制度创新：“入世”过渡期内国有银行的战略选择，本文主要内容关键词为：期内论文,制度创新论文,国有银行论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一个给定的外生经济变量，加入WTO对我国国内未来的经济金融走势及新的发展格局的影响虽不易精确地估算，但在系统分析我国经济金融现状的基础上，审慎地进行我国经济金融基本问题的逻辑判断，无疑具有较大的可能性。本文则主要讨论加入WTO对我国较为敏感的国有金融部门，特别是对国有商业银行的影响及相关制度变革问题。
一、加入WTO是对中国金融体制改革的强行推进
我国二十年来的金融改革，是按照先易后难、先表面后深层的宏观逻辑展开的。十四大明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，其后我国大步推进了财政、税收、金融、外汇等体制改革，市场在资源配置中的基础性作用明显增强。随着金融改革的实质性展开，我国国有金融发生了明显的变化，自身体制不断变革与完善，顺应了我国经济体制改革的客观需要，成为我国金融改革与发展的主力军。在新旧经济体制交替、财政职能弱化的特定历史时期，国有金融部门担当着“企业发展支持者”和“企业经营约束者”的双重角色，改变了企业与国家之间的行政关系，打破了财政供给式的大锅饭，对促进我国新金融体系的形成和社会主义市场经济体制的建立起到了积极作用。然而，应该承认近些年来我国对国有金融部门的改革，表层“修补”多于深层变革，在原有体制因其利益掣肘和阻力过大的情况下，始终以组织机构的调整、上下级行的分权与集权、贷款管理体制改革为中心推进，进行渐进式的模式转换。这种不触及所有制本身的外围改革，保证了社会金融秩序的稳定，避免了社会经济的动荡，使国有金融部门发生了“显著但不深刻”的变化。
毫无疑问，国有金融部门在我国社会经济生活中具有举足轻重的地位；国有金融部门的安全关系着全国的金融安全乃至国家安全。虽然国有金融部门改革很不彻底，但因国家信用的背景及其超大的规模，即使已经问题重重如出现较大比例的坏帐或巨额亏损，也能在相当长的时期内维持正常运营局面。可以认为，如果不考虑我国经济、金融的进一步对外开放，国有金融部门按照改革开放之初的初始制度设计，进行缓慢的制度变迁是完全可能的。
然而WTO的到来与国家对国有金融部门的现有制度安排及由此带来的一系列低效率难以相容。在金融等服务业领域，我国多年来一直未迈开对外开放的大步。现阶段，我国对银行等部门既不允许外资大规模进入。也不允许民营经济部门进入，维持着国有银行垄断的格局。在全国金融业资产总量、贷款总量、存款总量三项指标中，四大国有独资商业银行的垄断率分别达到75%、76%和67%；在7万亿元居民储蓄存款中，近70%掌握在四大国有银行手中；而国有商业银行对企业存款的垄断率更高达83%。这与“世贸组织”及国际社会对我国金融服务业等部门的深度开放要求有相当大的距离。垄断存、贷款市场份额的国有银行，配置信贷资源的效率并不高。有研究表明，国有金融部门如国有银行的不良债权实质上是金融资源配置过程的一种制度低效率现象，它直接导因于国有银行与国有企业特有的所有权结构或资本结构（张杰，1998）。尽管民营经济在全国经济增长中的份额已近“半壁河山”，但金融领域对民营经济始终存在着高进入壁垒。在国家通过垄断金融部门控制经济剩余、获得社会巨额资金支配权的情况下，希望国家主动放弃“垄断利润”、放弃国有金融部门是不太现实的想法。况且，金融体系变迁需要多种金融资产形式的存在，体制变迁本身就是不同产权主体进行竞争、谈判与重新界定产权边界的过程（张杰，1998）。