试析我国居民收入分配存在的问题、原因及对策，本文主要内容关键词为：收入分配论文,对策论文,居民论文,原因论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F126.2 文献标识码：A 文章编号：1006－1398（2001）04－0024－10
一 建国30年我国居民收入分配的主要特点
新中国成立后的30年里，中国是一个收入分配“均等化”程度很高的社会。有关经济文献显示，这一时期反映居民收入分配状况的基尼系数（注：理论上，测定经济社会各个时期居民收入分配平等化程度的主要方法是洛伦茨曲线法和基尼系数法。由于基尼系数可以直接给出反映居民收入分配差异程度的数量值，往往可以有效地预警收入分配极化的临界值，成为衡量、比较不同经济社会，或同一经济社会不同时期居民贫富差距的最简单而有效方法。基尼系数的经济含义是，全部居民收入中用于不平均分配部分的比重。基尼系数值最小为0， 表示收入分配绝对平均；基尼系数值为1，表示收入分配绝对不平均； 实际的基尼系数值介于0与1之间，越趋近于0表示收入分配平均化程度越高，越趋近于1表示收入分配平均化程度越低。一般认为，基尼系数小于0.2为高度平均，大于0.6为高度不平均，国际上通常将0.4作为收入分配极化的警戒线。目前，我国采用三种基尼系数，即农村居民基尼系数、城镇居民基尼系数和全国居民基尼系数。）比世界上大多数发展中国家都低。城市居民的基尼系数通常在0.20以下，农村居民的基尼系数略高，估计在0.21至0.24之间。（注：相比之下，许多发展中国家，城市居民的基尼系数在0.37至0.43之间，农村居民的基尼系数则在0.34至0.40之间，参见世界银行《1983年世界经济发展报告》）造成这种收入平等化程度较高（几乎达到了均等化）的主要原因有三：一是制度原因，由于这一时期我国主要推行的是社会主义计划经济，生产资料公有制为其基本特征，因此国内大多数人除劳动收入和少量储蓄存款的利息收入外，几乎没有其他收入来源，如资本收入、财产收入。二是政策原因，由于新中国刚刚成立，百废待兴，为了快速发展社会经济，促进国家安定，国家采取了以“高积累、高就业、低工资”为特点的经济发展政策。该政策也使得国内居民本来不高的劳动收入进一步平均化。三是社会传统原因，我国社会长期受“不患寡而患不均”的平均主义观念影响，这种观念往往脱离经济效率考虑而盲目追求“均等”或所谓的“公平”，最终不能划清共同富裕和普遍贫困之间的界限。
进一步考察可以发现，尽管这种收入的均等化程度很高，但实际上存在着相当多的不平等因素。例如，城乡居民之间的收入差距较大。据世界银行经济学家计算，中国城乡居民人均收入比为2.5：1（注：该指标是指城镇居民的人均收入与农村居民的人均纯收入的比率。据大量的事实及经济学家的测算，城乡居民收入差距的有效度应保持在1.5：1—2.0：1之间，超过这个界限，会影响经济的持续增长。）（1979年），高于亚洲其他低收入国家的平均水平（1.5：1），也略高于中等收入的发展中国家的平均水平（约2.2：1）。造成这一现象的原因很简单，就是在当时的二元经济结构（现代工业部门同传统农业部门并存）条件下，国家实行了特殊的工、农业产品定价政策，即低价收购农产品高价销售制成品的政策，通过两类产品的“剪刀差效应”为加速现代工业发展积累更多的资金投入。同时为了防止农业人口外流给城市造成更大的就业压力，国家还采取了严格限制农村居民迁入城市的户籍制度，这进一步强化了甚至固化了城乡两个经济系统的收入分配格局。
又如，当时我国城市居民的收入除了主要以货币工资形式支付外，还有部分收入是通过实物形式支付的。这种实物分配本质上属于公开的或隐性的福利补贴，原意是想提高较低收入阶层的消费水平并起到缩小社会收入差距的作用。然而，就实施效果看，不仅没有达到预期目的，反而成为平均主义掩饰下的一种实际上的不平等。首先，占人口约80％的农村居民并没有城镇居民所享受的诸如公费医疗、公共教育等福利。其次，对于城镇居民来说，除了按人口定量供应的那部分必要消费品（如粮、棉、油）的物价补贴是按平均主义的原则分配外，其余部分消费品（如住房、汽车、电话等）则须按照职位实行差别供应，这表现在福利补贴上则是高度不平等的。
