市场经济国家公共管理改革与政府预算制度对中国的启示，本文主要内容关键词为：中国论文,市场经济论文,公共管理论文,预算论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代社会中，政府承担着广泛的公共管理和公共服务职能。如何提高管理和服务效率 ，是各国政府面临的共同课题。20世纪70年代以来，市场经济国家公共管理的理论和实 践都在发生着重要的转型，这一转型过程被称为“新公共管理”(New Public
Management,NPM)改革。由于政府的公共管理和公共服务职能在很大程度上是通过安排 公共支出、配置公共资源来实现的，因此，政府预算管理制度改革一直处于这一重大变 革的核心位置。本文试图在梳理西方国家公共管理转型和预算管理制度改革经验的基础 上，对我国相关领域的改革提出一些思考和建议。
一、市场经济国家新公共管理改革的理论与实践
新公共管理改革是在政府管理市场出现失灵现象、政府财政与债务负担沉重、公共管 理和公共服务效率低下、公众对政府的不满情绪日益高涨的背景下进行的。它起源于英 国、美国、澳大利亚和新西兰，并逐步扩展到其他西方国家，成为20世纪70年代中期以 后公共管理领域中出现的一种明显的国际性趋势。
新公共管理是有关政府公共产品和公共服务提供方式的一种理论，也是一种关于政府 如何通过竞争性的契约制，决定一项服务是由体系内还是体系外的组织来提供的操作性 理论。它的研究重点是公共部门治理中契约的运用，与购买者-提供者模式(
purchaserprovider model)或招标/投标模式相联系，倡导用竞争性的契约制取代传统 的公共行政工具，提供了提高公共服务效率的新途径。与传统的以威尔逊、古德诺的政 治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚制的行政管理理论不同，新公共 管理思想以现代经济学和私营部门的管理理论与方法作为自己的理论基础，认同“理性 人”假定，强调绩效管理的重要意义；依据公共选择理论和交易成本理论，强调政府公 共服务应以市场或顾客为导向，提高效率和有效性；引入成本-效益分析方法，界定、 测量和评估政府绩效目标；借鉴私营部门的管理手段，重视产出和结果。新公共管理扬 弃了利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善公共行政绩效的传统途径，注重发挥 市场在公共产品和公共服务供给领域的作用，主张政府从部分公共产品生产和公共服务 提供领域退出，由社会和民间资本提供部分混合公共产品和公共服务，并在政府管理中 采纳社会化、市场化的运作机制和企业化的管理方法来提高管理效率，在公共部门管理 中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，以市场或顾客为导向来改善行政绩效。因此 ，当代西方新公共管理或“管理主义”改革通常也被描述为一个追求“三E”(Economy,Efficiency and Effectiveness，即经济、效率和成效)目标的管理改革运动。
新公共管理改革推动了公共管理范式的转换。为了实现提供公共物品和公共服务的目 标，新公共管理特别强调采用招投标制和签约外包制(contracting out)、政府内部契 约制(contracting in)。莱恩(Jan -Erik Lane)将新公共管理界定为契约制，是签约外 包制和政府内部契约制的综合，主张用市场理念、市场机制重塑政府管理模式，构建企 业家型政府(Entrepreneurial Government)。弗林(Norman Flynn)以英国公共部门的市 场化改革为例，具体地分析了业务外包、合同外购、强制竞争、私人融资创议、市场检 验、战略性承包以及通过业务合同而不是雇佣合同实施管理等市场化管理措施，为不同 国家的公共部门改革实践提供了有益的借鉴。
概括起来，新公共管理改革带来的变化集中体现在三个方面：一是管理理念的转变。 从行政管制理念向以市场为导向的服务理念转变。如英国梅杰政府提出的“顾客中心论 ”观点，从单纯的提高政府内部工作效率上升到为社会提供更有效率的服务，是对行政 主客体关系的重新构建。二是市场化、企业化的管理理念逐步代替管制性与计划性的行 政理念，引进市场化、企业化的管理方式被视为提高行政效率与服务水平的主要途径。 三是管理方式的转变。这些转变包括：从强调预算投入转为关注产出；从科层制的程序 型管理转为契约性和激励性的弹性化管理，重视在市场缺位的领域构建市场并建立市场 中的合同关系，改变人力资源管理模式；通过组织结构关系的变革来控制组织的投入和 产出，等等。新公共管理上述三个方面的变化为其他国家的公共管理改革提供了有益的 启示。
