振兴民族地区财政问题研究，本文主要内容关键词为：民族地区论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、民族地区财政困难的导因透析
（一）民族经济基础薄弱，财源建设非效益化，是民族地区财政困难的关键原因。
长期以来，由于民族经济基础薄弱，财源建设效益低下，导致民族地区财政收入规模小且难以扩大，人均财政收入少。据有关资料统计，全国八个民族省、区的财政收入，仅占全国财政总收入的5%左右。这个比例，与民族自治地方占全国土地总面积的62.9%，占全国总人口的13%相比，很不相称。民族地区人均财政收入只相当于全国的一半左右。以位于鄂西南山区的长阳土家族自治县为例，1996年实现县级财政收入5996万元，人均仅占有142元，远远低于全国和湖北省平均水平。民族地区经济基础之所以薄弱，主要原因：
1、历史遗留因素。
主要是旧中国两种民族主义问题严重（即大汉族主义和地方民族主义），民族矛盾尖锐，少数民族受到歧视、限制和压迫，反映到民族经济上就是底子薄、起步晚、开发迟。因历史遗留问题，使得民族地区长期以来是我国最贫穷落后的地区之一。尽管新中国成立后，特别是改革开放以来，民族地区经济得到了较快发展，但与非民族地区相比，水平仍然很低，人均工农业总产值、人均国民收入等均低于全国和非民族地区平均水平。
2、自然环境因素。
我国的少数民族大多聚居在山区和边疆地区，山大人稀，交通不便，信息不灵，严重制约着民族地区经济的快速发展，增加了民族地区丰富自然资源的开发难度，扩大了开发成本和费用，影响着民族地区财源建设效益的提高。
3、政策体制因素。
建国以来，我国在经济建设上基本上是“摸着石头过河”，不断探索，国家的经济政策和经济体制长期不够稳定和完善。有些经济政策和经济体制对民族地区的经济发展所起的激励作用很小，有的甚至还产生了一些误导作用，在较大程度上影响了民族地区经济的持续、稳定、健康、快速发展。
——政策因素。
一是价格政策因素。民族地区地大物博，资源丰富，长期以来为国家的经济建设提供了大量的能源和原材料，有力地支持了东部、中部地区的经济发展。但是由于受国家价格政策的影响，造成农产品、工业原材料的价格与加工工业品的价格比价很不合理，民族地区调出的农产品和工业原材料的价格远远低于其价值，而调入的工业品价格又不低于甚至高于其价值，从而使民族地区资源的补偿严重不足，双重价值外流，影响了民族地区的脱贫致富和财政收入的增长。
二是税收政策因素。主要是税收政策变化频繁，影响了民族地区财政收入的增加。1994年，长阳土家族自治县因新的税收征管制度的实施运行，税种和征收环节发生和变化，税率调整，该县相应减少财政收入300万元。同时因税收政策的不合理驱动，多年以来民族地区为缓解财政困难，想方设法发展了一批以烟酒等为主体的高税率产品的企业，虽在一度时期内增加了民族地区的财政收入，暂时缓解了民族地区的财政困难，但形成的这些财源严重不符合国家的产业政策，造成大量的重复建设、重复投资，在一定程度上促成了民族地区经济的畸形发展。
——体制因素。
一是经济体制因素。在计划经济体制下，民族地区经济的发展在很大程度上受国家计划的控制。国家为迅速增强综合实力，长期以来集中资金主要用于东部沿海地区、大三线和一部分发达地区的资源开发，而对民族地区的投资不多。主要表现在改革开放以前，国家安排在民族地区的大型骨干项目少。民族企业主要是拨改贷以后发展起来的，负债沉重，运转艰难。而在市场经济条件下，民族地区受思想观念陈旧、自然环境较差等多种因素的影响，适应能力差，反应速度慢，民族地区经济与非民族地区经济的发展差距越拉越大。