既然我国体制内难以生成与国有金融部门对等的谈判对手，加入WTO无疑为我国金融体制变革引进了体制外力量。“入世”是深层次的改革开放（龙永图，1999）。根据《中美世贸协议文本》有关条款，中国将在5年内取消保险业营业牌照上的所有地域限制，扩大外国保险商的业务范围，允许外商拥有保险公司50%的所有权，而在非人寿保险上两年内允许外国保险商扩大业务或合资拥有51%的所有权和建立独资附属机构，再保险业务经同意即可完全可放；在银行业方面，中国承诺在5年内使美国银行获得充分的市场准入，地理限制和顾客限制在准入5年内撤销，准后入2年外国银行可与中国企业进行人民币业务往来，准入后5年可进行人民币业务的自由往来。显然，外资金融机构大量进入国内已不可避免。外资金融机构在中国市场的运作都将本着趋利避害的准则，国内原有的一些不合市场规则的做法及国有银行等国有金融部门低效率的弊端将受严重冲击，国有银行原本不佳的经营状况将进一步恶化。加入WTO的外部冲击将迫使国家不得不加速金融体制改革进程，种种问题将因此而得到强行矫正。从这个层面上看，加入WTO将是对中国金融体制改革的强行推进（王松奇，1999）。
二、加入WTO后国有银行面临的严峻形势分析
一段时期以来，理论界对“入世”后中国金融业的发展问题讨论很多。专家们指出，加入WTO对中国银行业冲击较大，长期被掩盖的矛盾将暴露，容易出现系统性风险（王松奇，1999）；业务上竞争加剧，外汇储蓄存款出现转移，人民币储蓄市场被蚕食，结算业务、贷款业务、零售业务等争夺激烈（梁艳芬，1999）。“入世”后银行业的竞争靠的是整体竞争力。遗憾的是，与国际性大银行相比，我国以国有商业银行为主体的银行业整体竞争力较弱。在1999年度《财富》全球500强中，共有上榜银行63家，占500强的12.6%；其中我国工行、中行的总收入分别名列全球500强的第160位和171位，在上榜的63家银行中分别列22位和26位。中国建设银行没有参加排名，若按1998年度的总收入分析，也能够排在全球500强中的300位左右。虽然在总规模上国有商业银行不比国外商业银行逊色，但其综合指标远低于欧美银行。从500强中的上榜银行看，欧洲的银行业平均收入规模最大，每家为218.91亿美元；人均创造的收入和人均管理的资产最多，分别为46.31万美元和697.41万美元。北美的银行业平均实现利润最高，每家达18.15亿美元；人均创造的利润最大，为3.37万美元。而我国上榜银行创造了平均员工人数最多的记录，为38.16万人；创造了人均创造的收入和人均管理资产最少的记录，分别为5.63万美元和95.50万美元。在63家上榜银行中，中国工商银行和中国银行雇员人数名列第一、二位，收入排在第27位和23位，利润则排在第44和40位，资产利润率排在第49和42位。由此可初步推断，我国国有银行盈利能力较差。不仅如此，国有商业银行高达20%-30%的不良信贷资产也远高于欧美商业银行1%不良资产的比例（张杰，1998），使国有银行背上沉重包袱。
为了更好地判断国有商业银行的整体竞争力情况，进一步考察国有商业银行的运行绩效是必不可少的。绩效不同于一般意义上的效率或效益，它是指利用经济资源实现某种目标的程度；绩效是多元目标的综合反映，是效率和效益的综合效果；从理论上讲，绩效也是一种投入产出关系（周新生、郭戎，1999）。国有商业银行通过向社会提供负债工具、信贷资产使用权等金融服务达到经营的目的，国有银行的企业性质决定着其绩效的评价最终还是应通过财务状况来衡量。有研究表明，我国国有商业银行自20世纪90年代开始，绩效就偏低，且呈加速下滑趋势（周新生、郭戎，1999）；与西方主要国家的商业银行相比，我国国有商业银行的财务状况令人担忧，在资金实力和盈利能力方面都存在着相当大的差距（王元龙，2000）。
