煤炭工业可持续发展基金及其效应分析，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,效应论文,煤炭工业论文,基金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F426.2 ［文献标识码］A ［文章编号］1006—480X（2006）09—0030—08
随着煤炭产业市场化步伐的加快，煤炭价格及其变动趋势成为大家关注的热点之一。从目前的煤炭价格构成来看，主要包括生产过程所涉及的一切费用（企业生产成本）、前期勘探费用（矿产资源补偿费）、可耗竭资源补偿费用（资源税）。除此之外，煤炭开采过程带来的矿产资源损耗、水资源损耗、土地塌陷损耗、固体废弃物污染损耗、矿区生态环境恶化等外部不经济问题，则完全留给了资源开采地区来承担。既然煤炭产业已经走向市场化，煤炭产业带来的外部不经济问题就应该通过合理的政策设计，通过收取相关税收或者基金的形式，来弥补煤炭开采给区域带来的外部影响，推动产煤地区经济持续发展。为此，国务院正式批准山西省开展煤炭工业可持续发展政策试点，允许征收“煤炭工业可持续发展基金”。本文以此为据，从完善煤炭成本核算机制入手，研究煤炭基金的设立空间，及其对煤炭市场、煤炭企业、煤炭用户带来的可能影响。
一、外部性、社会成本与煤炭工业可持续发展基金
作为不可再生资源，煤炭成本与价格形成有其特殊性。煤炭开采的外部不经济问题，决定了煤炭的社会成本必然大于私人成本。从可持续发展的角度考虑，煤炭产品的价格应该由社会成本而不是私人成本决定。但在市场机制调节下所产生的供求价格，反映的是私人成本。为了弥补这部分损失，即社会成本与私人成本的差额，政府需要对煤炭价格进行适当的干预和监督。征收煤炭工业可持续发展基金，目的在于完善煤炭成本，进而形成合理的煤炭价格。
1.外部不经济与煤炭成本
煤炭成本的决定与普通商品有许多共性：煤炭资源要转变成满足市场需要的、具有使用价值的商品，需要通过勘探、开采、运输、初加工等环节。这部分劳动价值的货币表现构成了煤炭价格的重要组成部分。但是，与其他普通商品不同，煤炭成本也有许多特殊性。一是煤炭属于不可再生资源，其赋存量在一定时期内是固定不变的，因而使用煤炭需要为之付出代价。在特定的自然资源产权制度框架下，自然资源价格的一部分是产权收益的资本化，即自然资源预期收益／利息率，称为资源补偿成本。在我国目前的价格体制下，对于煤炭虽然征收矿产资源税，但是它是按开采出来销售或自用的煤炭产量缴税，不能补偿所有资源的成本。考虑到开采过程中，回采率不同导致煤炭资源的损耗量的差异，应该对这部分损耗进行补偿。以山西为例，煤矿平均回采率约为37.9％，但有些小煤矿的回采率实际上仅为15％，意味着每挖1吨煤，需要消耗6.67吨煤炭资源。当代人对煤炭资源的过分损耗给后代人带来资源的严重损失，是一种代际之间的外部不经济现象，这部分损失称为资源损耗成本。资源补偿成本与资源损耗成本合称为资源成本。二是煤炭资源开采给资源区域带来环境污染、生态破坏、矿区塌陷等环境损失，严重影响了当地居民的生活与生产发展，是一种典型的外部不经济现象，称为环境成本。三是煤炭资源部门的投资具有显著的沉淀成本，由于沉淀成本的存在，无论在自由放任的市场还是在有规制的市场，都可能导致严重或持久的资源配置扭曲，包括投资不足、投资过度或产业刚性等。城市或区域发展必然或迟或早地面临产业转型，届时必须要补偿一部分沉淀成本，这部分补偿称为转型成本。除此之外，不同于其他商品，资源开采过程中生产安全问题是值得重视的，为矿工生产安全付出的代价称为安全成本。
