试论财政监督与金融监管体制的完善，本文主要内容关键词为：试论论文,体制论文,金融监管论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政监督理论分析
（一）财政监督是我国财政的基本职能之一。
财政监督是国家为保证财政分配活动的正常进行和社会经济的健康发展，凭借政治权力，在财政分配过程中对直接影响分配关系的各种经济活动进行的检查、督促、矫正、制裁和反映，是国民经济监督体系中极其重要的一环。计划经济下财政监督职能的重要性自不必说，但是在社会主义市场经济体制下，财政是否还具有监督职能，在理论界存在很大分歧。事实上，财政的监督职能源于财政的分配属性，并不是计划经济所独有的。财政问题从根本上讲是社会产品和国民收入的分配与再分配问题，有分配就必然有监督。如果没有组织比较严密、管理方式比较科学且有相当权威的财政监督机制，市场经济中财政的“内在稳定器”的作用就会失灵，不可避免地会引起混乱。
西方发达国家财政理论中不提财政监督职能，但在实际工作中，对财政监督工作却十分重视，各国都建立了一套完整严密的财政监督体制，用加强财政监督来规范财政分配秩序，维护公平竞争，防止腐败。日本和加拿大的财政部甚至行使金融监管权，负责对整个金融业的监管。美国财政部也专设货币监理署负责对国有银行的监管。这种理论与实践的矛盾源于对财政职能的理解，西方学者认为，财政职能是政府的经济职能，而现实中的财政监督是国家政权机关的政治职责，因而不是财政学论述的范畴。在我国，根据马克思主义科学原理及社会主义制度的本质要求，国家财政的实质被确认为以国家为主体的分配关系，其存在和运行都以国家政权为依托，因此，财政职能的发挥就是国家职能实现的具体形式之一。财政学中的监督职能与现实国家政权机关行政职能中的财政监督实践是统一的，在财政学领域内如果否定财政的监督职能，在国家政权机关的执法中也就缺乏财政监督的存在基础，从而影响财政其它职能的发挥。因而，财政监督与收入分配、资源配置以及稳定经济一起构成财政的四大职能。财政监督职能是从其它三个职能中派生出来的，是其它职能得以顺利实现的保证。
（二）财政监督是一种包括金融业在内的全面监督。
我国的社会主义国家主导型经济结构决定了财政监督是人类社会自有财政以来最全面的监督。从内容上讲，表现为对财政收入和财政支出的全面监督，从对象上讲表现为对财政系统内外的全面监督。针对我国目前国有资产在金融业中的绝对地位以及金融业的所得税及部分营业税属中央财政收入的特点，财政无可置疑地拥有对金融业的监督权。财政作为国有金融机构的所有者和最后责任人，对金融业的管理是全面的，即是从资产的安全性、流动性和盈利性方面进行管理，在金融业的经营管理、资产质量、约束机制等方面发挥较大的影响。《中国人民银行法》规定：中国人民银行的预算经国务院财政部门审核后，纳入中央预算，接受国务院审计机关和财政部门依法分别进行的审计和监督。也就是说，财政对金融的监管还应包括对中国人民银行财务收支的监管。1997年11月，党中央、国务院在全国金融工作会议上要求力争用3年的时间大体建立与社会主义市场经济发展相适应的金融调控监管体系。我们认为，在未来的金融调控监管体系中，财政是有相应地位的。金融监管是一种政府行为，带有很强的权力色彩，因此在监管过程中和各个环节的权力制约、平衡与监督是至关重要的，否则极有可能导致权力的滥用和失控。从我国的实践来看，财政部通过其派驻全国各地的财政监察专员办事机构（专员办）仅在两年中就为中央财政挽回60多亿元、为地方挽回5亿多元损失。这里面有相当一部分是各金融机构（包括中国人民银行及其分支机构）的违纪金额。财政部驻各地财政监察专员办事机构客观上对中国人民银行金管、稽核部门的工作形成制约。审计署驻各地特派员办事处的审计监督是另一股监督力量。当然，我们也看到，财政监督与审计监督主要侧重于企业财务方面。在未来金融调控监管体系中，财政、央行、审计的相互制衡是一种现实的选择。
二、金融监管体制概述
金融监管具有双重含义，既指金融监管部门对有关金融活动的外部监管，也指金融机构对其业务活动的自我监管。通常是就外部监管而言的。金融的外部监管是指金融监管部门依据国家的金融法规、政策，对金融机构及其经营活动实行领导、监督、稽核、组织与协调。金融监管的目的可以概括为“公平、效益、安全”三个方面。公平性是指消除金融业的垄断现象，建立充满合理竞争的金融市场，以保证金融机构获得市场均衡利率。效益性是指在公平竞争的金融环境中，通过降低成本和风险，增加金融业务收入以提高金融机构的利润。安全性是指金融监管机构通过检查监督，并采取预防性措施，防止发生金融风潮、银行倒闭等金融危机。
