍然以哲理性的预警理论为依据，但更凸显出鲜明的现代科学技术理性与科学实证相结合、定性与定量研究相结合的特点。实证性社会预警与传统社会预警的最大不同在于它对于社会预警指标体系的使用。
社会舆情预警指标体系是由一系列经过理论遴选的敏感指标组成的一种测量社会舆情产生、传递、运行过程及其危机现象的指标系统，它作为一种特定的测量工具和手段，具有系统性、计量性、具体性和时间性的特点，因而便于信息技术系统的操作。由于它能够全面、系统、量化地反映社会舆情运行状况、监测社会警源、评价警情程度及预警社会危机，所以成为人们进行社会预警研究的重要手段。至今为止，国内社会舆情预警指标体系的研究有了相当的进步，但仍然停留在纯理论的层面，而且不同时期、不同地区的指标体系差别很大，急需探索和设计符合地方实际需要的舆情测量指标。目前，上海建立的18个警情社会预警指标体系值得借鉴。
建立重要舆情信息采集内容平台。初步的设想是，根据社会矛盾激化的焦点选择所需要的内容。如当前的重点舆情信息内容采集应包括四个方面：一是社会突发事件舆情系统；二是敌对势力动态系统；三是社会舆论动态系统；四是社会稳定动态系统。
建立重要舆情信息来源。重要的舆情信息来源包括有三大体系，一是从网络收集舆情；二是从重点社区或人群收集；三是从党政机关渠道收集。
建立舆情分析系统。混杂的舆情信息只有经过加工处理之后，才能够对领导及相关部门的决策提供参考作用。加工处理的过程是去粗存精、去伪存真的过程，也是结合实际需要，将信息进行系统化深度加工成适合参阅的内容产品的过程，它为舆情和决策之间建立了桥梁（见图1、图2、图3）。
建立重要舆情收集手段。系统的调研方法以及先进的信息化手段给舆情信息的收集提供了理论和技术保障，党政正规渠道的建立也为舆情收集提供了组织保障。
4 小结
地方社会舆情监测和决策支持体系的构建时机和技术已经比较成熟，个别地方所开展的实践也取得了一些宝贵的经验。本文基于国内外当前的研究和实践基础，结合地方实际尤其是充分研究广东省的情况，梳理总结了地方社会舆情监测和决策支持体系所面临的社会背景条件、理论技术模型及实践的状况，并提出了创新性的实现模型。但本文受篇幅所限，未能展开或提及亟待解决的难点和关键问题主要有：(1)要解决信息源的真实性、可靠性、权威性、合理性和合法性。(2)从技术上要解决信息采集的合理分布点和多渠道信息链的建立（特聘信息员，群众电话、短信、电子邮箱、书信举报，互联网采集，基层组织等分类数据库）及相互认证，以及科学确立预警的分界线。(3)建立数据处理平台，流程设计要保证系统的科学性、流畅性、灵敏度、高效率、决策返遣的透明度和举报的保密度。(4)德尔菲法在舆情领域的应用，尤其是如何在信息化平台下，实现科学、快速、互动的专家决策支持功能。(5)系统的安全问题。舆情监测预警和决策系统作为政府决策的重要参考指标，数据机密程度较高，属关键应用，必须保证系统7×24小时安全稳定运行。系统以基于J2EE的B/S构架为基本框架，突出安全保障系统建设。整个系统按照统一平台的思想设计，建立信任与授权服务平台，平台采用底层的PKI/PMI证书机制和PKI基础安全机制。系统分级分层授权，数据分级分层管理，以保证业务信息安全和保密。建立系统安全框架，安全框架包括安全接口和认证中心；安全接口负责不同业务应用系统之间信息交换的安全传输问题，底层用市场领先的基于消息的中间件实现提供业务数据封装、安全传输等功能；认证中心负责进行用户认证，辅助实现单点登录功能。
收稿日期：2008-04-17
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