再如，从1956年至1976年的20年期间，国内工资与基本生活消费品价格基本上处于长期冻结状态。表面上看，工资与物价同时锁定对每个人的相对福利状态不产生负面影响，似乎做到了收入与福利分配人人平等。但是，经济分析表明，长期冻结工资对不同代人的收入分配效应是不一样的，主要是对青年一代形成不利的收入分配格局。这种代际间的收入分配不平等，在80年代初甚至成为一个突出的社会问题［1］。
总之，改革开放以前我国居民收入分配中的主要倾向是强调“公平”而忽视效率，再加上一些貌似公平的不平等因素，导致经济生活中的低效率，不利于促进经济的发展。尽管建国后30年里中国居民在收入分配和福利分配方面存在着上述一些不平等现象，但总体来看，当时的中国的确是一个高度平均主义化的社会。至于在一个一贯追求收入与福利分配高度平均化的社会中，为何存在着平等中隐含着不平等，不平等中又似乎显现着平等的现象，一方面说明中国经济社会的复杂性，另一方面也说明无论在理论上还是在实践上“经济平等”概念很难科学地予以确定和衡量。
二 改革开放以来我国收入分配方面的主要变化
自1979年实行经济体制改革以来，中国经济呈现了强劲的发展态势，经济的快速增长使城乡居民的生活水平大幅度提高，城乡居民平均收入水平的大幅度提高是改革开放以来我国收入分配格局最显著的变化。但是同时，我国居民收入差距也开始拉大。首先，从表1可以看出， 城乡居民收入的绝对差距在80年代初期曾一度呈缩小趋势，但自80年代中期始城乡居民收入差距则呈持续扩大趋势。
表1 1978年－1998年城乡居民家庭的收入及差距［2］ 单位：元
1978年我国城乡居民人均收入比为2.56，此后逐年下降；1985年开始回升，至1992年，该比率恢复到改革前1978年的水平，1994年达到最高点，为2.86。同期基尼系数的变化也大体反映了同样状况。表2 数据说明，80年代后无论是农村居民的基尼系数还是城镇居民的基尼系数，所反映出来的收入分配差距均呈现出一种上升趋势，尽管个别年份也有相反情况发生。其中，反映农村居民收入分配状况的基尼系数从1978年的0.21上升至1995年的0.34，反映城镇居民收入分配状况的基尼系数则从1978年的0.16上升至1995年的0.28。在这一趋势影响下，反映全国居民收入分配状况的基尼系数则从1988年的0.382上升至1995年的0.445。值得注意的是，90年代以来我国也发生了收入分配极化现象。1997年，占中国城镇家庭总数的10％的最高收入家庭与占5％的最低收入家庭相比，其人均收入之比为4.71：1。同年，占农村家庭总数的5％的最高收入家庭与占5％的最低收入家庭的人均收入之比大约为8.33：1。这种情况，客观上说明我国居民收入差距已经拉大，收入分配不平等程度变得比较严重。
表2 1978年－1999年农村和城镇居民收入的基尼系数［3］
其次，因我国地域辽阔，各地区之间的经济发展不平衡，尤其是随着改革开放的推进，由于各地区改革开放时间的先后、程度、优惠条件上的差别，我国不同地区农村之间的居民收入差距存在着持续扩大趋势。据有关统计数据反映（见表3－a，表3－b），从1988年至1995年这7年间，中国东北、中部、西部地区农村的人均收入均有不同程度的明显增长，但东部地区增长得最快，中部地区其次，西部地区增长最慢。根据三大地区基尼系数的变化情况看，在三大地区间农村居民收入差距发生明显扩大趋势的同时，所有农业地区内主要从事农业生产活动的居民与从事非农业生产活动的居民相比，收入分配不平等程度也在扩大（见表4）。此外，应该注意的是，越是在相对不发达地区所表现出来的这种收入分配的不平等程度就越高。例如，就经济发达的江苏省和经济落后的甘肃省的情况进行比较，两省7 年间基尼系数的扩大（表明省内农村居民收入差距的扩大）则甘肃省比江苏省更为显著。