加入WTO后，国有商业银行不仅受到外资商业银行冲击，而且将面临中资新兴商业银行越来越直接的挑战。就净资产收益率、资产回报率、资本收益率、收入成本率等指标来看，新兴商业银行具有明显的优势。盈利能力方面，几家新兴的商业银行与4家国有商业银行混合排名，结果是中信实业银行、招商银行、光大银行名列净资产收益率前三名，光大银行、兴业银行和中信实业银行名列资本收益率前3名；而中国建设银行、中国工商银行、中国银行、中国农业银行各项指标均为倒数最后4名，且与新兴商业银行差距较大，如招商银行的资本收益率1998年高达49.9%，中国农业银行仅为2%。总成本控制方面，四大国有银行收入成本比率最高，新兴商业银行普遍低于国有银行；资产质量方面，新兴商业银行不良资产比例、资本固化比例均远低于国有银行（李振宇，1999）。总之，国有独资商业银行尽管规模较大，市场份额高，但经营效益却远落后于一些受行政干扰较小的股份制商业银行；国有独资商业银行除了占有国内的垄断市场份额外，与生机勃勃的股份制商业银行及外资商业银行相比，显得有些落伍了。面对来自国内外银行的“双重夹击”，国有商业银行如果没有实质性的改革措施，其未来的发展态势将不容人乐观。
三、体制改革滞后：国有商业银行整体竞争力弱的根源
从中国金融体制改革的发展历程看，笔者已经论证：国有银行面临的诸多问题，使其陷入“体制困境”，根源在于国有银行的单一产权制度及由其决定的内部运行机制（乔海曙，1998）。国有银行产权的国家所有制以及由此产生的高度集中的管理体制，在产权关系与经济运行的格局上，往往表现出如下特征：一是在产权国有的框架内排斥外来资本，具有典型的内生性、封闭性特征；二是在政府所有的框架内身负经济、政治双重目标；三是在计划调控的框架内实施一级法人制下的直接行政管理；四是在统收统支、统管统配框架内高度集中的财务核算系统。国有银行的产权制度在计划经济体制下，在加强计划管理、集中资金力量、加强国家的宏观调控、促进生产的恢复与发展方面，充分发挥了积极作用。但随着我国社会主义市场经济体制的确立与发展，社会经济资源由市场机制配置成为必然，而到目前为止，国有商业银行按内部信贷计划自上而下的资金配给制格局仍占一定地位，国有银行对外仍承担较多的政府职能与社会责任，使其信贷资产不断流失，经营效率低下。
国有商业银行近年来绩效滑坡的另一重要原因，是由单一国有产权所引起的国有金融部门与国有经济（尤其是国有企业）之间形成的刚性依赖关系。在传统的计划经济体制中，我国企业部门的资金余缺往往通过政府（财政）作纵向调剂，政府财政、国有企业和国有银行实行上是“一家人”，它们同属公有制的“大家庭”，所以这三个部门尤如一个部门，它们之间不具有实际意义上的相互独立性，资金只是在一个“三位一体”的融资体系中进行流动，由财政、银行流向国有企业。国有商业银行的大量贷款实际上成为对国有企业的注资（替代财政功能）及救助（张杰，1998）。显然，在这种资金余缺的调剂过程中不存在“债”的内涵。经济体制改革以来，财政、银行与国有企业的资金余缺调剂方式发生了显著变化，国有银行取代了财政的地位，成为国有企业主要的资金供应者，但国有银行实际上仍未完全走出“三位一体”的圈子，国有银行因其“国有独资”的特性，承担着巨大的“政治责任”和“社会责任”。一笔资金往往在不拥有真实债权的“债权人”和不承担债务的“债务人”之间空转、消耗和流失，由此造成了国有银行资产的大量沉淀、风险与日俱增，国有资产因而也大量流失。国有银行对国有企业债权的软约束成为国有银行经营过程中存在的一个困扰点，并因此形成巨额不良资产。国有银行与国有企业产权上的“同构性”是不良资产不断累积的根本原因。