综上所述，煤炭完全成本形成应包括六项内容，即勘探成本、开采加工成本、安全成本、资源成本、环境成本、转型成本。其中，前三项成本发生在生产过程前与生产过程中，是实际发生的成本；后三项成本是资源型产品成本的特殊性表现，是对外部不经济问题的补偿。
2.煤炭私人成本与社会成本
在市场经济条件下，产品定价主要取决于市场供求的调节。按照马歇尔的观点，在短期内主要取决于需求，而在长期内主要取决于供给，即取决于生产者的生产成本。从煤炭产品现行的生产成本来看，生产者仅仅考虑了生产过程中的私人投入（如勘探成本、开采成本、安全成本），而没有考虑对其他生产者、消费者以及社会带来的外部影响（资源成本、环境成本），以及煤炭产业本身发展存在的特殊性（转型成本）。厂商的私人成本加上开采过程中对环境以及经济发展造成的损失，再加上转型成本，构成社会成本①，如图1所示。社会成本的存在客观上要求煤炭产品的价格应该以社会成本为基础，而不是私人成本。
图1 煤炭社会成本与煤炭工业可持续发展基金
3.外部性、社会成本与煤炭工业可持续发展基金
鉴于煤炭开发活动存在外部不经济问题，我国煤炭产业在价格逐步放开的前提下，需要政府收取相应的费用来弥补外部不经济给区域发展带来的损失，使得价格能够反映生产者的社会成本，而不仅仅是私人成本。从我国目前的煤炭价格构成来看，基本上能够反映勘探成本、开采成本，安全成本需在政府监管下来实现，资源成本通过资源税有一定体现，但仍然不足。而环境成本与转型成本在目前的价格体系中尚未涉及。拟以征收煤炭基金的方式，将一部分资源成本以及环境成本、转型成本纳入煤炭成本，完善煤炭成本核算，进而建立合理的煤炭价格形成机制（见图1）。
二、煤炭工业可持续发展基金效应分析一：市场均衡与税收归宿
煤炭基金是在现有价格体系基础上额外收取的费用，它有助于解决煤炭产业开发过程中的外部不经济问题，缩减私人成本与社会成本的差额。煤炭基金的效应分析，是指对煤炭征收类税形式的基金，给市场均衡带来的影响（均衡价格、均衡数量的变化），以及生产者和消费者各自对税收的承担比例（即税收归宿）。
1.弹性与税收归宿
根据供求理论，无论是向生产者还是消费者征收税收，税收负担都是由生产者和消费者共同负担的，生产者、消费者承担的比例取决于供给与需求的相对弹性。
如图2所示，（a）图说明供给非常富有弹性而需求较为缺乏弹性市场上的税收，即生产者对某种物品的价格非常敏感，而消费者非常不敏感。征税时，生产者的价格并没有下降多少，因此生产者只承担了一小部分负担；相对而言，消费者支付的价格大幅度上升，承担了大部分税收。（b）图说明的是供给缺乏弹性而需求非常富有弹性市场上的税收，即消费者对某种物品的价格非常敏感，而生产者非常不敏感。征税时，消费者支付的价格上升并不多，因此消费者只承担了一小部分负担；相对而言，生产者得到的价格大幅度下降，承担了大部分税收。这两幅图说明了：税收负担更多地落在缺乏弹性的市场一方。
图2 弹性与税收归宿
2.生产者负担系数与消费者负担系数
根据前面定义的生产者负担系数、消费者负担系数，则有生产者、消费者承担的税收比例：
3.市场均衡数量变化幅度
假设征收税收ΔT导致市场均衡数量从Q[,1]减少为Q[,2]，减少数量为ΔQ。根据弹性公式，则有市场均衡数量变化幅度：
。公式说明：市场均衡数量的变化幅度取决于两类因素：一是供求弹性，二是税收变化幅度，即税收提高数额占价格的比重。
三、煤炭工业可持续发展基金效应分析二：市场变化与生产者、消费者行为
本部分主要分析由于征收煤炭基金导致煤炭市场可能存在的变化以及生产者、消费者行为。首先单纯考虑煤炭市场变化情况；然后再加入经济增长因素；最后分析生产者、消费者行为。
1.弹性假定条件下的价格与市场均衡数量变化