表3－a 三大地区农村人均收入及其变化（按1988年价格）（注：三大农业地区的划分方法：东部地区：北京、上海、天津、辽宁、河北、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南；中部地区：山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地区：四川、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏。）［4］
表3－b 不同时期三大地区农村人均收入变化的比较
表4 农业生产与非农业生产的农村居民收入分配的基尼系数［1］
再次，类似现象也发生于沿海城市地区与内陆城市地区。表5－a与表5－b提供的数据显示，从1988年至1995年7年间， 虽然沿海城市和内地城市居民的人均收入都有明显增长，但是前者增长速度高于后者；同时，沿海城市和内陆城市各自内部的居民收入差距也呈持续扩大趋势，即各自的基尼系数都在提高。不过，从两类城市基尼系数的变化看，在相对发达的沿海城市地区，其居民间的收入分配不平等程度较高；而在相对欠发达的内陆城市地区，其居民间的收入分配不平等程度则较低，表6－a、表6－b反映了江苏省与云南省城市居民收入分配和基尼系数的变化情况。这一特点明显与农业地区不同。
表5－a 不同地区城市居民收入分配状况比较（注：该统计表的沿海地区城市仅为北京市和坐落在广东、江苏、辽宁省的主要城市，内陆地区城市则为坐落在山西、河南、安徽、四川、湖北、云南、甘肃省的主要城市。）［5］
表5－b 不同时期城市地区人均收入变化的比较
表6－a 江苏和云南城市人均收入及其变化（按1988 年价格）［5］单位：元
表6－b
最后， 从各个不同行业角度分析， 可以发现两个重要特点：一是1995年以后社会服务业和金融保险业的职工平均工资远远高于国家党政机关职工平均工资（见表7）。二是在公有经济部门中， 于垄断性行业从业的各类人员的收入与非垄断性行业中从业的各类人员的收入相比，前者通常明显高于后者。例如，1998年国有经济中金融、保险业职工的平均工资与其他经济单位职工的平均工资之比为1.25：1。又如，1998年邮电通讯业和交通运输仓储业与制造业职工的平均工资之比为1.38：1。总的来看，近些年来各行业之间的收入差距已经全面拉开，工资最高行业和最低行业收入之比不断扩大。有些行业的收入普遍偏低。特别是农牧渔业，至今没有摆脱“靠天吃饭”的被动局面，既经不起自然灾害的袭击，又难以承受市场的风险。改革以来，政府通过提高收购价格，增加了农民的收入，缩小了剪刀差，但几乎每次提价的收益最终都被农用生产资料涨价所抵消。
表7 分行业职工平均工资［3］单位：元
以上分析说明，改革开放后我国居民收入分配方面反映出一些新特征：（1）在各类基尼系数均有明显提高情况下， 城市居民与农村居民相比，后者在收入分配上的不平等程度高于前者；（2 ）各类农村地区比较而言，越是落后地区其收入分配不平等程度越高，越是发达地区其收入分配不平等程度反而相对较低；（3 ）沿海地区城市与内陆地区城市比较而言，发达地区城市的收入分配不平等程度较高，欠发达地区城市的收入分配不平等程度则较低；（4）不同经济成份， 不同行业间从业人员收入水平差距显著拉大；（5）无论是在城市地区还是在农村地区，收入分配极化现象都较明显。这种收入分配差距普遍扩大的趋势是经济转轨中国家普遍存在的。当前我国居民收入分配差距与大多数发展中国家相比，只处于一个中间位置上，我国的基尼系数明显低于非洲和南美的一些国家，略高于亚洲一些国家［6］。但是我国城乡居民收入差距、地区间居民收入差距等都有进一步加大的趋势，并已成为制约我国经济发展的一个重要因素之一，它直接影响到我国公平与效率兼顾原则下的个人收入分配体制的实行。