国有商业银行产权的单一国家所有，还不可避免地带来“委托——代理”链条加长。众所周知，国有经济是全社会劳动人民共同占有生产资料的公有制，其初始委托人为全体人民，由于社会成员之间利益多元和摩擦，他们无法直接管理这些资产，必须由中央政府作为初始代理人，统一行使对国有财产的所有权。中央政府面对国有银行掌握的规模巨大的金融资产，必须通过国有银行进行委托管理，而国有银行实行的是一级法人制下的授权制度（即代理制度），各级分支行在上级行的授权、转授权与再转授权下行使代理权，这样就形成了“全体人民——中央政府——总行——分行——二级分行——支行”的“委托——代理”链条。这是一种在产权关系比较模糊的状况下进行的“长链条一低效率”代理。由于是一种人人都共同拥有的财产所有权，但并不能具体划分其占有，因而越权经营、帐外经营以及财务管理上的跑、冒、滴、漏、不良债权、经营亏损、办事效率低下也难以避免。国有银行链条过长的低效率代理，一方面作为终极所有者和初始委托人的全体人民，规模过大、过泛，实际上并无行为能力，很难对作为代理人的各级机构乃至国有银行经理人员（行长）进行监督并形成有效约束；另一方面由于“委托——代理”链条过长，委托人与代理人之间“信息不对称”现象严重，造成信息传递迟缓、扭曲，监督效率降低，经营费用上升，代理成本膨胀。
与其它商业银行（股份制银行、外资银行）相比，国有银行的运行往往还呈现较强的非理性特征，如曾经以牺牲信贷资金的盈利性和安全性为代价扩大信贷资金来源，扩张信贷资金规模，扩大经营费用，即过度追求存款规模、贷款规模与经营费用规模。国有银行的改革虽已进行多年，但国有银行始终未改变原有的产权关系，未进行根本性的制度变革，未成为象股份制企业那样的真正的自我约束的经济实体。作为一个缺少利益约束的银行，把存款规模的无限扩张作为竞争的重要目标，就成为顺理成章的事。在这种经营意识指导下，国有银行上下级行之间曾经对存款的增长实行层层考核，通过一套人为的利益机制强化了对存款的追求。国有银行对贷款规模扩张的冲动，主要来自于地方政府的压力及决策者的非理性。地方政府往往视国有银行的信贷规模为难得的“政策资源”，因而国有银行的地方机构普遍受到来自于地方的强大压力。贷款增量因而具有“刚性”。现行的体制也在一定程度上助长了国有银行各级机构过度追求经营费用。在费用与利润的天平上，费用事关员工利益，利润事关国家利益，作为事实上的利益集团，天平自然会向费用倾斜。此外，国有银行规模庞大，管理层次较多，也在客观上增加了对费用的需求，运用效率难以提高。
四、加速制度创新应成为过渡期内国有商业银行的重要制度安排
毋庸讳言，我国的国有金融体系变革近些年来已经陷入僵局（张杰，1998）。加入WTO将会打破这种停滞不前的局面，推进金融体系改革。在正式签署“入世”协议至我国全方位开放金融服务领域的这段不太长的“过渡期”内，国有商业银行要摆脱体制困境，必须从改革产权基础及产权关系、组织模式、内部治理结构方面入手，进行强制性的制度变革。