如前所述，煤炭市场的供求弹性是分析税负归宿的前提，在此对煤炭市场的供给弹性、需求弹性做出六种假设。关于税收变化幅度，以山西省煤炭平均价格275元／吨计算，煤炭基金按动用资源数量征收，区分不同煤种，征收标准为5—20元／吨，其中动力煤所占比重较大，三种煤平均征收额度大致为10元／吨。如果按平均回采率40％计算，那么每开采1吨煤，意味着要征收12—50元，平均征收税额大致为25元／吨②，那么税收变化幅度为9.1％。消费者实际支付的价格等于原有价格再加上他所支付的税收。假设其他条件都不变的情况下（为讨论方便，不考虑煤种及煤价差别），单纯增加税收并引起价格提高，则有以下结果：
假设一：煤炭市场的供求双方均为富有弹性，且弹性系数大小相等，假设均为2，则有生产者与消费者各承担一半12.5元；消费者支付价格变为287.5元，山西煤炭市场均衡数量减少9.1％。
假设二：煤炭市场的供求双方均为富有弹性，且弹性系数大小不等，假设供给弹性为2，需求弹性为1.5，则有生产者承担10.7元，消费者承担14.3元；消费者实际支付价格变为289.3元；山西煤炭市场均衡数量减少7.8％。
假设三：煤炭市场的供求双方均缺乏弹性，且弹性系数大小相同，假设均为1／2，则有生产者与消费者各承担12.5元；消费者实际支付价格变为287.5元；山西煤炭市场均衡数量减少2.3％。
假设四：煤炭市场的供求双方均为缺乏弹性，且弹性系数大小不等，假设供给弹性为1／2，需求弹性为1／3，则有生产者承担10元，消费者承担15元；消费者实际支付价格变为290元；山西煤炭市场均衡数量减少1.8％。
假设五：煤炭市场的供给市场是缺乏弹性的，假设弹性系数为1／2；需求市场是富有弹性的，假设弹性系数为2，则有生产者承担20元，消费者承担5元；消费者实际支付价格变为280元；山西煤炭市场均衡数量减少3.6％。
假设六：煤炭市场的供给市场是富有弹性的，假设弹性系数为2；需求市场是缺乏弹性的，假设弹性系数为1／2，则有生产者承担5元，消费者承担20元；消费者实际支付价格变为295元；山西煤炭市场均衡数量减少3.6％。
由此可见，如果煤炭市场双方均为富有弹性的市场，煤炭税收变化对山西市场均衡产生较大的影响；如果均为缺乏弹性的市场，煤炭税收对市场需求变化的影响幅度是比较小的；如果一方为缺乏弹性市场，另一方为富有弹性市场，对市场需求变化的影响幅度介于二者之间。供求双方弹性系数相差不大，则二者对税收的承担比例相差不大；如果二者之间的弹性系数相差较大，则二者对税收的承担比例相差较大，弹性系数小的一方承担较大的比重。煤炭价格变化范围在0—25元之间， 幅度大小取决于供求弹性。
2.经济增长与煤炭市场变化趋势
假定供给曲线、需求曲线均为缺乏弹性，解释如下。供给曲线相对缺乏弹性，原因是各级政府为防止市场恶性竞争以及对资源的保护，限制资源的无序开采，对供给总量进行适度控制，因而价格上升，供给量有较小幅度增加；从长期看，技术进步会引起企业生产成本下降，厂商供给能力增加，供给曲线向右方移动，如图3中S[,1]、S[,2]、S[,3]、S[,4]。需求曲线也是缺乏弹性的。从短期看，由于生产条件、生产技术的制约，能源替代在短期内不太现实。因而在短期内，企业消费者对煤炭产品的价格反映不敏感，如果价格提高，它可能在生产上采取节能等措施来适量减少煤炭消费，故短期内企业消费者对煤炭产品的需求曲线是缺乏弹性的，从长期看，经济的持续增长会引起短期需求曲线向右上方平移，移动的幅度取决于GDP增长与煤炭需求量之间的对应关系。从国际市场趋势看，煤炭需求总量呈缓慢增长态势，表现为需求曲线移动的幅度越来越小，间隔越来越窄，如图3中D[,1]、D[,2]、D[,3]、D[,4]。
图3 煤炭市场均衡及移动轨迹