不过，值得指出的是，改革开放后政府制定了一系列有利于国家经济繁荣的发展政策和脱贫政策，20年来我国的贫困问题基本得到解决，贫困人口已经从1978年的2.5亿下降到1995年的6500万。这种经济增长、贫困缓解和收入分配不平等程度加深并存现象，实质上主要是市场经济条件下效率与平等交替换位现象的集中反映。这一方面提醒人们在“经济蛋糕”不断做大情况下，应该注意解决好收入分配问题；另一方面也说明在“经济蛋糕”不断做大情况下，解决收入分配不平等问题会相应容易许多。
三 我国居民收入差距扩大的主要原因
长期以来，人们往往利用经济增长理论解释经济社会收入差距扩大问题。例如，美国经济学家西蒙·库兹涅茨曾提出“倒U假说”， 并用来解释发展中国家在经济起飞过程中收入差距持续扩大这一趋势。但是，单纯分析经济增长同社会收入分配关系似乎不能得出一般性结论。有些案例已经证明（如中国台湾地区），在经济高速增长的同时取得社会收入分配平等化结果并非是不可能的。因此，对于经济增长是否一定会引起国民在收入分配方面的较大差距这一问题，应该就具体国家做具体分析。
根据中国的实际情况，我们认为经济增长，体制变迁，以及政策调整三种因素对经济发展和社会收入分配产生多种效应，使得经济效率状况与收入分配状况之间产生多种组合。既可能产生“提高经济效率与扩大收入差距”的组合，也可能产生“抑制经济效率与缩小收入差距”的组合，还可能产生“提高经济效率与缩小收入差距”的组合，或“抑制经济效率与扩大收入差距”的组合。由于这三种因素之间存在着相互影响、相互制约关系，客观上导致我国收入分配问题的复杂化。
1.经济增长与收入分配。在社会主义市场经济条件下建立一个完整、健全、合理、有效的个人收入分配制度就必须遵循“效率优先、兼顾公平”的原则。经济资源的有限性决定了我们在如何解决把经济“馅饼”做得更大更好这个问题上，必须坚持“效率”的原则，体现在收入分配当中就是要制定有效的收入分配政策使每个社会成员的劳动贡献达到最大化。同时，我们也必须按照“共同富裕”原则解决好社会收入的公平分配问题，避免在经济增长过程中长期存在个人之间、企业之间、地区之间的收入差别过大，以至两极分化现象。“效率”与“公平”具有辩证统一关系：效率是实现“社会公平”的起点和基础，效率越高，馅饼做得越大，收入分配的公平程度才有可能不断改善；公平则是社会经济效率持久提高的保证，只有在“社会公平”旗帜下，才能充分调动所有社会成员发展生产提高（社会与个人）福利的积极性、主动性和创造性，才能使社会经济效率总体得到改善。
不过，应该看到，经济效率与收入平等在市场经济中是很难调和的。特别是如人们所观察到的情况那样：“收入平等”概念很难予以确定与衡量，辨认“公认的收入平等”则更难。虽然经济社会最终达到“提高经济效率与缩小收入差距”的状态是可能的，但经验证明这是一个动态过程，在时间序列上难免发生效率与平等不能按照人们的要求实现有效协调的情况。例如，80年代初期我国在农业领域推行的以土地承包到户为基本内容的家庭联产承包责任制政策和随后进行的农产品价格调整，在让农民普遍受益的同时，也使每个农村居民家庭的收入水平直接与其产品、产量、生产成本、销售收入挂钩。这些改革措施在农村居民家庭间起到了扩大收入差距的作用，而在城乡居民家庭之间则起到缩小收入差距的作用。又如，经济体制改革与市场经济深化既削弱了工农业产品价格剪刀差效应，也使农村劳动力自由流动成为现实，当然这种流动在一定程度上还要受到地方政府管理与指导。农村劳动力的自由流动，产生了资源再配置效应，在相当程度上改善了经济效率。虽然这种资源再配置效应在缩小城乡居民家庭收入差距方面发挥了较为明显的作用，但是由于受不同农村地区的文化、习俗、地理位置、交通便利程度等因素影响，这种劳动力流动在地区分布上极不平衡，因此它不仅扩大了国内地区间农村居民家庭的收入差距，而且也扩大了各地区内部农村居民家庭的收入差距。表1提供的城乡居民人均收入比变化，既反映了“经济增长——效率改善——收入差距缩小”的关系，也反映了“经济增长——效率改善——收入差距扩大”的关系。
