美国联邦政府金融审计制度创新，本文主要内容关键词为：联邦政府论文,美国论文,制度创新论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年发端于美国的金融危机，暴露出发达经济体金融体系及其监管架构的诸多缺陷。为了重塑美国金融体系，美国奥巴马政府于2010年7月21日正式出台了《多德·弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》（以下简称《多德·弗兰克法案》）。该法案提出设立金融稳定监督委员会和消费者金融保护局两大机构，授予美国审计署更广泛的审计职权。《多德·弗兰克法案》弥补了金融危机暴露出的诸多审计缺陷，进一步完善了美国联邦政府审计体系。依据该法案，美国联邦政府审计机构在金融监管体系中的地位进一步提高，维护金融体系稳定、保护国家公共利益的职责进一步明确。该法案要求进一步创新美国联邦金融审计制度，审计对象更加广泛、审计内容更加丰富、审计方式更加多样化。
（一）联邦政府金融审计对象的扩展
《多德·弗兰克法案》颁布前，凡是利用政府资金的机构和活动都要接受美国审计署的审计，金融审计对象主要为银行金融机构及部分监管机构，如联邦储备银行、储蓄银行、商业银行以及联邦存款保险公司等。而《多德·弗兰克法案》旨在防范系统性金融风险、维护金融稳定以及保护金融消费者的利益，只要是存在威胁国家安全的系统性金融风险的机构，都被纳入联邦金融审计体系之中。《多德·弗兰克法案》大大扩展了联邦政府金融审计涉及的范围，从金融机构到金融监管机构，从银行到非银行金融机构，从公司到重要个人均被纳入美国审计署的审计范围中。下面将分类列举《多德·弗兰克法案》中将新的审计对象纳入联邦金融审计框架中的相关规则。
1.金融监管机构
《多德·弗兰克法案》授予了美国审计署对联邦储备理事会、金融稳定监督委员会、证券交易委员会、消费者金融保护局、商品期货交易委员会、联邦银行业监管机构等金融监管机构的审计职权。美国总审计长可以审计金融稳定监督委员会及在其授权下活动的个人或实体，并能获取金融稳定监督委员会或代表委员会的个人或实体控制或使用的记录。该法案规定，美国总审计长可以对联邦储备理事会、联邦储备银行或者信用工具进行现场检查，若总审计长认为这类审计是适当的。此外，美国总审计长还有权对联邦储备理事会或联邦储备银行从2007年12月1日起截至该法案颁布之日期间内所提供的所有贷款和其他金融资助进行一次性审计。
2.部分行业组织
按照《多德·弗兰克法案》的要求，全国性证券协会、储蓄协会、私募基金自律组织、全国认可统计评级组织等行业组织也被纳入美国审计署的审计范围。该法案要求美国总审计长研究组建自律组织监管私募基金的可行性，并在法案颁布之后1年内向参议院银行、住房和城市事务委员会以及众议院金融服务委员会提交研究报告。此外，该法案要求监督全国性证券协会并提交研究报告，包括证券交易委员会对根据《1934年证券交易法案》注册的全国性证券协会的监督工作的评价，评价涉及全国性证券协会的治理、高级职员薪酬惯例、与州证券管理者的合作与配合，以及全国性证券协会治理和活动的透明度等。
3.系统重要性的金融机构和私人机构
《多德·弗兰克法案》颁布后，像对冲基金、私募股权基金、私人股本公司等这些在金融危机爆发前存在监管盲区的私人机构和公司都被纳入了联邦政府的审计范围。同时，非银行金融公司、银行控股公司、联邦存款保险公司、信用合作社、联邦储备银行、金融控股公司、参保存款机构等金融机构也要接受美国审计署更严格、更全面的审计监督。
4.重要机构或个人