二是财政体制因素。建国以来，随着国家经济体制的变化，中央对民族地区的财政管理体制也曾多次进行调整、改革。概括起来，主要经历了四个不同的时期。第一个时期，1954—1957年。在中央编制的1955年国家预算草案中，首次明文规定“民族自治地区在财政上应有一定的自治权。其财政管理在中央统一领导、分级管理的原则下，暂采取各族自治区统收统支的办法。……统收统支有余者，上解中央；不足者由中央补助。”这是一种高度集中的统收统支的民族地区财政管理体制，民族地区在发展经济上没有任何压力，也基本上没有体现民族地区财政自治的要求。第二个时期：1958—1979年。中央对民族地区实行了“核定收支，收大于支，定额上交；支大于收，中央补助”的财政体制，并对民族地区实行以“民族财政三照顾”为主体的财政优惠政策。第三个时期：1980—1993年。1980年，中央对民族地区实行了“划分收支、分级包干、一定五年”的财政体制，除保留原体制规定的照顾外，还新增加对民族地区按定额补助每年递增10%的政策。从1985年开始，中央对民族地区实行了“划分税种，核定收支，分级包干，一定五年”的财政体制。这一时期通常叫做“分灶吃饭”时期，增加了民族地区财政的压力，调动了民族地区发展经济的积极性，从而结束了近30年的“吃大锅饭”历史。在这一时期内，民族地区因受多种因素的影响，经济发展速度一时难以加快，而支出需求又很大，民族地区财政开始失衡、步入困难时期。以长阳土家族自治县为例，从1988年起难以平衡，1989年强行实现平衡，1990年不得已而打赤字。第四个时期：1994年到目前为止。同非民族地区一样，中央对民族地区实行了分税制财政体制，并暂未对民族地区出台新的财政优惠政策。分税制财政体制的实施虽然在进一步调动民族地区发展经济的积极性上起到了较大作用，从长远来看，为民族地区的财源建设指明了方向，有利于民族地区结合自己的实际，加快地方效益财源建设。但从近期来看，由于新体制暂未考虑民族地区经济发展落后的实际，实行“一刀切”，使民族地区在新旧体制交替时期，困难尤为突出。据有关资料统计，1994年全国民族八省区659个县（旗、市、市辖区）中有70%发生赤字，拖欠干部职工工资占近60%。其主要原因是民族地区在财政收入相对减少的同时，财政收入增量大部分被中央拿走，民族地区可用财力相对减少，再加上工改等政策性增支巨大。因体制发生变化，长阳土家族自治县1994年相应减少可用财力587万元，而工改等政策性增支总额又达2004万元，使得该县民族财政陷入了最困难时期，历年累计赤字达到了3206万元，相当于该县近半年的财政可用财力。
从中央对民族地区的财政体制调整运行的四个时期来看，中央对民族地区财政是逐步施加压力，虽达到了促使民族地区大力发展经济的目的，但由于实行“统收统支”的体制时间过长，造成民族地区经济发展起步晚，长期落后。而在近年10多年内，又采取限期自给，逐步减少优惠政策和补助的办法，使得民族地区在短期内又难以承受，这是造成民族地区当前财政十分困难的一个重要原因。
4、自身功能因素。
受历史、自然环境等因素的影响，民族地区的自身功能不强，驾驭经济的能力差，自身缓解财政困难的能力难以增强。由于民族地区教育事业发展相对落后，人才严重缺乏，致使民族地区在发展经济上，科技含量低，管理落后，经济效益低下。在财源建设上，一方面投入严重不足，而另一方面因自身功能差，资金使用效益又十分低下，形成恶性循环。
（二）财政支出压力巨大，供需矛盾极其突出，是民族地区财政困难的主要原因。
民族地区财政的供需矛盾，是民族经济发展落后与国家统一的财政支出政策这间的矛盾。民族地区在人均财政收入水平低、收入规模小的情况下，财政承受着巨大的支出压力，主要表现在：