上述事实不过说明，在社会经济发展过程里效率与平等之间可能存在着交替换位关系，但不是绝对的。这种现象本质上并不表明帕累托准则与平等问题无关，只表明二者难以经常处于理想协调状态。但是，人们不难辨别“公认的收入不平等”现象，因为经济发展过程中出现的收入和财产分配极化现象在任何国家都普遍存在。鉴于过度的收入分配不平等在相当程度上不是源于效率因素，所以美国经济学家阿瑟·奥肯在其《平等与效率》一书中写到，人们再也不能无视平等问题了，“促进平等的发展，是靠规定某些社会和政治权利实现的……这些权利能够影响经济的功能，它们的运用反过来又受市场的影响。”［7］（4）尽管平等与经济效率之间的冲突是无法避免的，但是奥肯认为经济社会至少可以作到“在平等中注入一些合理性，在效率中注入一些人道。”［7］（114）就是说，只要人们意识到经济增长和收入平等化不是矛盾关系，只要人们能够在经济过程中最大限度地剔除体制因素、政策因素造成的，而非效率因素造成的对收入分配不平等的影响，经济社会应该有能力在效率与平等之间确立协调发展关系。
2.体制变迁与收入分配。我们不认为90年代以来我国经济生活中出现明显的收入分配不平等问题主要地源于经济效率因素。实际上，这种不平等更多的是经济改革和体制变迁对社会经济生活所产生的一系列无序化影响造成的。这集中反映在制度转型过程中部分个人、集体、团体、厂商借助制度短缺或不健全，大量获得不合理收入问题上。
改革初期，为了克服个人收入分配上的平均主义，加强激励，提高效率，最终实现共同富裕，政府实行了“让一部分劳动者先富起来”的经济发展政策。经过20多年的改革，我国的确已经出现了一个富裕阶层。然而由于经济体制转轨过程中的复杂情况，这个阶层中却有一部分人是通过采取不正当的手段（甚至非法手段）率先致富的，这不仅败坏了商业道德，而且还扰乱了正常的经济秩序和社会秩序。更为严重的社会后果是，使那些“诚实劳动、合法经营”的个人、集体、厂商在收入取得方面迟迟得不到应有的改善，造成社会收入分配不公平程度加深。另外，在国企改革过程中政策上对道德风险问题估计不足，不仅在改革的旗帜下掩盖了严重的国有资产流失问题，特别是在国企股份制改造方面，一些别有用心的个人、集团甚至把股份制改造当成社会主义公有制的最后一次“免费午餐”，而且把国企改革的各种风险几乎都转移给全社会承担。这个问题在城市远比在农村严重，成为一个不可忽视的导致城市居民收入差距急剧扩大的因素。
我国转轨时期法治建设相对滞后，监督机制缺位，在经济生活中的几乎所有方面凡是权力可以介入的地方，都在不等程度上产生了寻租行为。对于社会生活来说，寻租活动泛滥至少产生两类严重后果：一是导致大量生产性资源被挪做非生产性使用，总体上不利于社会经济的正常发展。二是使一部分人因此获得大量非法的“黑色收入”和介于合法与非法之间（实际上为不合法）的“灰色收入”，这些不合法收入使他们能够站在较高的起点上，在日后的经济竞争中处于比较有利的地位，将进一步加深社会生活中的收入分配不平等程度。
应该指出的是，并不是体制变迁的所有因素都有扩大居民收入差距的性质。事实上，主要是那些无序化因素的长期作用导致社会收入分配的过度不平等。这些无序化因素给居民造成个人的和社会的福利损失，在某种意义上可以说是改革所付出的代价或成本。不过，上述原因产生的收入分配不平等如不加以纠正，必然会严重地破坏市场经济秩序，扭曲市场价格信号，挫伤民众参与经济改革和发展生产的积极性，最终将影响到整个社会经济效率的稳步提高。
3.收入政策与收入分配。我国经济生活中存在着许多不平等竞争现象，最突出的是一些部门、行业甚至个人能够通过垄断地位，或借助不平等的初始竞争条件，在生产经营过程中不断获得高额利润。于是，在社会收入初次分配过程中就已经存在着导致居民间收入差距扩大的不合理因素。例如，旧体制遗留下来的“行政权利”因素严重干扰甚至破坏了有利于经济竞争活动正常进行的市场环境。此外，在产业成长、地区发展方面推行的某些差异性政策，以及在一些领域中推行的“一刀切”式的经济政策，也或多或少地造成了不平等竞争，进而形成了收入差距的不合理扩大。