《多德·弗兰克法案》中还有关于对重要机构或个人，如非存款机构相关人和授信投资人的审计要求。该法案规定，总审计长应研究决定合格授信投资人财务门槛的适当标准，确定授信投资人投资于私募基金的身份和资格所需的标准，并在该法案颁布之日后3年内向参议院银行、住房和城市事务委员会以及众议院金融服务委员会提交一份研究结果报告。
5.金融市场重要组成部分
《多德·弗兰克法案》要求美国审计署对市政证券市场和非许可保险市场进行审计研究。总审计长应提交一份研究报告，具体包括：对交易执行质量、市场透明度、市场定价、清算结算和信用增强机制的分析；市场、投资者需求和最新改革的影响；提高市政证券市场贸易的透明度、效率、公平、流通性的建议以及市政证券市场衍生品的作用。为了酌量许可保险市场的一般承保范围，该法案要求美国总审计长组织研究非许可保险市场，以确定该法案的颁布对非许可保险市场规模和市场份额的影响。
（二）联邦政府金融审计内容的拓展
美国审计署审计内容的发展，大致经历了凭证检查、综合审计和绩效审计三个阶段。美国政府审计工作重点集中在三个领域：第一，国土安全、教育、医疗等涉及国家民生及安全的重要领域；第二，国家发展的高风险领域和需要改革的体制机制；第三，合理高效地运用财政资金。由于此次金融危机对美国产生的巨大破坏性，《多德·弗兰克法案》加强了对系统性金融风险的监控和对金融消费者的保护力度，美国审计署的工作重心转移到与系统性金融风险密切相关的领域，如联邦储备银行的治理，支付、清算、结算业务活动，自营交易以及证券诉讼等。下面将从系统性金融风险的防范和金融消费者利益的保护两方面分别论述《多德·弗兰克法案》颁布后，美国审计署新增的审计内容。
1.与防范系统性金融风险相关的新增审计内容
《多德·弗兰克法案》要求美国审计署开展关于联邦银行业机构及时纠正行动执行情况的研究。总审计长应评估：联邦银行业机构及时纠正行动执行情况的有效性，联邦存款保险公司对于参保存款机构的解决方案，用存款保险基金最低的长期成本解决参保存款机构问题的方式。该法案要求美国总审计长审查指定联邦存款保险公司为清算管理人的决定以及此决定对金融公司及其债权人、交易对手方及股东可能造成的影响。为了鼓励全国认可统计评级组织提供更准确的信用评级，该法案还要求美国审计署研究可选统计评级组织的报酬方式，并提交包含鼓励信用评级机构优化信用评级程序的建议的研究报告。按照该法案的要求，总审计长要审查证券交易委员会内部监督结构及财务报告程序的有效性，评估证券交易委员会对内部监督结构及财务报告程序有效性的分析，并出具审查报告。同时，总审计长可对证券交易委员会下列事项进行研究：审查从证券交易委员会离职去受其监管的金融机构工作的雇员数量；确定曾为证券交易委员会监管的金融机构服务过的并从证券交易委员会离职的雇员数量；审查从证券交易委员会离职去受其监管的金融机构工作的人员在证券交易委员会工作的时间等。
《多德·弗兰克法案》对审计署关于自营交易的研究做了相关规定。美国总审计长应当时相关实体进行的或在相关实体之间进行的、与自营交易有关的风险与冲突进行研究，评估包括：自营交易是否对美国金融体系的稳定性构成系统性金融风险，自营交易是否对从事该业务的相关实体的安全性和稳健性构成实质的风险，参与自营交易的银行业、证券及商品监管机构有充分适当的体系来监管涉及自营交易的风险与利益冲突等。此外，美国审计署还有权对联邦储备贷款和联邦储备银行治理进行审计。审计署要检查现行的指定联邦储备银行董事的遴选体制在多大程度上能有效代表公众；检查成员银行选举联邦储备银行的董事时是否会产生利益冲突；核查信用工具的设立与运行情况及参与其设立的联邦储备银行；审查联邦储备银行董事的遴选程序以及联邦储备银行治理的变革，这些变革是否可以改善代表公众的方式、消除在银行监督中实际或潜在的利益冲突。
2.与保护金融消费者利益相关的新增审计内容