1、民族地区财政支出中自身特殊需求多。
民族地区在政治、经济、文化、语言、生活方式、宗教信仰、风俗习惯等方面，都与非民族地区有所不同，这些必然反映到民族地区财政支出的特殊性上来。一是在民族语言文字、民族风俗习惯、民族特殊津贴等方面的支出多。二是因民族地区教育长期落后，又迫需加快发展，再加上山大人稀，办学条件差，办学难度大，教育经费支出需求多，所占比重大。长阳土家族自治县，1995年教育经费支出为3585万元，占该县县级财政支出的比重达47%。近几年，教育经费支出大，而又迫切需求，可以说已成为了民族地区财政支出的第一大压力。三是民族地区财政在解决农民温饱问题上的支出压力大。长期以来，民族地区农业生产条件差、农业适用先进科学技术推广应用慢，致使民族地区农业的基础地位难以巩固，农民的温饱问题难以解决。民族地区财政不仅要千方百计解决财政供给对象的温饱问题，还要想方设法解决农民的温饱问题。近些年，民族地区在这方面作了大量工作，每年财政在极度困难的情况下，都在想方设法增加农业投入。1995年，长阳土家族自治县用于农业的无偿投入达555万元，约占该县县级财政支出的10%。四是民族地区为加快脱贫致富的步伐，在广播电视、能源、交通、通讯等方面，财政的支出压力也相当大。
2、“上面开口子，下面拿票子”，给民族地区财政带来了无法承受的外在压力。
近几年，国家在制定出台各项增支政策时，对民族地区的实际考虑得少，优惠政策未相应匹配，是造成民族地区财政支出压力加大的主要原因。1994年，长阳土家族自治县仅工改一项就增支1584万元，还有其它政策性增支，增支总额高达2004万元，相当于该县当年可用财力的近1／3。巨额的政策性增支远远超过了民族地区财政的承受能力。1995年，该县通过狠抓增收节支，实现了当年收支基本平衡，结束了五年的赤字史。1996年的收入形势虽好，但当年政策性和不可预见性增支又达600多万元，收入的增长难以弥补支出的增加，本可以当年平衡的民族财政，又出现缺口更无法消化历年数字。
（三）民族政策不够优惠，且未完全落实到位，是造成民族地区财政困难的又一重要原因。
民族地区财政收入具有双重性，即既有自身实现的收入，也有上级财政给予的补助收入。这两部分收入，是满足民族地区财政支出需求，保证民族自治政权生存和发展的物质基础。在民族地区自身财政收入少的情况下，为保持自治政权的正常运转，国家必须增加对民族地区的补助收入。
建国以来，在各个不同的历史时期，国家对民族地区财政制定了相应的补助政策，并始终处于不断完善之中，到目前为止，已初步形成了以“民族财政三照顾”为主体的优惠政策体系，对于缓解民族地区财政困难，促进民族经济迅速发展，巩固民族自治政权起到了较大作用。但在执行过程中，由于多种原因未完全落实到位，在很大程度上影响了民族地区财政困难的缓解。1985年开始，湖北省对长阳土家族自治县执行民族财政三照顾政策，并采取打入财政收支基数的办法，每年递增10%，后因体制和政策发生变化，到1994年该政策完全没有落实到位。按民族财政三照顾政策算帐，该县自1986年以来应享受补助额3663万元，实际仅享受1122万元，少享受2541万元。
自1994年国家实行新的财税体制以来，民族地区一方面原有的财政优惠政策没有完全落实到位，另一方面国家对民族地区的财政转移支付制度而又迟迟未制定出台，从而加剧了民族地区财政困难。
此外，从近几十年民族地区财政的发展情况来看，其短缺性体现得相当突出，而其民族性、自治性并不明显，这主要是民族区域自治法所赋予民族地区的财政自治权，民族地区还没有用足、用活、用好，在规定范围内可以灵活的地方不敢灵活，束缚着自己的手脚，这也是导致民族地区财政困难的原因之一。