首先，应从国有银行的根本制度——产权制度入手，改变“国有独资”的单一产权形式。产权改革是国有银行必须闯过的关口。“国有独资”使国有银行产权主体单一，导致国有银行资本金的来源范围狭窄，主要是财政拨入的信贷基金及自我积累。除1998年发行2700亿元特种国债用于对国有银行注资外，近些年来国有银行很难得到财政的资金本援助，而国有银行因效益问题自我积累能力亦较弱，因而国有银行资本实力相对不足，降低了抵御风险的能力。“国有独资”的法律界定，使外部资本难以进入国有银行，国有银行无法吸纳更多的产权主体，也无法进行产权的合理流动，国有资本无法退出，人为地造成国有银行资本的“进入——退出”障碍，从而使国有银行的资本扩张难以进行。国有银行产权的单一性，必然带来产权关系的内生性、封闭性，产权占有关系的排它性，从而导致所有权与经营权重置，抑制了自身效益与社会效益，带来众多弊端。产权的单一性还导致国有银行在激烈的市场竞争中处于十分不利的位置。不改革这种产权关系，国有商业银行的其它改革难以进一步推进，由此衍生的一系列弊端将无从铲除，国有银行的效益将继续恶化，国有资产也会不断流失。
其次，国有银行在改革产权等根本制度后，应对其组织模式、治理机构、运行机制等一系列重大问题进行改革。比起前期不涉及所有制的外围改革来说，这种改革是从根本上进行的，利益摩擦必然加剧，遇到的阻力越来越大。如果说国有银行过去的改革对地方政府、对企业、对银行员工都带来利益，类似于“帕累托改进”，那么国有银行将要进行的制度变革则是一种有益于国有银行长远发展、有益于国家整体利益，但却使部分社会经济主体近期利益受损的“非帕累托改进”。国有银行积累的矛盾与问题，要求国有银行尽早从“外围改革”深入到“内核改革”，愈早改革成本愈低。“入世”过渡期内国有银行所进行的体制改革，必须进入到制度攻坚的新阶段。
对国有商业银行制度改革的讨论，在我国经济理论界已有时日了。综述各流派观点，总体上有两种较为对立的倾向：主张采取“快刀斩乱麻”的“激进式”改革流派（宋鹤峰、徐玉洁，1998）：主张“创造条件、分步进行”的“渐进式”改革流派（王柯敬、吕宙、蒋选，1998）。“激进式”改革流派与“渐进式”改革流派各有理论基础。“激进式”改革流派一般认为：市场经济体制改革的目标的确定，为国有银行制度的实质性变革奠定了坚实的理论前提，而近些年来，我国经济金融的发展则为国有银行制度创新开拓了更雄厚的经济基础和更广阔的发展空间。在国有银行之外，多元化的金融体系已经得到初步发展，股份制银行、外资银行已经向国有银行发起了挑战，国有银行处在“内外夹攻”的境地。与经济体制变革的进程相比，国有银行制度创新带有明显的滞后性。银行改革与许多方面的改革特别是国有企业的改革是互补的，在某种程度上，银行改革是社会改革的“制高点”，纲举目张，因此要加速国企改革，就必须对银行体系及其制度进行改革。况且，外资商业银行跨进国门跃跃欲试，时间也不允许缓慢推进改革。“长痛不如短痛”，在近期内以“快刀斩乱麻”的精神，对我国国有银行进行“外科手术式”的制度变革，建立起现代金融企业制度，以支持国有企业的战略性改组。“激进式”改革流派强调以快取胜，降低改革成本。而“渐进式”改革派一般认为：我国国有银行制度的进一步变革虽然面临诸多有利因素或机遇，但也面临着诸多的约束因素，从而大大制约了制度创新的战略空间。一是来自“稳定需求”的政治约束。政府主导型的一切变革要求在稳定的政治经济秩序下进行。国有银行与整个社会政治经济秩序的稳定有着特别“深厚”的相关性，因而政府主体必然倾向于从稳定出发的渐进式的制度变革；二是来自地方政府的约束。地方政府对产权较为模糊的国有银行地方机构进行干预，几乎已经成为一种思维定势。国有银行要进行旨在加强独立性、企业性的制度创新，与地方的摩擦会加大；三是来自国有企业的约束。国有企业普遍存在制度缺陷，短期内尚无法普遍建立起现代企业制度，国有银行不得不继续承担起部分社会责任；四是来自国有银行本身的障碍，既有巨额不良资产难以消化的困扰，也有“内部人控制”现象的阻力。这些因素共同作用的结果，是国有银行必须循序渐进地进行制度变革。