在构建新型金融监管体系时，也应考虑从外部和内部两个方面进行监督管理。其基本构架应由官方监督、社会监督和行业监督以及金融机构内部控制四个层次组成。官方金融监管是塔尖，社会中介机构审计是中坚，行业公会约束和内部控制是基石。
官方监督由中国人民银行、财政部、审计署为实施主体，以中国人民银行为核心，负责对整个金融业的常规监管，包括金融机构和金融市场两个方面。对金融机构的监管首先是对金融机构设置和撤并的监管，包括审核金融机构的申请程序，金融机构设置应遵循的原则和应具备的条件，审批权限如何划分，以及金融机构撤销、合并变更名称的处理程序；其次是监督检查金融机构的业务活动，主要包括金融机构是否执行国家的金融方针政策、法规、法令，是否违反现行金融管理规章制度，是否突破规定的经营范围，资金来源和资金运用是否合法，资产负债结构是否合理，以及财务制度、内部经营管理制度是否健全等。对金融市场的监管主要包括货币市场和证券市场两个方面。中国人民银行通过调整再贴现率、存款准备金率和公开市场业务调整货币供应量，通过制定和督查一系列规章制度来使票据市场、同业拆借市场处于竞争有序状态。对证券市场的监管主要由国务院证券委员会负责，证券委由中国人民银行、财政部、国家计委等有关综合经济管理部门主要负责人组成，以利于证券监管过程中的部门协调。
社会监督主要是指通过会计师事务所、审计师事务所、资产评估事务所等社会中介机构对金融机构会计年报进行验证，对其经济行为进行监督。社会中介机构向社会公众和监管当局负责，金融机构的财务报表、经营业绩、风险、内部稽核和管理质量每年都要由有资格的社会中介机构进行审计，社会中介机构对审计质量和审计结果的真实性承担法律责任。财政部和中国人民银行对参予金融审计的社会中介机构的工作质量进行监督。
行业公会约束和内部控制则是指金融机构管理层在业务劳动过程中，为保证资金安全，检查会计数据是否真实、准确，是否遵守既定政策和预定目标所采取的方法和手段。内控制度控制的目标是把错误降到最低，并有效地对业务经营活动进行检查和制约。它是金融机构自身为有效防范金融风险，保障稳健经营而制订的各项业务规章制度和业务运作机制，是为了保证在承受风险最小化前提下获得最佳经济效益。金融机构内部控制制度是金融监管的最低层次和最基本的约束机制，是金融监管的基础。一个完善的金融机构内部控制制度应主要包括完备的组织、配套的制度、规范的工作质量以及健全的外部监督机制四个方面。
三、金融监管体制的国际比较
目前世界上较为通行的金融监管体制有三种，即以英国为代表的中央银行负责制、以美国为代表的多头负责制和以加拿大为代表的财政部负责制。
英国是世界公认的中央银行具有有效监督管理职能的国家之一。英格兰银行每年的年度报告都附有如何根据银行法对银行系统进行监督的情况。但是，对证券投资领域的监管，则主要是依赖自律机构和贸工部、严重欺诈小组(SFS)来承担。80年代金融业的迅猛发展，使英国传统银行业务的界限和建筑业协会、投资业之间界限出现重叠交叉，监管体制也日益暴露出种种弊端，特别是BCCL和巴林银行事件后对英国银行监管制度进行改革的呼声越来越高。而且当今银行、证券公司、保险公司等等的界限也越来越模糊，单一监管日益必要。1997年5月，新工党内阁授予英格兰银行货币政策决定权，随即又宣布英格兰银行传统的银行监管职能将转移到重组后的，“证券投资局（新SLB）”，今后，英格兰银行的职责将集中在实施货币政策和保持金融环境的稳定方面，新SLB由三个独立的“自律”组织：证券和期货监督局、私人投资监管局、投资管理监管组织与原证券监管局(SLB)组成。改革后英国的监管体制与欧洲大陆国家趋同（如德国联邦银行管理局与德国联邦银行紧密合作来行使金融监管权），金融监管部门较为独立地行使金融监管权，同时与央行保持密切联系。这也符合进一步区分中央银行职能和监管职能的大趋势。