二、振兴民族地区财政的主要对策
（一）适应新的财税体制，调整经济发展战略。
近几年，国家正在着力发展社会主义市场经济，并相应实行了新的财税体制，使得国家经济和财税体制逐步与国际惯例接轨，并趋于定型。这样为民族地区发展经济、加快财源建设，指明了方向。因此民族地区要根据分税制财政体制的要求，结合自身实际，定型经济发展战略思路，坚持不懈地抓下去，尽量避免少走弯路、少折腾。要努力克服过去只求速度、产值和税收，不求效益的行为，牢固树立“经济发展看效益，效益提高看税利，税收增长看入库，入库增加看平衡”的效益财政思想，大力推进财源增长方式的转变，把效益财源建设与财政增收、平衡和振兴结合起来。
实行分税制财政体制的1994年，长阳土家族自治县迅速调整理财思路，实施“强农兴工，旅游突破，两线穿珠，科教兴县”的经济发展战略，推行“三大调整，三大突破”举措，即调整财源建设行业结构，突破性发展以旅游业为龙头的第三产业、乡镇企业和多种经济；调整财源建设所有制结构，突破性发展个体私营经济；调整财源建设级次结构，突破性发展、壮大乡镇财源，从而加快了民族经济发展步伐，1995年全县实现财政收入5996万元，比“七五”期末增长1.5倍。实践证明，一个好的民族经济发展思路，是促进民族地区财政经济振兴的关键所在。
（二）着力改善内部条件，增强自身发展功能。
民族地区在财源建设上，自然资源丰富是优势，而交通闭塞、信息不灵、科教落后则是劣势。因此，民族地区要进一步优先加强基础建设，增强自身的发展和“造血”功能。一要大力改善交通运输条件，扩大通车里程，提高运输质量和档次。二要进一步加快通讯设施建设，利用现代化的通讯工具为民族经济发展服务。三是要加快发展民族教育，培养廉洁人才、科技人才、管理人才、带头人才。制定优惠的人才政策，稳定、引进人才，提高民族经济发展的科技含量。民族地区要想方设法避免培养的人才多，回到民族地区工作的人才少的现象发生。
长期的实践证明，民族地区只有着力改善内部条件，优化投资环境，才能把转变民族经济增长方式落到实处，也才能提高民族地区自然资源的利用率和各类资金的使用效益。否则，民族地区的经济就难以发展，民族地区财政的振兴也就没有坚实的基础。
（三）采取切实可行措施，提高财源建设质量。
当前，民族地区的财源建设，要在迅速定型经济发展战略思路和增强自身发展功能的基础上，抓住国家实施“八七”扶贫攻坚计划和支持中西部地区经济发展的机遇，重点加大三个力度：
一是加大重点财源项目的建设力度。要克服过去撒糊椒面的做法，集中精力，集中投入，抓重点财源建设项目，走“抓大放小”的路子，不断壮大主体财源。首先要大力发展骨干绿色财源项目。新的财税体制将农业和农村所提高的财政收入全部留归地方财政，有利于引导民族地区充分发挥山地资源丰富的优势，大力发展绿色财源。因此，民族地区要根据各自的地理、气候等条件，按照“优化结构，一乡一业，一村一品，规模经营”的原则，重点建设一批专业化、商品化程度较高的基地。其次要重点发展骨干工业项目，大力发展股份制，组建一批企业集团。以提高民族工业经济效益为中心，坚持速度、效益、后劲三统一的原则，加快技术改造，提高产品质量和产业素质。
二是加大财源建设资金的管理力度。建国以来，特别是改革开放以来，国家对民族地区的财源建设入虽与非民族地区相比相对较少，但从绝对数量上来看，还是不少的，主要问题是资金的使用效益受诸多因素的影响没有充分发挥。民族地区要切实加大银行、财政等各类信用资金的管理，严格投放论证，加大回收力度，加快周转运用速度。同时要加强各类财源建设专项资金的管理，加强跟踪问效，力保专款专用，提高使用效益。