显然，不论是“激进式”改革，还是“渐进式”变革，国有商业银行的制度变迁都将对社会经济生活产生重大影响。国有商业银行处于社会各种利益的集结点，“牵一发而动全身”，改革难度确定较大。不过，我们已经没有退路，在5年的“入世”过渡期内，我国国有商业银行必须克服观念上的障碍，解决技术性难题，大幅度推进改革进程。唯有改革，才是消除我国商业银行的系统性风险、提高经济金融运行效率的唯一出路。
五、过渡期内国有商业银行制度创新的基本思路
国有银行制度创新可从三个方面进行；一是从产权多元化的角度，建立“混合产权制度”；二是从法人组织制度的角度，变名义上的“一级法人制”为“多级法人制”；三是从内部治理制度的角度，变“行政式管理”为“公司式治理”。
（一）产权制度：从“单一产权”到“多元产权”
国有银行产权由单一国有形式到多元形式，必须走股份化道路。商业银行采取股份制形式，是生产力发展的必然。正如马克思在研究股份制时所指出的：“股份制是在资本主义体系本身基础上对资本主义私人产业的扬弃；它越是扩大，越是侵入新的生产部门，它就越会消灭私人产业。”在世界范围内，股份制银行现在已经居于商业银行体系的主体地位。
我国国有商业银行实行股份制，可以较好地实现国有财产所有权与经营权的分离，便于实施现代的公司式治理，形成国有银行所有者与经营者相互制衡机制，使之共同关心国有银行的经营成果。股份化便于国有银行迅速扩展资本，雄厚的资信实力为其更新设备、拓展业务、防御风险提供了保证。多元化的产权主体将使国有银行产权关系更加明晰，产权界定更加明确。而且由于产权来源的社会化和股份的高度流通性，国有银行的产权关系将实现更高层次的社会化，国有银行的国有资产将被管理得更有效率，可有效防止国有资产在投资主体不明确和国有资产在无人负责下的流失。
国有银行股份化是一件新事生物，应该有计划、有组织、有步骤地进行，可先选择一家综合状况较好的国有商业银行，如中国银行或中国建设银行试点，探索经验，再行推广。具体方法是可先从总行一级开始，以国有商业银行总行为股份制改造的主体，在不改变国家控股的前提下，实行多方持股并择期上市。其一，按国际惯例，设置“国家股”，由国有银行的国家资产存量折股而来。国家股由国有资产管理局代为持有。国有股至少要占国有银行全部股本的一半以上，也可采取“黄金股”形式，即以少数股份，就可控制其股权，使国有银行运行与国家产业政策能基本保持一致，自然地协调中央、地方与银行三者的经济关系；其二，设置“法人股”，允许业绩优良的大企业集团参股国有银行，以股票为利益纽带，促进金融资本与产业资本的融合，协调银企之间的利益关系；同时也允许金融企业相互持股；其三，设置“个人股”，包括“公众股”与“内部职工股”，利用个人股权这种终极所有制形式的资本内在增值机制和对整个产权关系所具有边际调节力，使国有银行资本与个人资本有机结合；其四，设置少量“外资股”，所占比重不大，起到促进与补充作用，便于国有银行国际化运营。国家股、法人股、个人股、外资股的比重，可分别占50%、15%、25%、10%。国家股的比例可以低于50%，但仍然是控股者，是最大的股东。这四种股权形式相互融合，形成新型的国有银行混合产权制度。股份化的国有银行，尽管由国家控股，但按股份制企业模式运作，从政府制约转变为出资人制约，用釜底抽薪的办法割断传统体制因素与商业银行经营行为之间的联系。这可从根本上解决与国有企业之间“非债”状态的矛盾，大大硬化对国有企业的债权约束，使其运行理性化。一段时间后待条件成熟，可通过国有股上市一部分转让部分股权，收回国家投资，从而更有利于国有资产的保值与增值。
（二）法人制度：从“一级法人”到“多级法人”