美国的金融监管体制是以“双线多头、分工负责”为特色的。“双线”是指联邦政府和各州政府两条线，“多头”是指多个监管主体。这也反映了美国地域辽阔、金融机构多而情况差别又大的实际情况。美国联邦储备委员会(FRB)和各州政府负责监督各州批准的银行；货币审计局负责监督国家批准的银行（包括联邦政府发给执照的外国银行的分支行）：联邦储备委员会(FRB)、联邦存款保险公司(FDIC)和各州政府监督各州批准和保险的非会员银行（包括外国银行在各州保险的分支行）；各州监管自己批准成立的银行、非会员银行和未保险的银行；证券交易委员会(SEC)是全美证券监管最高行政机关，与美联储和财政部是并行的三大经济管理部门，集证券市场的所有管理权限于一身；美联储与住房放款委员会负责管理住房资金；国民信贷公会负责对存贷款的管理。美国实行的是分业管理制，其商业银行只限于经营银行业务而不允许从事证券业务，但自80年代以来，这种区别已逐步减少。目前，美国银行和非银行金融机构，以及银行业与证券业等业务范围的界限已越来越模糊了。为了尽量避免多头监管带来的重复检查、标准各异、相互扯皮等现实问题，美国成立了一个金融机构检查委员会，由各监管机构派代表参加，共同研究制定一个规范的标准及发生冲突时的仲裁办法，以协调各监管部门之间的关系，解决金融监管中的实际问题。
加拿大实行的是“独家监管”的形式，金融监管工作由财政部负责，加拿大中央银行只负责制定和执行货币政策，不参予对金融业的日常监督。财政部下设金融机构监管署，负责全国的金融监管工作，该机构有很大的独立性。同时，加拿大存款保险公司对参加保险的金融机构也进行监督检查，但其侧重点与金融机构监管署有所不同。加拿大金融监管署还视内部稽核、外部审计为监管当局的“左膀右臂”，是金融监管当局不可缺少的助手。其金融监管体系由内部稽核、外部审计和官方监督三部分构成。金融机构的内部稽核部门向管理层负责，每年都要对单位的业务经营情况进行全面稽核，向管理层提交稽核报告及有关处理意见；外部审计机构向社会公众和监管当局负责，每年要对金融机构的财务报表、经营业绩、风险、内部稽核和管理质量进行审计，向管理层和监管当局提交审计报告，作为独立的社会中介机构，外部审计部门对审计质量和审计结果的真实性承担法律责任。金融监管署每年对各金融机构进行一次检查评价，这种检查评价是高层次的再监督，实际在很大程度上是对内部稽核、外部审计部门工作质量的再监督和评价。金融主管部门不把主要精力放在具体琐事上，而着重核查内部稽核部门、外部审计部门的工作质量。
究竟应采取什么样的金融监管体制，并没有一个放之四海而皆准的模式。每个国家都应根据本国的经济、文化、历史背景等具体情况，制定出适合本国特点的金融监管模式，才能起到应有的效果。
四、我国财政监督与金融监管的协同发展
新中国成立后，借鉴了前苏联高度集中的计划经济管理体制，国家对金融的监管主要通过行政监督、专业监督和财会监督来实施的。中国人民银行与财政部保持密切联系，主管全国货币金融事宜。中国人民银行的工作几经起落，甚至一度与财政部合署办公。一直到1978年1月，中国人民银行才与财政部正式分开办公。财政部不再负责全国的金融监管。但是，作为国有银行、保险机构的所有者和最后责任人，国家财政对其经营资产的安全性、流动性、盈利性进行全面监督管理的要求是必然的、合理的。现阶段，金融、保险业的所得税及部分营业税属于中央级收入，国家财政对金融保险业实施必要的监管是理所当然的。财政监督与金融监管并不矛盾，财政监督的领域更广，二者紧密配合，具有效用协同性。
（三）财政监督业务构成的三个层面都涉及对金融业的监管。财政监督是社会主义宏观调控的必要手段，是在财政管理过程中形成的同步监督，突出表现为事前、事中和事后监督，与财政的收支活动紧密相连。根据财政监督的性质，可以把其业务构成分为预算监督、财务监督和税务监督三个层面。在预算监督层面上，财政通过对中国人民银行财务预算的编制、执行以及决算的批复三个阶段控制中国人民银行自身的行为。在财务监督层面上，财政通过对有关金融企业的利润分配、成本核算、资金使用及国有资产保值增值等方面进行检查、监督，统一金融企业财务规范，调节其与国家财政的分配关系。在税务监督层面上，税务机关是负责组织国家财政收入的专门机关，从历史、现实和任务、性质或理论、实践上看都属于国家财政机构体系，税务监督是财政监督的一个分支，通过税务登记、纳税鉴定、纳税申报、纳税检查、发票监督五个环节对金融企业的纳税情况进行监督管理。