一般情况下，对于初次收入分配过程中产生的不合理收入差别，政府可以通过某些收入再分配手段予以纠正，以缓解因收入分配差距过大而产生的各种社会矛盾。但是，从目前情况看，我国收入调节手段不仅缺乏而且功能发挥亦不理想。首先，对高收入阶层收入调节不力。主要原因是我国尚未完全建立对不同阶层居民收入取得的动态变化进行有效监督机制，而且现行税制结构不尽合理其本身缺乏自动进行收入调节的内在机制。其次，对低收入阶层收入保护不力。尽管我国已经初步建立了各种扶贫制度、基本生产保障制度、就业援助制度以及最低工资保护制度，但是由于投入不足，在管理和执行过程中也存在不少问题，致使相当多的低收入者实际上难以做到有效脱贫，或者短期脱贫后又“返贫”。再次，某些收入再分配方式存在着“逆向调节”特征。这集中表现在某些住房、采暖、医疗、保健、通讯、交通等福利性补贴方面。最后，一些税收、费用征管方式不合理也在不同程度上扩大了居民间的实际收入差距。比如，在农村按照人头分摊乡镇事物管理费用，在个人所得税征缴上单纯依据收入者的货币收入而不考虑其家庭成员抚养状况，如此等等表现在收入再分配政策上的不妥之处，不仅不能改善收入分配不平等程度，反而以表面的平等掩盖了实际的不平等。
四 有关收入平等化的建议
可以说，在现实生活中突出反映出来的社会矛盾几乎都与收入分配领域中长期未能妥善处理好的问题有着密切的关系。尽管我国政府对此正在做出各种努力，但是城乡间、地区间、行业间居民收入差距扩大趋势和经济生活中收入分配秩序混乱状况尚未得到明显改善。因此，有必要继续采取更为有力措施来缓和收入分配中的各种矛盾，提高社会收入分配平等化程度。否则，势必影响社会经济的稳定，成为妨碍社会主义市场经济体制改革正常进行的一种阻力。关于如何处理好经济效率与平等分配关系，如何处理收入分配过程中不断产生的各种矛盾，以及如何调整收入分配政策，则是一个非常复杂的问题，需要进行专门研究。在此，我们只能就制定有助于实现收入平等化目标的政策体系，提出某些建议。
第一，在我国由计划经济向市场经济体制过度的转轨过程中，只有深化改革，完善市场机制，即让市场在它们可以正常运行的方面尽可能发挥积极作用，规范市场竞争秩序，才能从根本上解决转型期中人们经济活动的某些无序状态所带来的收入不平等问题。为此，要强调依法治国，特别要注意发挥经济法规的基本作用：规定并保护财产权，为权益的交易设立规则，制定进入与退出市场的规则，通过对市场结构与市场行为的监督来纠正市场失灵和推动竞争。当然，政府不仅要制定经济法规，更重要地是要有效实施这些法规。因为法律制定及其严格执行，不仅是社会经济秩序得以维持的基础，而且是市场经济机制能够发挥各种功能的制度保障。
第二，完善税制，注意相关税种的协调，使国家税收体系能够在完成其基本功能（筹集政府财政收入）的前提下，尽量发挥调解社会收入分配的作用。经验说明，不健全的税制本身就是社会收入差距持续扩大的一个影响因素，只有健全的税制才能有助于防止和解决社会收入分配过度不平等的问题。在这方面，我们有许多工作可做。例如，进一步完善个人所得税制、公司税的征管制度，执行更为严格的税务稽查制度，在条件成熟的情况下尽快开征财产税、遗产税、赠予税。在此基础上，政府将税收与转移支付相结合，就可以直接改变社会收入分配的格局。这在一定程度上补偿了市场经济本身带来的收入分配不均的消极影响，成为政府调节社会收入分配的最基本的办法。政府还可以通过税收优惠办法间接地影响社会收入分配。例如，政府通过一定形式的税收减免刺激企业扩大投资，增加对劳动的需求，以此来减少劳动失业，增加劳动者提高个人收入的机会。