《多德·弗兰克法案》规定，美国总审计长应当组织研究依据《1940年投资顾问法案》有关投资顾问代管客户资金和证券资产规定的合规成本，以及若取消规则中有关运营独立性的规定将会增加的额外成本。同时，美国审计署应研究关于对教唆他人违反证券法的人实施私权行为的影响；为全国认可统计评级组织雇佣的评级师设立独立的专业分析机构的可行性。此外，美国总审计长还要依法审查市政证券发行者的信息披露情况，记述市政证券市场和发行者、投资者的规模以及发行者向投资者披露的信息，将市政证券发行者披露的信息数量、频率及披露质量与公司证券发行者披露信息的数量及频率进行比较。为了保护金融消费者权益，美国审计署要评估不同种类市政证券的发行者披露额外财务信息的成本及收益，评估市政证券的发行者披露额外财务信息对投资者的收益，以及提出关于要求证券发行者披露信息的建议。
美国审计署除了对金融机构和行业组织的经营活动进行审计，还审计重要机构、公司或个人的活动。《多德·弗兰克法案》要求美国总审计长研究个人向个人的借款活动，以确定最佳联邦监管结构。总审计长有权审查证券交易委员会的监管结构，并具体关注：《1933年证券法案》在个人向个人借款领域的适用情况；证券交易委员会电子数据收集和弥补系统数据库中对消费者借贷信息的记录；将私人持股的个人向个人借款平台作为上市公司的处理；负有监管个人向个人借款市场责任的州及其他联邦监管者；对个人向个人借款的联邦、州或地方政府或私人的研究；监管结构中现存的消费者隐私及数据的保护、最低贷款标准、反洗钱及风险管理机制等。同时，美国审计署要对小发行人豁免进行审计研究，分析豁免适用《2002年萨班斯——奥克斯利法案》的发行人与适用《多德·弗兰克法案》的发行人相比，其公开会计报告的重述是否增加、资本成本差异的大小，以及投资者对发行人财务报表完整性的信心方面是否有差别。此外，美国审计署要完成关于政府防止取消抵押赎回救助及贷款修正中欺诈的研究报告，以便对贷款修改紧急救助项目所面临的风险向国会提出建议。
（三）联邦政府金融审计方式的创新
美国审计署的职责是支持国会履行其法定责任，提高联邦政府的业绩并确保其受托责任的履行以更好地维护美国人民的利益。美国审计署向国会、联邦机构以及公众提供客观可靠的信息和对信息进行分析，并对一系列广泛的事件提出改进建议。在美国审计署发布的2010年审计业务计划书中，审计署明确了以何种审计方式进行相关领域的审计工作：履行《美国复苏与再投资法案》对审计署分配的职责，包括复核所选地区对财政资金的使用情况，研究相关地区的小企业融资、教育、交易调整帮助问题；监督问题资产救助计划的执行情况，对7000亿美元的拨款进行年度金融审计并每隔60天报告一次；对联邦税务局、联邦债务计划等的监管机构进行金融审计；识别风险因素以缓解国家长期的财政挑战；关于房地产条例变化参加国会听证会；监督能源部门的项目和活动；审查经济衰退中的失业保险偿付问题，评估对失业人员的帮扶力度和雇佣及训练项目的成效等。通过对美国审计署历年审计工作的回顾和归纳，本文总结出美国审计署的一般审计方法有：审计、审查、检查、评估、调查、询问、监督、听证、报告等。其中，以审计、审查、建议和报告为联邦审计署最主要的审计方式。