从长期看，煤炭均衡数量是持续增加的，均衡价格取决于供给与需求的力度，或者说供给曲线与需求曲线向右平移的幅度，或者说取决于经济增长与技术进步的速度。如果说经济增长对需求曲线的影响超过了技术进步对供给曲线的影响，那么均衡价格是持续上升的。如图3中E[,1]E[,2]所示，如果煤炭对经济增长的需求弹性较大，即需求曲线向右方移动的幅度较大，而供给曲线移动幅度较小，那么价格水平上升较快。如果二者力度均等，均衡价格基本不变，均衡数量稳步上升。
假设对消费者征税ΔT单位（等于图4中P[,2D]P[,2S]），税收提高带来需求曲线向左方移动，而经济增长导致的需求曲线向右方移动，两者正好反向。如果不考虑经济增长，单纯考虑税收影响，那么煤炭市场均衡数量会减少，从Q[,1]减少为Q[,2]，均衡价格从P[,1]降为P[,2S]（税后价格），生产者每单位产品减少P[,1]P[,2S]的收入；消费者实际支付价格P[,2D]，每单位产品实际增加支出为P[,1]P[,2D]。
图4 煤炭税收提高、经济增长与市场均衡
如果考虑经济增长，并且假定经济增长率为8％，煤炭需求弹性系数为0.5，那么煤炭需求增长率为4％。按照第二部分的六种假设条件下的计算，有两种结果：如果煤炭供求市场均为富有弹性（前两种假设），那么对应经济增长，对煤炭产业的需求会减小；如果煤炭供求市场均为缺乏弹性或者有一方缺乏弹性（后四种假设），则带来市场均衡数量减少幅度小于4％，即如果供求双方的弹性大小符合下述关系：
，且e[,d]＜0.44，那么由于税收提高而带来市场均衡数量的减小幅度小于经济持续稳定增长带来煤炭市场需求数量的增加幅度，煤炭需求量依然稳定增加。
3.生产者、消费者行为
（1）生产者行为。按照国家规定的技术标准，不同厚度煤层的采区回采率为：厚煤层不得低于75％，中厚煤层不得低于80％，薄煤层不得低于85％。山西煤炭开采技术在全国处于先进水平，但与国家的技术标准相比仍有差距。根据回采率高低，征收煤炭基金③，可以影响和规范生产者行为，提高资源回采率，有效节约煤炭资源。
假设生产者在选择生产不同产品时，坚持一个最低利润率原则，或者平均利润率原则，低于这个利润率生产者将选择停止生产。用R[,m]表示煤炭产业利润率，用R表示平均利润率，那么生产者正常生产的前提是：R[,m]－ΔP[,s]╱P[,1]≥R，即生产者能够承担的税收ΔP[,s]≤P[,1]×（R[,m]－R）。
（2）消费者行为。在自然资源市场中，当价格上升时，消费者会采用新技术减少资源消费数量，同时也会开发利用其他资源。这一理论表明：只要煤炭价格比较合理，就能促进消费者采用新技术降低煤炭资源消耗量，延缓煤炭资源枯竭期到来；也能促使消费企业尽可能地开发新的替代资源，为可持续发展提供条件；还能促使企业提高煤炭资源的综合利用水平，尽可能多地减少废弃物，有利于治理煤矿环境和建立矿区生态恢复体系。提高煤炭价格，将会影响消费者行为（包括最终产品消费者与中间产品消费者，或者居民消费者与企业消费者） ：短期内会促使他们采取节能方式，包括使用的节约与生产方式改变带来的节约；长期内会逐步实行能源替代，包括对煤炭产品的直接替代，如石油、天然气、电力等能源对煤炭的替代，也包括二次能源生产原料的替代，如水力发电、风力发电、核能发电等对火力发电的替代。
从负担份额看：ΔP[,d]的税收量，相当于每消费单位产品效用的损失数量与企业消费者生产成本的增加数量。①假设通过节能措施，可以减少效用的损失，减少因税收提高而带来的生产成本的增加数量，每单位产品节能空间最高为m元，节能率为m／P[,1]。②（对于企业消费者而言）假定相关行业产品价格不变，如果产品之间是可以替代的（如石油对煤炭的替代，水力发电、核能发电对火力发电的替代等），假定在提高税收前煤炭生产成本是c[,m]，煤炭替代品的生产成本是c，产品之间的替代可能还涉及生产设备的转换，假设为此付出的相应成本为C，那么替代行为是否发生，取决于下列关系：c[,m]＋ΔP[,d]－m－C≤c（替代行为不发生的条件），即消费者能够承担的税收为ΔP[,d]≤c＋C＋m－c[,m]。③在替代行为制约条件下，例如，技术制约，或者生产设备转换制约，如C值过大等，在ΔP[,d]≥c＋C＋m－c[,m]情况下，将引起以煤炭为主要原料的后续产品的价格上升。