二、市场经济国家公共管理改革中的政府预算制度变迁
政府改革与财政改革总是紧密相连的，政府改革要想获得成功，必然要求财政改革同 步进行甚至率先突破。公共管理的目标是有效配置公共资源，满足公众多元化的需求。 公共资源配置主要是通过政府预算过程在相关支出中进行选择而实现的，政府预算是配 置公共资源的重要机制。因此，作为财政制度的核心，预算制度变迁与公共管理改革也 是紧密相连的；基于财政预算控制机制与资源配置和管理绩效之间的紧密联系，政府预 算管理制度改革往往成为所有公共部门管理改革的关键。从西方国家的实践看，新公共 管理的核心集中在政府预算管理领域。
(一)预算管理理念：从投入预算到产出预算
各国传统的预算模式都是投入预算(input budget)，预算编制、执行、考评和报告均 以投入为基础，政府预算管理部门主要对投入进行控制，公共部门主要对预算投入负责 ，预算过程中的相关各方关注的都是投入信息。与此相适应，预算编制主要采用单项预 算(lineitem budget)、增量或渐进预算(incremental budget)方法。1947年，美国胡 佛委员会(Hoover Commission)首次提出在预算编制中应强调产出而不是投入，主张建 立项目与成本之间的联系。20世纪60年代，美国等西方国家在预算管理实践中提出了“ 规划-计划-预算体系”(planning-programming-budgeting system,PPBS)，使公共支出 项目选择建立在更加充分的信息之上，并运用现代成本-效益分析方法，对项目的最终 产出进行量度和评估。预算方法的改进，则包括以目标导向进行管理的“目标管理法” (objective management)和每一个预算年度对所有支出项目进行重新审核的“零基预算 法”(zero-based budget)。由于产出量度与预算资源配置没有紧密联系，以及具体操 作中巨大的交易成本，目标管理法和零基预算方法并未取得成功。
从西方国家的预算管理改革取向看，从投入预算转变为产出预算(output-budget)，其 根本目的是在放松甚至解除预算投入(budget inputs)控制的同时，通过预算方法的改 进，约束公共部门承担起主要由成果(outcomes)和产出(outputs)计量的财政绩效的受 托责任(accountability)，核心是变花钱者为管理者(transform spenders into
managers)，使管理者对与其产出相关联的全部成本(full costs)承担责任。在产出预 算模式中，财政资源配置不是基于特定的投入项目，而是基于一定的产出类别，政府为 其提供的产品和服务所需的全部资源提供资金，包括折旧和养老金等不需要支付现金的 成本在内。产出预算是一种新的预算管理模式，建立了政府绩效与公共资源配置之间的 紧密联系。
(二)预算控制机制：绩效预算制度
绩效预算是实现从投入预算向产出预算转变的重要制度装置。自20世纪50年代绩效预 算概念被提出之后，许多国家都在进行建立绩效预算制度的努力。20世纪90年代前后， 适应以绩效管理为核心的新公共管理改革的要求，特别是在预算赤字增加、增加课税面 临政治压力的背景下，绩效衡量和绩效评估概念再度受到重视。为提高公共资源配置效 率，不少西方国家的中央和地方政府纷纷推行了“绩效基础预算”(performance-based budget,PBB)改革。英国财政部在1988年允许各机构以预算总额来代替人事员额上限， 各机关可以自行在预算额度内决定人员和设备等要素的组合，但必须同时建立起一套绩 效评估方法。美国1993年由戈尔副总统主持的全国绩效评估委员会(National