《多德·弗兰克法案》中，多次出现“审计研究”、“审计调查”、“审计建议”、“审计报告”等字眼，特别强调了“审计研究”在联邦政府金融审计中的作用。比如，系统重要性金融机构、金融监管机构、行业组织以及重要人物的审计研究都被多次提及。只要是与金融审计对象相关的事项均要进行研究，在研究透彻的基础上发布基于研究成果的报告，并对相关机构提出改进建议。《多德·弗兰克法案》第1421条论述了美国审计署应进行的研究及发布的报告。美国总审计长有权组织研究该法案的颁布对消费者、小企业、购房者获得信用的便利以及对信用的可支付能力和对抵押贷款的影响，并可适时咨询住宅咨询办公室。除了研究、报告、咨询外，美国审计署在进行政策评估时，运用了与相关管理部门、消费者等多群体访谈，回顾权威研究文献，运用经济学模型评估政策影响等多种方法。在美国审计署进行个人向个人借款的研究时，《多德·弗兰克法案》要求总审计长咨询联邦银行业监管机构、消费者团体、外部专家。美国审计署对联邦储备贷款进行审计时，该法案要求总审计长评估下列事项：会计、财务报告、内控以及信用工具操作的健全性；该信用工具是否对有资格使用信用工具的机构造成歧视等。在美国审计署对证券交易委员会年度财务控制进行审计时，总审计长应开展证券交易委员会内控有效性的评估，并出具审计报告。
2011年1月，美国审计署调查了联邦和州政府对金融规划师进行监管的有效性以及可替代的管理方法。审计采用了审阅监管规定，与相关政府部门、金融服务行业和消费者访谈，分析消费者投诉等多种方法。2012年1月，美国审计署在对分析师利益冲突监管的研究中，回顾了证监会和自律组织的规则，通过会见金融业监管局的员工、市场观察员，提出要采取额外的措施提高对分析师的监管。同年，美国审计署研究了适用于国家认可统计评级组织的可选薪酬模型。美国审计署审查了提交给证监会的评论信，建议证券交易委员会向可选薪酬模型的作者咨询，并针对“对指定信用评级的研究及规则制定”研究的发现提出法定修正的建议。2012年7月，美国审计署研究了该法案对小企业贷款的影响，通过分析对社区银行和信用合作社的监管数据，与联邦监管者、社区银行、行业联合会进行交流，得出了该法案对小企业贷款的影响依赖于未来规则制定的结论。2013年1月，美国审计署通过复核对金融危机和《多德·弗兰克法案》改革影响的研究，审查了国会证词、评论信和其他联邦监管者、行业代表的公开陈述，获取并分析了用于执行该法案花费的资源，研究了金融危机的损失和该法案颁布的效果。
（四）小结
《多德·弗兰克法案》奠定了美国现行金融监管的基本框架，明确了联邦政府审计机构在金融监管体系中的地位和作用。按照保护国家公共利益的要求，《多德·弗兰克法案》进一步完善了联邦金融监管体系，创新了联邦金融审计制度。金融审计制度的创新包括三部分内容：审计对象和范围的扩展、审计内容的拓宽和审计方式的创新。通过扩展金融审计的对象范围，联邦政府审计机构将金融危机爆发前缺乏监管的实体纳入审计范围，进一步加强了对系统性金融风险的监管；通过拓宽金融审计的内容，切实防范系统性金融风险和保护金融消费者权益；通过创新金融审计的方式，发挥美国审计署在联邦金融监管体系中的建设性作用，提高联邦政府审计机构在联邦金融监管体系中地位的权威性和独立性。联邦政府金融审计制度创新使联邦政府审计更好地发挥在金融监管体系中的前瞻性功能，更有效地预防、揭示和抵御系统性金融风险，更加有效地保护金融投资者的权益和国家公共利益。
金融审计制度创新是世界主要国家最高审计机构着力推进的重要内容，目的是使最高审计机构在揭示和防范系统性金融风险、保护国家公共利益中发挥更加有效的作用。我国国家审计置针对金融发展和改革中的突出问题，着力推进金融审计制度创新，例如，开展了地方政府融资平台审计调查；商业银行信贷投向和资产质量跟踪审计；创新性地提出“总体分析，发现疑点，分散核查，系统研究”的金融审计工作模式等。为了更好地维护国家经济安全，推动和完善国家治理，有效地防范系统性金融风险，我国的金融审计制度还亟须完善。《多德·弗兰克法案》对进一步推进我国金融审计制度创新有一定的借鉴意义。
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