三是加大企业财务管理力度。强化企业财务管理，是提高企业经济效益和财源建设质量的重要途径之一。当前民族工业企业经济效益低下，财务管理弱化是最重要的一个原因，企业如果没有一个廉洁的领导班子和一个坚持原则的财会队伍，其经济效益就难以提高。“一个厂长，搞垮一个厂”的例子，可以说很多。因此在民族地区要特别注意加强企业的财务管理要充分发挥财政、审计、监察等部门的职能作用，加强对企业的财务监督检查，促使企业依法理财。
（四）强化财政支出管理，减轻财政振兴压力。
财政振兴的最低标准就是实现财政收支真实平衡。而“八五”期间，民族地区财政失衡的主要原因是财政支出压力过大，远远超过自身的承受能力。因此，要实现民族地区财政振兴，必须进一步深入贯彻落实适度从紧的财政政策，严格控制财政支出。
——国家在制定出台各项增支政策时，要充分考虑民族地区财政的承受能力，不能“一刀切”。同时对民族地区财政的各项特殊支出国家要予以适当补助，以帮助民族地区减轻支出压力。
——大力推行机构改革。财政负担人员过我，是民族地区财政支出压力过大的主要原因之一。据长阳土家族自治县初步清理统计，不符合财政供给条件和可调整的财政负担人员达250人。因此，要抓住机构改革的机遇，大力压缩财政负担人员，通过加强预算外资金管理，推行综合财政改革，大力实行抵支，逐步实行全额单位向差额单位过渡，差额单位向自收自支单位过渡。
——严格控制非正常性经费支出。受财政可用财力的限制，民族地区的各项非正常性支出标准要远远低于非民族地区，但民族地区仍要牢固树立过紧日子的思想，制定切实可行措施，加强对非正常性经费支出的管理，防止非正常性经费出现过快增长的势头。1995年，长阳土家话自治县通过加强会议费、接待费、电话费和公费医疗经费的管理，全年共节减财政支出400多万元，对该县实现当年收支基本平衡起到了较大作用。
（五）优惠民族财政政策，切实加大倾斜力度。
实施优惠的民族财政政策，是促进民族地区财政振兴的重要条件和必要保证。目前，民族地区正处于极度困难时期，国家对民族地区要继续优惠并切实落实，充分发挥财政政策的作用，帮助民族地区渡过财政难关。一是对民族地区要继续落实民族财政三照顾政策，按政策理新核定补贴基数，由国家纳入财政预算，实行专项照顾，特别是省对民族自治县要不折不扣地予以落实。二是根据民族地区实际，综合考虑相关因素，尽早制定出台民族财政转移支付制度。三是国家对民族地区每年要安排一定数额的财政困难补助，帮助民族地区消化已形成的显性和隐性财政赤字，以帮助民族地区减轻历史包袱。四是国家要增加民族地区财源建设投入，促进民族地区加快效益财源建设，增强自身缓解财政困难和振兴财政的能力。
（六）用好民族自治权力，依法管理民族财政。
民族区域自治法对民族地区财政赋予了较大的自治权力，用足、用活、用好和正确行使财政自治权，有利于加快民族地区财政振兴步伐。民族地区一要根据宪法、民族区域自治法和有关民族政策，制定相应的民族地区财政自治条例，依法管理民族地区财政。二要用好税收的管理权。新的税收制度对民族地区赋予了较大的减免权利，虽有利民族地区搞活经济、休养生息，但要防止片面性，不加区别地实行减免。三要用活财政管理权。合理安排财政资金，优化财政支出结构，提高财政资金使用效益，通过财力的合理分配和有效使用，促进民族地区财政振兴。
总之，振兴民族地区财政是一项复杂而艰巨的系统工程。加快民族地区效益财源建设是振兴民族地区财政的关键；严格控制财政支出，是振兴民族地区财政的重点；优惠、落实民族财政政策，是振兴民族地区财政的极其重要补充，三者缺一不可。
标签：财政支出论文; 经济建设论文; 国家经济论文; 地区经济发展论文; 财政制度论文; 中央财政论文; 经济学论文; 财政学论文;