以电力生产企业为例。根据相关研究结果（王正喜，2005）：当煤炭价格上涨5元／吨时，对电价的影响值是3.34元／千千瓦时。以此类推，按40％回采率计算，发电用动力煤价格上涨12.5元／吨时，对电价的影响值是8.35元／千千瓦时。由于煤炭供求市场对弹性系数的影响，生产者、消费者承担比例各不相同，如果考虑到节能空间最高为m，那么煤炭价格上涨引起电价上涨的范围为0—（8.35－m）元之间。
上述分析的结论如下：一是在技术不变前提下，煤炭的均衡价格与均衡使用数量，与经济增长以及煤炭需求弹性密切相关。经济增长加快，或者煤炭需求对经济增长的弹性较大时，需求曲线向右方移动，引起均衡价格与数量增长较快，并且价格增长超过均衡量增长速度。二是价格提高，使得煤炭产业利润空间增加。在这种背景下，提高煤炭行业税收，会引起均衡数量与均衡价格下降，与经济增长带来的均衡价格、均衡数量提升正好相反，某种程度上具有相互抵消的作用，也给税收提高提供了较大的政策空间，对生产者与消费者行为的影响作用相对较小。三是如果说经济增长速度下降，煤炭产业的均衡价格与数量相对较低，利润空间较低，那么煤炭税收的政策空间是非常小的。
四、煤炭工业可持续发展基金的调整空间
前文分析说明，煤炭基金收取标准的确定，取决于煤炭产业利润率的高低，现实情况是，由于赋存条件、煤种差别、煤炭生产周期、煤炭产业组织形式，以及国际市场或者经济波动所带来的煤炭市场的波动，都可能导致煤炭产业利润率的较大变化。因而，针对不同情况，煤炭基金的征收标准应当有所不同。
1.赋存条件与运输成本
从煤炭资源的赋存条件考虑，有的区域煤层厚、埋藏浅、构造简单、煤质高，开采成本非常小。如果煤炭储量大，其开采周期相对较长，所分摊的固定成本相对较小。反之，煤炭埋藏深、构造复杂、煤层薄，且储量少，则开采成本在产品价格中的比例增加。
从区位条件考虑，接近沿海，或者接近经济相对发达、需求量相对较大的区域，交通条件相对便利的矿区，其运输成本相对较低；而位于内陆，尤其是交通不便的偏远山区，会产生极高的运输成本，煤炭产业利润率必然降低。
不同地区的煤炭赋存条件、区位条件不尽相同，由此形成煤矿间明显的级差地租。山西煤炭资源储量大、埋藏浅、品种全、煤质好，加上地处煤炭消费扇面中心的优越区位条件，使得山西煤炭与其他省份煤炭存在级差地租。因而在山西率先设立煤炭基金，某种程度上是将资源所有人的收益（级差地租）从企业主手中转移到政府手中，再用于生态环境治理与老工业基地城市转型，不会对其他区域产生大的影响。
2.煤种差别与市场价格
假设煤炭资源赋存条件相同的条件下，由于煤种不同，其稀缺程度也不同。例如，主焦煤相对于无烟煤、无烟煤相对于动力煤更为稀缺。稀缺程度不同，引起价格差别，进而其利润率存在较大差别。从目前来看，山西省煤炭平均价格为275元／吨，而主焦煤价格高达600元／吨左右，无烟煤为240—250元／吨左右，最低为动力煤，约为120—140元／吨。在成本差别不大的条件下，价格的高低决定了不同煤种利润率的显著差别。从资源补偿角度而言，稀缺程度较大的，需要补偿的价值相对较大；从经济学角度看，对于同一回采率的煤炭生产企业，由于煤种不同，利润率不同，因而应实行差别税率。
3.煤炭生产周期与生产成本
