中国货物和服务政府采购评标体系研究，本文主要内容关键词为：政府采购论文,中国论文,评标论文,货物论文,和服务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国政府采购及评标体系概况
(一)中国政府采购概况
1992年，中国明确了发展市场经济的战略决策。中国经济从计划经济走向市场经济，商品交易从卖方市场走向买方市场，这促成了一个购买形式的发生：招标采购。政府为遏制腐败、节约资金，也要求政府采购采用招标形式。1996年，中国的政府采购工作试点在上海展开。2000年政府采购工作在全国铺开，他为政府节约资金和从源头上遏制腐败发挥了巨大作用。但中国的政府采购制度起步较晚，各方条件有待成熟，政府采购制度正经历着从无到有、从粗略到细致的逐步完善过程。
评标体系作为政府采购制度中的一项重要内容，也在经历着一个逐步完善的过程。
(二)政府采购评标体系的发展概况
中国政府采购评标体系的发展和完善经历了两个阶段。前阶段是指从2000年1月1日中国开始实行政府采购制度起，至2004年9月11日这段时间。按《中华人民共和国招标投标法》，在评标体系这个内容上，仅作了原则性的规定，见第41条，“中标人的投标应当符合下列条件之一：(一)能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准；(二)能够满足招标文件的实质性要求，并且经评审的投标价格最低；但是投标价格低于成本的除外。”。而《中华人民共和国政府采购法》，对评标体系没有明确的规定。国家各部委出台的有关行政条例和规定也没有涉及这方面内容。在这段时间里，各招标采购代理机构都可以自由地拟定和选用评标方法。
政府采购评标体系发展的后阶段，是指从2004年9月11日起，开始施行中国财政部第18号令《政府采购货物和服务招标投标管理办法》至今。在这《管理办法》中，明确规定了政府采购的评标方法，即最低评标价法、综合评分法、性价比法。
《管理办法》的施行，有两点改变了以往的混乱局面，一是统一了评标方法，二是开始规定了评标方法的选择。这是评标体系发展的一大进步，也是政府采购制度不断完善的一大进步。
但由于法规本身仍有不完善的地方，以及历史沿用等原因，到2005年止，一些招标代理机构没有按《管理办法》中的要求进行操作，而是继续沿用以往的评标方法；另一方面是一些招标代理机构没有准确理解和执行《管理办法》，出现执行偏差。
二、政府采购评标体系现况分析
按中国财政部第18号令《管理办法》，首次规定了评标方法的种类和实施细则，首次提出了评标方法的选择标准，是评标体系在法规上的首次确立。这对规范政府采购中最为重要的采购方式：公开招标，起了巨大作用。因评标方法的拟定和选择，直接影响到公开招标的结果，这往往是采购单位、招标代理机构、众多投标人都关注的焦点，以往法规上没有明确而具体的规定，参与政府采购的利益各方立场不一、观点各异，争端不断。所以财政部的第18号令，可谓是中国政府采购制度完善过程中一道亮丽的风景线。
然整个政府采购评标体系仅靠财政部的第18号令来确立，则存在粗糙和不全面的缺陷。
(一)政府采购评标体系在法规上的缺陷
1．缺乏严密的评标方法选择的标准
《管理办法》，首次提出了评标方法的选择标准的概念，这对规范招标投标活动起了积极的作用。但在这法规中，所定的选择标准过于简陋和粗糙，可操作性不强。
2．评标方法存在缺陷
(1)评标相关因素不全
按《管理方法》，评标主要相关因素有投标书的报价、投标文件对招标文件的响应程度，投标人的财务状况、信誉、业绩、服务等，上述这些因素都可能对交易的完成产生影响，但只考虑这些因素，是不够的。
(2)评标相关因素确定不合理
如法规所定，主要有投标人的报价、财务状况、信誉、业绩、服务等。但在投标人非货物制造商的情况下，投标人的财务状况、信誉、业绩、服务等指标将产生钝化，甚至失效。
(3)评标方法太少
按《管理办法》的规定，只有最低评标价法、综合评分法、性价比法三种评标方法，不足以科学的评判各种各样特性的标案。
以笔者的实际工作体会和与同行交流的经验来看，标案至少可粗略分为一般性标案、价格敏感型标案、质量敏感型标案、服务敏感型标案。法规所定的综合评分法较适用于一般性标案，性价比法较适用于价格敏感型标案，而最低评标价法只适用于价格敏感型标案中标准定制的商品及通用服务项目标案。而对质量敏感型标案和服务敏感型标案，按法规所定，并没有较适合的评标方法。因为在质量敏感型标案中，质量这一指标将敏感化，而其他指标将产生钝化。服务敏感型标案，其售后服务这一指标将敏感化，其他指标将钝化。
(二)实际操作仍在沿用不科学的评标方法
由于法规的不完善，法规拟定的评标体系过于简陋，导致法规拟定的评标体系操作性不强，许多招标代理机构仍继续沿用以往的评标方法。其中一些评标方法除了不合法规之外，也不科学。本文将其列举、分析如下。
1．投票法
投票法，有的招标代理机构称之为综合评标法。其方法是每位评委各有一票，凭自身的判断进行投票，得票数超过评委半数的投标人成为中标人。这种方法容易产生两个问题：