Performance Review,NPR)，提出了重视行政结果和衡量、加强财务管理、授权管理者 和执行人员、采用企业化管理方法以及改进预算流程等财政预算改革议题；国会随之通 过的政府绩效和结果法案(Government Performance and Result Act,GPRA)要求联邦政 府必须落实绩效衡量工作，强化行政绩效和资源配置之间的联系。预算制度的多元化改 革，大致包括绩效预算或支出控制预算(expenditure control budgeting)、选择性方 案评估(selective program evaluation)、支出转移规定(redirection)、概算请求上 限(limits on agency requests)以及节余分享(gains sharing)规定等。总体上看，这 些与绩效相关联的预算改革，除了延续20世纪50年代胡佛委员会所倡导的绩效衡量概念 之外，进一步将客观的经济思维和理性的决策工具融入高度政治化的预算过程，力求使 政府预算更具绩效导向，建立起以绩效为基础的问责机制。
在公共部门企业化、市场化改革过程中，绩效预算曾被一些学者称为企业化预算(
Entrepreneurial Budgeting)，其主要特征：一是强调以结果或成果(results or
outcomes)而非以投入或过程(inputs or process)作为预算资源分配的依据，建立了问 责机制，是一种任务导向预算(mission-driven budgeting)；二是重视绩效衡量和绩效 评估，主张建立可量度的目标(measurable objectives)和绩效指标(performance
indicators)，考核政府行政绩效并加强对业务主管机关的问责；三是具有支出控制预 算的属性，主张弹性自主的预算执行方式，必要时可以合并预算科目以增加经费使用的 弹性，代替传统上细分项目的预算控制形态，且年度节余可转作下年使用，避免使用者 在预算年度内消化预算的行为。
(三)公共服务筹资：私人筹资创议
与公共部门的市场化、企业化改革相联系，20世纪90年代以来，英国政府改变传统的 公共部门集权管理方式，推进公共部门的权力向民间转移，私营部门通过竞争招标承担 公共事务，在公共服务资金筹措和运营上，形成了以私营部门筹资为主、多样化运营、 低成本高质量的公共产品供给模式，这一模式被称为“私人筹资创议”(Private
Finance Initiative,PFI)。PFI的基本内涵是：最大限度地运用私人部门的专业技术、 筹资能力和运营管理能力，通过招投标等市场化的竞争机制，将公共服务项目的设计、 资金筹措、建设和运营转移到私人部门，公共部门负责制定政策和计划，并购买私人部 门提供的产品和服务。PFI不同于传统的公共投资，政府无须投资建设或购买公共设施 等固定资产，而是购买固定资产产出的公共服务。由于私人部门在设计、筹资、建设、 运营各个环节的参与、合作，政府既减轻了筹资压力，又在一定程度上转移了设计、运 营和财务等方面的风险。PFI也不同于完全的民营化，政府对公共事业发展的整体规制 和对具体建设项目的计划仍然是私人部门参与公共服务项目的外在约束。从外延上看， PFI包含不同的形式，如BOO(Build,Own,Operate)、BOT(Build,Operate,Transfer)、BT O(Build,Transfer,Operate)、DBFO(Design,Build,Finance and Operate)等，这些形 式几乎涉及公共服务的所有领域，其共同点都是由私人部门设计、筹资、建设和运营。 英国PFI的政策架构主要由财政部设计，1997年布莱尔首相在财政部门设置PFI专门机构 ，形成了PFI的推进体制，PFI占公共资本投资的比重不断上升，而政府公共支出占GDP 的比重则出现了下降的趋势。英国的实践证明，在政府预算约束下，PFI构建了公共部 门与私人部门合作关系的制度结构，是公共服务资金筹措的有效机制，对缓解公共支出 压力具有积极作用。
(四)预算执行监督：评估和审计
实行绩效预算管理的国家，一方面赋予了部门管理者更多的自主权和灵活性，另一方 面也通过完善评估机制和独立审计系统，加强了对预算执行的监督。一是建立项目评估 与审议机制。2002年，美国总统预算办公室提出了一个“评估与审议工具”(PART)，其 目标是每年审核联邦政府所有项目的20%，最终每个项目在5年之内都会得到审核。为此 具体设计的绩效衡量措施包括有效性、效率和服务质量等方面。预算管理部门希望把项 目评估与审议结果及预算编制结合起来，提高公共资源的配置效率。二是单位编制财务 报告和年度预算报告。每个机构都要编制年度财务报告，在此基础上形成年度预算报告 ，接受议会的审查。三是独立审计系统，如英国等国家的独立审计委员会。审计是加强 对机构履行职责的监督的有效方式，包括财务状况审计和绩效审计。通过审计评估，可 以对每个机构进行评分和分级。
三、市场经济国家公共管理改革与政府预算制度对中国的启示和借鉴