（二）狭义金融监管主体本身也是财政监督的客体。通过对狭义的金融监管主体行为的规范，可以更好地实施金融监管。对狭义的金融监管来说，其监管主体是中国人民银行，社会中介机构及行业公会是外部监管的重要力量，金融机构内部控制是监管的基石。而无论是中国人民银行、社会中介机构还是金融机构本身，都是财政监督的客体。预算制财务体制决定了财政对中国人民银行的财务监督权，主要体现在对其预算执行情况的日常检查及年终决算的审查上。作为金融监管权的主要实施者，中国人民银行必须保证在有效的监督下才能保持高效运转。根据近几年财务税收物价大检查和对中国人民银行会计决算的审查实践来看，中国人民银行本身在执行财经法规方面也存在不小问题，从而引起各商业银行的相互攀比。因此，在强化中国人民银行金融监管地位的同时，也要注意加强对中国人民银行的监管，以防止央行独揽监管大权而引发的“监管垄断”问题。对注册会计师及会计工作进行归口管理决定了财政对社会中介机构工作质量的监督管理权。对国有金融资产保值增值的监督和确保金融机构所得税不流失的职责又赋予中央财政对金融机构的监督权。中央财政通过对金融机构财经纪律执行情况的监督，来确保金融领域健康有序发展，从而为经济发展提供有利的宏观环境。
财政监督对财政目标的实现有两方面的重大作用。一是通过审查、稽核、检查等手段，监督财政管理对象执行有关财税政策、法规和制度，对不合法的行为予以事前防范、及时限制或有力处罚，督促财政管理对象按照有关政策、法规和制度办事；二是通过开展监督，反馈有关财税政策、财经法规和制度在执行中存在的问题，为制定或调整有关财税政策、完善财税管理制度提供信息。国家财政参予金融监管，通过点上的现场监管，有利于发现一些面上的带有全局性的问题，从而能保证财政政策与货币政策的协调运用，强化宏观调控效果。财政监督与金融监管在终极目标上是有其统一性的，都是使国民经济能保持持续、快速、协调发展。
综上所述，财政监督是比金融监管范围更为广阔的一种国民经济监督形式。从广义来说，财政应是金融监管体系中官方监管的主体之一。财政监督作为一种更高层次的再监督机制，是完备的金融监管体制所不可缺少的制衡力量。
五、强化财政部门监督金融业的具体措施
（一）尽快制定《财政监督法》，以提高财政监督的地位，建立良好的金融监管执法环境。目前，在对金融业的监管体系中，中国人民银行的金融监管权有《中国人民银行法》作保障，审计署有《审计法》作后盾，而财政部门行使监督职能却没有一个权威的法律来保证。由此导致财政监督的弱化，《中国人民银行法》及《商业银行法》中只是对国家财政部门的财务监管作了相当模糊的表述。财政监督人员在履行公务时，常常面临“关系不顺”的尴尬局面。因而，财政监督的效果远不能如人意，财经秩序相当混乱。因而，制定《财政监督法》刻不容缓。
（二）加快建立完善、高效的财政监督队伍。这有两层含义，首先，要建立起健全的中央财政监督与地方财政监督相结合的财政监督网络，从体制上保证中央与地方各级财政能够确实履行监督职能。目前，财政部设置了专司财政监督检查工作的机构——财政监督司，并在全国各省、自治区、直辖市和计划单列市设置财政监察专员办事机构，专门履行中央财政监督职能。地方各级财政部门都设有财政监督处、监察科（股）等专门负责财政监督工作的机构，初步建立起中央财政监督与地方财政监督相结合的财政监督网络。但财政监督大多局限于突击性的专项检查，其事前、事中监督的特点并没有得到体现。财政监察专员办事机构的设置也基本上是根据行政区划而来的，在处理中央财政与地方财政的关系上仍不可避免地受到地方政府、区域局部利益的干扰。笔者认为，采用类似于审计署特派员办事处和中国人民银行的做法，按经济区域来设置财政监察专员办事机构可以较好地解决这一问题；其次，要加强财政监督队伍的素质建设。财政监督工作涉及面很广，且新问题层出不穷，要切实搞好财政监督人员的再培训工作，要定期考核。同时，财政监督人员处在防腐第一线，要时时不忘倡导廉洁的工作作风。
（三）搞好调研与核查，不断完善金融企业财务制度。充分利用财政监督贯穿于监督客体事前、事中、事后的特点，力争把金融风险控制在萌芽状态。
（四）加快会计师事务所、审计师事务所、资产评估事务所等社会中介机构的发展，壮大中介机构的队伍。同时，财政主管部门要确实履行业务指导职能，规范社会中介机构的行为。一个有规模、高质量的社会中介机构队伍的确立，将彻底改变我国宏观调控不力、有令不行、有禁不止的局面。将财政监督从具体的琐事上解脱出来，有利于保证财政监督的超脱地位。财政可以通过对中介机构执法质量的再监督来实施监管。
（五）加大对违反财经纪律问题的查处力度，尤其是对一些金融业的大案、要案，一定要依法办事，决不能姑息纵容。
（六）改革财政部现行内部设置，设立财政部金融管理局，以加强对金融业的管理。
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