第三，建立有效的社会保障体系。当前，要坚持和完善国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城镇居民最低生活保障的“三条保障线”制度。在此基础上，把社会保障工作的覆盖面逐步向农村扩展。目前除财政拨款用于农村扶贫活动外，广大农村居民实际上处于社会保障范围之外，这也是造成农村居民收入不稳定的一个原因。当然，如何在农村建立可行的社会保障制度，在具体方法、实现途径方面还需要进行认真研究。在统一的社会保障体系建立之前，各上级政府应该加大对各下级政府，特别是加大对县级政府的财政补贴，尤其应该增加对落后地区的具有收入分享性质的财政补贴，以加强经济落后地区的政府财政对个人居民实行转移支付的能力。
第四，加快经济发展，缩小区域经济、城乡经济之间的差距，是实现城乡居民收入平等化的基础。在强调发展经济提高人均收入这一政策目标外，政府还须注意解决因经济结构变化带来的某些影响居民收入平衡增长的问题。在这方面重点是调整农业发展政策和劳动资源配置政策。例如，政府在增加农业投入时，应该继续在政策上扶持乡镇企业的发展，引导农业剩余劳动力向非农业转移，逐步提高广大农村居民的收入水平。在推行中西部大开发战略时，应该逐步减少城乡壁垒、地区壁垒，让生产要素特别是劳动力要素在城乡之间、地区之间享有更充分的流动自由和平等机会。
第五，政府其他间接矫正社会收入分配不平等的办法还有许多，都可以适当采用。例如，政府增加公共福利的开支，即增加公共教育、医疗卫生、社会保障方面的开支，可以有力地改善低收入者的生活环境，提高他们的就业选择能力与收入创造能力。政府增加市场采购，可以引起某些产品的需求扩大，进而扩大某些企业的生产与收入规模，同时也增加了这些企业工人的劳动收入，如此等等。这些措施均能在不同程度上矫正社会收入在居民之间分配上的不公平，同时也给某些经济活动部门以相当的支持。
综上所述，在体制改革和经济发展过程中实现社会收入平等化目标，同样是政府所应该承担的一项艰巨任务。鉴于政府通过政策手段不断提高居民收入分配平等化程度对社会进步、经济发展的重要意义，人们必须在观念上端正对收入分配平等化问题的认识。有些人认为，政府通过税收－转移支付措施进行的社会收入再分配政策虽然有助于减少社会成员之间在收入和财产分配上的不平等程度，但是同时也造成了社会经济效率巨大损失。其理论依据是：个人收入与财产分配上出现的差异是市场经济机制自发作用的结果，成为经济社会对个人劳动效率的客观评价。人为地改变社会收入分配状况，不仅会助长那些低效率或无效率社会成员坐待政府救济而不努力工作的行为，而且也会挫伤高效率社会成员的工作热情，降低他们的劳动欲望。如此造成的经济效率损失，最终成为社会为换取收入平等而支付的一种高昂代价。换言之，平等与效率不能兼得。但上述观点具有一定的片面性。政府对于低收入者进行的转移支付和在对社会公共开支的成本分配上实行支付能力原则，其积极作用在于可以明显改善占社会成员大多数的中、低收入者的生存与生活环境，提高他们的就业选择能力与劳动素质，从而有利于推动社会整体经济效率的普遍提高。一般情况下，只要这种收入再分配政策使发生在低收入者方面的效率改善程度，大于由此发生在高收入者方面的效率损失程度，就可以认为经济社会获得了平等与效率双重提高的好处。另外，在市场经济条件下，政府从事的收入再分配政策并非以吃“大锅饭”的平均主义为目标，这种政策的实质是使经济社会在追求效率目标的同时也兼顾社会公平。事实说明，单纯依靠市场的分配机制，所有辛勤劳作的社会成员未必一定能够得到相应等价报酬带来的喜悦；相反，另外一些社会成员却可以通过其他途径一再“坐享其成”，得到不付代价的“利益”。如果政府通过某些政策的实施能够使社会成员直觉地感到“勤劳”、“节俭”本质上依然是“致富”与“取胜”之道，而致力于“取之他人”的活动既有违于社会公平原则，最终也无利可图的话，那么，政府推行的收入再分配政策（具有事后纠偏效应）就有助于理顺这种混乱的社会收入分配关系。
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