一是对投标人的评判过于笼统，没有细化和量化地比较各项相关指标，容易带进主观因素，甚至不排除有评委带有主观倾向进行投票。由于没有对投标书各项指标进行细化和量化，即使有评委明显不公，监管机构也难以查处。
二是要求得票过半数才能产生中标人。所以有可能发生因投票不集中而产生不出中标人的情况。
2．最低价取标法
这种方法与法规定义的最低评标价法的操作是一样的，但许多招标代理机构忽略了其适用条件，即只适用于标准定制的商品及通用服务项目，并不适用其他类型的标案。这种评标方法如果应用到其他类型的标案时，其缺点就暴露出来了。主要是只考虑了价格因素，忽略了其他相关因素的差异。
3．次低价评标法
此方法与最低价评标法类似，不同之处是以次低价者取标而不是最低价者取标，优点是对价格的认识有了理性的回归，以次低取标，既引导投标人以低价竞标，又阻止恶性竞价，避免了价格太低，货物和服务难以保证的局面。该方法是优于最低价评标法的，但仍带有与最低价评标法相同的缺点。
4．最近预算评标法
此方法是通过对投标人的价格取标，在满足招标文件的所有投标人中，以价格最接近预算的投标人为中标人。其优点是可避免因恶性竞价而出现货物质量难以保证的情况，易出现问题的地方有二，一是必须确保预算符合市场规律，从而要求方案制作人必须非常熟悉货物的市场行情；二是容易发生串标现象。
5．最近标的法
最近标的法，是2005年较为流行的评标方法之一。具体方法是以预算为基准值A，以所有投标人报价平均值为基准值B，招标时，现场在A与B之间随机取值为C，报价最接近C值的投标人为中标人，该方法俗称为：A+B法。他类似于最近预算法，但有两点优于最近预算法，一是考虑的所有投标人的报价水平，更贴近实际市场水平；二是增加了随机因素，遏止了串标的可能性。若理性地看待该方法，则其所取的随机数不带科学依据。
据以上分析，可见政府采购评标体系，首先在法规上存在缺陷，进而在实际操作上也不够科学。因评标体系直接影响招标结果，直接关系到采购单位的利益、关系到投标人之间的利益争取，采用的评标方法历来是争议的焦点，故有必要尽快将评标体系予以规范和完善。
三、政府采购评标体系改进对策
据笔者多年的工作体会和思考，以及与同行的交流经验，笔者提出如下建议：
(一)建议政府向社会征集改进方案
因评标体系较为复杂，标案特性千差万别，各种情况都可能遇到，要提出一个全面而周密的成熟的评标体系，非少数人之力可为。由政府牵头，向社会征集方案，即使是点滴之见，一经汇集和筛选，则较易形成一套较全面而周密的评标体系，且省时省力，何乐而不为?
(二)建议政府有步骤地完善法规
法规，是行为的准则和指南，要完善政府采购评标体系，首先必须在法规上完善。
1．及时推出行政条例、管理办法来严密评标体系
法律的制定，必须考虑方方面面的因素，经过严密的程序，才能完成，导致法律滞后严重，且法律刚性太强，如制定不当，负面影响太大。针对这一问题，可通过及时推出行政条例、规定来进行弥补。因为行政条例、管理办法，较法律而言，其制定和修改要简便得多，其约束力较弱，约束条文不成熟时方便施行。
2．行政条例、规定条件成熟时，及时过渡为法律。
行政条例、规定的约束力，始终不如法律，所以条件成熟时，必须及时过渡为法律。何为条件成熟，因有关约束的条文，往往较难一次制定就比较完善，通过行政条例、规定的形式来制定，其中如有不完善之处，通过施行，可暴露出来，及时修改。
(三)改进政府采购评标体系的具体建议
1．丰富评标方法
因目前只有三种法定的评标方法，不足以科学地评判各种类型的标案，应将各种标案进行分类，然后针对各种类型的标案制定出评标方法。其理如同制衣行业，服装厂不可能替每人量身而做，但可按尺码制衣，人们按码选衣，不可能强求千万人都在两、三个码中选衣服。评标方法也同理，例如：可将所有的标案粗略分为一般性标案、价格敏感型标案、质量敏感型标案、服务敏感型标案，然后制定出适合每种类型标案的评标方法。
2．严格评标方法的选用标准
按码选衣，常理也；针对不同类型的标案，选用不同的评标方法，理当如此。这里就涉及到评标方法的选用标准，应从法规上规定每种评标方法的选用标准，这样有两个意义，一是可指导招标代理机构科学评标，二是阻止或减少别有用心的操作(还不能称为非法操作，因于法无定，无禁则行)，减少评标方法选用上的纷争。
3．选定合理的评标因素
选定合理的评标因素，这是科学评标的基础。这里也涉及到两个方面的问题，一是不应将无效的指标作为评标因素。二是应将有效的主要指标都纳为评标因素，这样才能全面准确的把握投标方案的实际情况。值得注意的是，有些指标可能在某种标案中有效，在另外的标案中失效，应视情区分，不能硬性规定。
事物的发展总有个过程，政府采购制度的制定也不可能一次就完美，政府采购评标体系也如此，希笔者点滴之见，能有所用，也望各行内专家能不吝指教。
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