新公共管理改革是一场仍在持续进行的全球性的变革，也是我国完善社会主义市场经 济体制的重要内容。虽然公共部门改革受到制度因素、体制环境和政策取向等多方面的 约束，是一个政治性很强的问题，不能简单移植西方的理论和操作模式，但是，市场经 济国家新公共管理的许多成功经验，对我国的改革实践仍然具有启示和借鉴意义。
(一)构建公共服务型政府，促进公共管理转型
在传统的计划经济体制下，政府通过高度集权的行政管理体制、国家所有的企业和国 家举办的事业单位，实现对政治、经济和社会事务的全面控制，并形成了依靠国家解决 所有社会经济问题的思想传统。实践证明，这种国家主义倾向导致了体制僵化和效率低 下。经过20多年的改革，我国虽然在经济领域已经初步建立了社会主义市场经济体制框 架，但要使市场机制充分发挥作用，还必须清晰界定政府和市场的边界，在市场机制能 够发挥作用的领域，实现政府职能的退出。另一方面，在社会事业发展和社会事务管理 上，也应明确界定国家和社会的边界，实现社会治理方式的转型。在市场体制下和公民 社会中，政府的基本职能是为公民和社会提供高效的公共管理和多样化的公共产品、公 共服务。因此，构建公共服务型政府，首先必须彻底摒弃政府对经济社会事务的直接干 预和全面控制，进一步明确中央和地方政府的公共管理和公共服务职能，建立与市场经 济体制和现代公民社会相适应的公共管理模式。
(二)坚持市场化目标，推进公共服务部门改革
长期以来，国有事业单位是我国政府提供公共服务的单一主体。传统意义上，事业单 位是与行政机关、企业单位相并列的三大组织机构之一。我国《宪法》没有对事业单位 进行规范定义，其他相关法律法规也没有对事业单位的职能做出明确界定。根据《事业 单位登记管理暂行条例》，事业单位是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者 其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科学、文化、卫生等活动的社会服务组织。 由此可见，各类国有事业单位是我国主要的公共服务部门。
由于我国的国有事业体系基本上是在计划经济时期逐步建立和发展起来的，事业单位 管理体制具有典型的计划经济特征。其突出表现，一是政事不分，事业单位绝大多数由 行政部门举办，依托行政机关，缺乏自主发展的特性。二是职能混杂，不少事业单位承 担着行政执法和行政管理职能，执法、管理、服务职能和经营行为交织在一起，事业单 位依托公权垄断经营、排斥其他经营主体甚至寻租，成为比较普遍的现象。近年来，虽 然国家一直致力于推进事业单位改革，但这些改革主要是沿着减少财政供养人员、压减 财政支出进而减轻各级财政负担的逻辑展开的，相对而言，对行政和事业职能的规范划 分、事业管理体制的改革、多元化公共服务体系的建立以及市场竞争机制的引入等深层 次问题重视不够，因此，事业单位改革的成效并不明显。
在公共服务领域引进市场机制和企业化管理方法，是西方新公共管理改革的成熟经验 ，也是完善我国社会主义市场经济体制的必然要求。只有推进公共服务的市场化，培植 多样化的公共服务市场主体，建立公共服务提供中的竞争机制，才能从根本上改变我国 公共服务效率低下的状况。遵循市场化取向推进公共服务部门改革，首先要解决政事职 能划分问题，把事业单位承担的行政管理和执法职能归还政府部门，使各类事业单位成 为提供公共服务和从事生产经营的主体；其次，要区分事业单位的公益性服务职能和经 营性服务行为，对其承担公益性服务的成本耗费由政府补偿，在经营性领域则成为参与 市场竞争的主体；第三，借鉴西方国家合同外包、服务采购、强制竞争等做法，改变政 府公益性服务的提供方式，提高公共服务效率。
从实践上看，我国公共服务市场化、社会化、企业化运作已经有了比较成功的案例。 湖北省2003年开展了乡镇综合配套改革试点，乡镇事业单位改革是其中的重要内容。乡 镇事业单位改革的基本思路是按照市场化取向，建立新的乡村公共服务供给机制和公共 事业发展模式。其主要框架是：推进原乡镇国有事业单位整体转制，变为自主经营的市 场主体；建立不同类型的综合性经营服务组织，既承担公益性职能、提供公共服务，也 从事经营性活动、参与市场竞争；政府对公益性服务实行招标、采购和合同管理，同时 退出经营性领域，使其市场化运作。与此相配套，改革县(市)级主管部门对乡村公共服 务的管理体制，转变乡镇政府对公共服务组织的管理模式，行政执法职能归口于县级主 管部门，管理职能统一归并到乡镇政府；探索公共服务支出的预算管理机制，建立“以 钱养事”运行模式；创造平等竞争的政策环境，支持农民专业合作组织等多元主体进入 乡村公共服务市场。目前，这一改革试验尚在进行之中，但其积极效果已不断显现出来 。