在我国现实的经济环境下，国有银行的一级法人制并不充分有效率。国有银行对外都只是一个独立法人，但其内部分行之间仍然存在一些相互借款、相互拆借、相互交易等市场行为，国有银行的一级法人很多时候仅是名义上的。这种表面上、名义上的一级法人制实质上的多级法人制，一方面使国有银行代理链条过长，经营费用上升，效率损失很大，金融风险加剧；另一方面，加大了地方政府干预的机会，造成信贷约束软化。90年代初期开始出现的大量不良信贷资产，正是在这种“大一统”的一级法人制下，缺乏信贷约束加之过多的行政干预而形成的。“大一统”的一级法人制，正是我国信贷软约束的温床。
国有银行实行多级法人制，是在现代的总分行制基础上，按股份制原则将发达地区经营较好、具备条件的分支行改组为独立的股份制银行，由总行控投；每一家分行分别成为总行下属的控股银行。由总行控股的银行在法律上是独立的法人，但业务经营和职员管理都由总行通过股权纽带控制，实际上仍是总行的下属机构。不过，总行与下属机构的关系已由现在的行政隶属关系转为股权控制关系；四家国有银行，就成为四家国有银行集团公司。
国有银行的多级法人制，一方面易于理顺总行与分行之间的“集权一分权”关系，另一方面也有利于国有银行的地方机构加强自我约束，强化内部管理，减少自上而下的干预，提高运营效率与经济效益。
（三）治理制度：从“行政式管理”到“公司式治理”
国有银行机关式的内部机构设置与行政区域化的分支机构设置，大大强化了经营管理的行政性倾向。国有银行进行股份制改组与实施多级法人制以后，内部管理及运行机制必须引入“公司式治理结构”，彻底清除计划经济体制下行政式的人事安排制度的影响，并努力克服由之带来的国有商业解行各级代理人员的短期功利主义倾向。国有银行进行公司式治理，应设立自己的权力机构与执行机构。权力机构是由各出资人组成的股东大会，包括国有股份的代表、法人股东、个人股东、外资股东。股东大会选出董事会，并从社会上聘请金融专家担任专门的独立董事，以此完善董事会的专业结构，提高董事会决策的专业水平。董事会选出董事长，董事长是国有银行的法定代表人，是国有银行股东或“资方”利益的集中代表。虽然我国100余家城市商业银行都已先后设立董事会、监事会，但因为其构成人员完全由政府委派，代表的仍是政府的利益。四家国有商业银行根据产权多元化的原则设立的董事会、任命的董事长、其行使职权的根本目的在于保护所有者利益，保障资本（包括国有股份）的保值和增值，这样能有效减少国有资产的流失。董事会聘请行长（总经理），执行董事会的决议；同时成立由国有资产管理部门代表、股东代表、员工代表、金融专家代表组成的监事会，监督行长、董事是否违反银行章程或损害股东利益。这样就形成了董事会、监事会、行长三权制衡的内部治理格局。
国有银行采用“公司式治理结构”，核心任务是要降低代理人（行长及其它管理人员）的代理成本，提高代理效率，防止出现“内部人控制”现象。为此，国有银行必须建立一套科学的制度予以保证：第一，建立国有银行经营者的替代机制，当国有银行及其分支机构经营未实现预定目标时，可对因经营管理不善的总行或分行、支行行长（经理）及时撤换；第二，培育行长（经理）市场，从中聘任合格的经营管理人员，改变国有银行总分行行长任命制；第三，建立经营者激励机制，如高薪制、重奖制、高退休金制等。通过这些从各个方面构成对国有银行经营管理人员的“约束一激励”机制，从而有效解决国银行现行的“低效代理”问题，充分发挥行长及员工的创造激情，促成国有银行内部经营管理机制的转化及经营行为的理性化。
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