与一般产品不同，煤炭企业生产周期有其特殊的规律。一般分3个阶段。第一阶段是建设投产期：从基本建设完成后，试生产开始，到煤炭产量达到设计能力为止。这个阶段，大型煤炭企业一般需要5年左右时间，中、小煤矿企业需要2—3年。期间，煤炭产量逐年提高，企业经济效益也随之逐渐上升。第二阶段是均衡生产期：达到设计生产能力后，煤炭生产均衡、产量稳定，这也是煤炭企业经济效益最好的阶段。第三阶段是煤矿衰老期：可采储量逐年减少，产量逐年降低，提升运输环节趋于复杂，煤矿开采条件恶化，生产成本不断增加，煤炭企业经济效益递减，可能处于亏损状态。这个阶段按设计要求一般大型矿山不超过7—10年，中小型矿山不超过3—5年。
在不同发展阶段，由于生产条件与生产成本不同，导致同一煤炭企业的利润率出现较大变化。按照大、小矿山设计的开采周期要求，确定煤炭企业的发展阶段。在均衡生产期，煤炭基金的收取空间大一些；而在建设投产期和煤矿衰老期，煤炭基金的收取空间是非常有限的。
4.市场类型与产业组织形式
在煤炭产业中，不同煤种的市场类型是不同的，不同市场类型的产业利润率也是不相同的。从山西来看，动力煤市场属于过度竞争市场，产业利润率接近平均利润率水平，甚至低于平均利润率；焦煤市场属于单寡头市场结构，产业利润率相对较高；无烟煤市场属于多寡头市场结构，产业利润率居中。焦煤市场、无烟煤市场对煤炭基金的承受能力较强，而动力煤市场对可持续发展基金的承受能力较弱。
从产业组织形式看，不同类型企业，其生产成本是不相同的，产业利润率也是不相同的。受装备和技术条件限制，小型煤炭企业一般只开采埋藏于浅部、开采条件较好的煤炭资源，资源浪费相当严重，并且在通风、排水、运输等方面的投资较低，环境治理的费用较低，因此，煤炭生产成本低。与之相比，国有大型煤炭企业不仅成本相对较高，还承担着繁重的企业办社会职能，在煤炭市场供大于求的情况下，同质量的煤炭产品，小矿可以低于大矿几十元的价格进行销售，而大矿则难以承受，双方处于不平等竞争状态。煤炭基金的设立可能会进一步加重国有大中型煤炭企业的负担。为维护煤炭生产秩序，保障大型国有煤炭企业合法利益，有必要采取相应的补偿措施。
5.伴随国民经济波动带来的煤炭市场波动
受到国际市场煤炭价格，或者替代产品（如石油等）价格的影响，或者新能源的开发，或者国民经济周期的影响，对煤炭产品的需求也存在相应的繁荣期与低迷期。在繁荣期，价格水平一般较高，利润率较大；在煤炭产业相对萧条时期，价格水平较低，利润率水平极低。在不同时期，其税收的比例应该是不同的。
［收稿日期］2006—08—15
注释：
① 严格说来，转型成本不属于外部成本，只是由于煤炭产业的特殊性，即投资中沉淀成本的存在，带来转型的困难，因而在或迟或早面临的产业转型中必须对之补偿才能实现区域的可持续发展，由此将其作为社会成本形成的一部分。
② 山西省煤炭基金平均数额大约为25元／吨。在此之前，山西省每年要向地方煤矿出省煤炭（占山西省煤炭销售总量的40％左右）征收能源基地建设基金与水资源补偿费22元，实行征收煤炭基金政策后，原收费政策将同步取消，所以煤炭基金政策对消费者、生产者行为及市场均衡数量的影响可能要小于分析结果。
③ 严格说来，煤矿资源回收率不同，既会影响到煤炭资源的利用率，也决定着对矿区土地的破坏程度：资源回收率高的煤矿，对煤炭资源破坏少，但对矿区土地的潜在破坏大；反过来，资源回收率低的煤矿，对煤炭资源破坏大，但对矿区土地的潜在破坏小。根据有关课题研究，在整个资源损耗中，煤炭资源的损耗是主体部分，土地塌陷损耗所占权重较小。因而可以近似认为，提高资源回收率，可以降低煤炭开采带来的外部不经济程度。
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