(三)按照公共财政要求，建立政府公共支出的保障机制
理论研究表明，就经济发展的全过程而言，公共消费品需求的收入弹性一般大于1。随 着人均收入的增加，公众提高生活层次的消费支出将增加，资源更多地用于满足人们教 育、卫生、环境、安全等方面的需要，这些私人消费项目都需要较大的公共消费支出作 为补充，因此，公共消费支出占社会总消费支出的比重也要相应提高。从长期看，公共 支出将呈现不断增长的趋势。此外，伴随着经济增长，社会经济组织活动复杂化，管理 社会经济事务的交易成本增加，政府的各种公共管理支出也会大幅度增加。
在我国现行的预算框架中，政府公共支出以两种形式反映：一是基本支出，包括人员 经费和公用经费，采取定员定额办法核定；二是项目支出，在财力约束下通过优先排序 确定。基本支出具有一定的刚性，项目支出则体现着政府的支出政策选择。为满足不断 增长的公共服务需求，政府应建立公共支出的保障机制：一方面，应按照精简、统一、 效能的原则，推进政府机构改革，减少财政供养人员和基本支出；另一方面，应按照建 立公共财政框架的要求，收缩项目支出范围，从竞争性领域退出，重点保证提供公共产 品和公共服务的必要支出。同时，要借鉴西方国家通过PFI等方式筹集公共服务资金的 成功经验，通过合同外包、服务采购、市场竞争等形式，引导民间资本投资公共服务项 目，以弥补政府公共支出的不足。
(四)改革公共支出预算机制，提高政府公共支出绩效
近年来，在政府预算管理领域，我国重点推行了部门预算改革。这一改革主要是从预 算编制的技术层面入手，逐步扩大政府预算管理的覆盖范围，规范部门的预算收支行为 。虽然部门预算改革取得了一定的成效，但从深层次看，我国现行的预算制度还存在许 多弊端：一是政府支出的范围还缺乏明确的界定，公共支出不足的矛盾长期存在，与建 立公共财政框架的要求不相适应；二是目前的预算模式仍然是一种投入型预算，财政资 源配置与支出绩效之间缺乏内在联系；三是预算管理范围不完整，仍然存在大量的脱离 财政控制的收支行为；四是财政资源分配中的利益博弈和寻租(rentseeking)行为不同 程度地存在，导致公共资源的无效配置和低效运用。
以提高政府公共管理绩效和财政支出绩效为目的，我国公共支出预算应从投入型向产 出型转变，尽快建立绩效预算制度。一是改变公共服务项目支出预算的形成机制，为绩 效评价奠定基础。在契约制的公共服务提供模式中，项目预算应当以服务合同(契约)为基础，因此，谈判和签约将成为预算过程的一个重要环节。服务购买者和提供者在预算资源配置上不可避免地存在着一个博弈过程：作为购买者的政府，倾向于以更少的财政资金购买更多的公共产品和公共服务；对服务提供者来说，则总是力求获取更多的财政资源，特别是当服务提供者是政府系统内部的组织时，他们甚至不惜通过提供一些“镀金产品”(goldplated goods，指价钱昂贵的物品，如我国普遍存在的政绩工程、形象工 程等)来耗费财政资源。由于信息不对称、机会主义行为动机等原因，上述博弈过程可 能导致公共预算资源的无效率配置。因此，就政府部门而言，必须从技术层面增强谈判 和签约能力，防止预算过程中的寻租行为，保证公共资源的效率配置。二是改变传统的 单项预算办法，以产出目标为依据，探索对公共服务部门或组织实行整体预算制度，减 少在财政预算程序中对这些部门或组织内部的诸如人员雇佣、资源配置、运营方式等微 观层面的干预，使公共服务部门或组织成为真正承担受托责任的管理者。三是制定规范 的绩效评价管理办法，改变目前只是对具体财政支出项目进行效果评估的做法，逐步将 绩效评价的范围扩展到包括消耗性支出、公共工程支出在内的所有政府公共支出。考评 内容应包括业务考评和财务考评，不仅考评资金使用和财务管理状况，而且考评项目绩 效目标的合理性及项目目标完成情况。四是建立和完善绩效评价指标体系和绩效预算信 息管理系统，为项目绩效评价提供操作规范和技术支持。五是推进政府收支分类改革， 按照编制功能预算、考评政府绩效的要求，对计划经济体制下沿袭下来的预算收支科目 体系进行彻底改革，以适应财政管理由粗放型向集约型、由重分配向重绩效转变的需要 。
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