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中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1001-8204(2013)06-0064-05
一、问题的提出
农地是农业生产的载体，具有多功能属性，其中，农地所承载的生态价值往往被社会主体所忽视，由此引发了农地资源的掠夺性经营和农地生态的急剧恶化。这不仅严重影响农产品的质量安全，直接危害公民的身心健康，而且极大地制约农业经济的可持续发展。我国关于保护农地生态的立法散见于《环境保护法》《土地管理法》《农业法》《清洁生产促进法》《固体废物污染环境防治法》《农产品质量安全法》《食品安全法》《基本农田保护条例》和先后颁布的《全国生态环境保护纲要》等法律法规中，但以上诸法对农地生态的保护都是原则性、概括性的规定，缺乏系统性和可操作性，难以适应已近极限的农地生态承载力的严峻现实。为此，十七届五中全会提出形成资源节约型、环境友好型的农业生产体系，修复农地生态环境的战略目标。党的十八大明确指出：“大力推进生态文明建设……从源头上扭转生态环境恶化趋势。……国土是生态文明建设的空间载体……构建科学合理的农业发展格局和生态安全格局。”笔者认为，修复农地生态和保护农地生态安全，农地制度须确立以农地生态安全为主的立法价值导向，并以此构建保护农地生态安全的系统性法律制度，实现农业的可持续发展。
二、建立农地生态安全价值的必要性
在经济学中，生态环境被视为能够提供一系列服务的复合性资产[1](P17)。该复合性资产既包括环境作为资源的供给功能，也包括生态环境的支持功能、调节功能和服务功能。过多污染物的排放不仅会使生态环境这项资产的价值降低，而且当污染物的积累超过生态环境的自然承载能力时，环境系统所提供的生态服务功能就会减弱乃至衰竭。
(一)农地非经济功能即农地生态功能
农地生态功能来源于农地的生态效用，农地生态效用的结构和功能调节着农地自然生态系统的生产能力、生物存量和该生态环境受到冲击时的自我协调控制能力。农地生态安全是人们赖以生存的农地生态功能的整体环境处于一种不受污染和破坏威胁的安全状态。农地生态安全是一个相对的、动态的安全，是由不同尺度的农地资源生态系统、生物要素、投入资源要素、环境要素以及不同层面的生态环境相互作用的一种协调的、健康的程度和状态[2](P86)。农地生态安全不仅要求农地资源环境条件、生物因素自身和各投入要素的安全，还要求农地资源环境要素与生物要素之间和各生物要素之间关系的和谐、安全。
(二)农地生态安全价值的意义
农地生态安全价值是农地生境所承载的供给功能、调节功能和支持功能的价值体现，也指农地及其地上生物所构成的人工生态系统的价值。该生态价值首先体现在农地生态系统能为人类提供质量安全的食品和其它生活必需品的价值，其次通过农地土壤和生物的吸附功能净化农地环境中有害物质的价值，还具有涵养水源、调节气候和维持生物多样性的价值[1](P229-231)。该价值体系体现了农业可持续发展的理念，体现了以人为中心的经济、生态与社会有机协调的统一。而农地生态安全价值实现的程度取决于人们在不同经济发展阶段对其生态服务功能的认知水平和重视程度。
对农地生态安全价值的认知焦点在于重视农地生态保护与保持经济发展两者是否兼容?如果人是主体，农地资源是客体，那么人们为了经济发展的需要可以肆意恶化农地生态；如果人和农地资源互为主客体，那么人们在追求经济效益的同时，强调在不超越农地生态系统的承载力和农地环境容量的限度对农地资源的可持续利用。显然，前者以牺牲农地生态安全为代价而追求经济效益最大化，而后者经济增长是建立在农地生态安全基础之上的可持续增长。虽然法律的最高目标和终极目的乃是实现正义，但安全是法律的首要目标和法律存在的主要原因[3](P196)。农地生态安全既是农产品质量安全的前提，更是农业可持续发展的核心和基础。维护农地生态安全是农地生态安全法的灵魂，是构建生态安全法律体系的出发点。
三、实现农地生态安全价值的法律要求
法律不是逻辑，任何法律条文之制定必有其欲达成之目的，而此目的必须朝向国家社会之最大福祉[4](171)。
(一)确立以农地生态安全价值为导向的立法模式
社会经济的发展和农地制度的演进表明，目前农地制度已不能满足生态文明时代发展的需要，必须重新定位其价值取向和立法模式。农地立法价值应从单纯追求经济效率向保护生态安全倾斜，建立以保护农地生态安全为导向的立法模式。
法作为一切社会关系的有效调节器，通过社会关系调整社会主体的行为，能够保证人们具有合乎生态要求的行为；为了执行这样的社会职能，法本身应当具有生态意义。它应当在其内容和它所特有的形式中反映人们所知道的客观自然规律要求，以使我们的行为符合自然规律。这些要求的总和，构成法的生态本质。[5](P58)在此意义上，生态文明时代的法律必须体现生态安全内在的本质和适应性的特点，这种适应自然的法律的特点是“守成”，这里的“成”就是自然的承载能力。其基本的作用在于将种种牟利行为限制在自然环境能够承受的范围内。“守”住现有的自然资源特别是不可再生资源，“守”住尚未被彻底污染的环境，“守”住适宜人类生活的仅存的家园，都是法律的任务[6]。为了达到“守”的目的，法律必须接受生态规律的约束，只能在自然法则许可的范围内编制，立法者应学会让自己的意志服从自然规律，应当自觉地把生态规律当成建造法律的准则，注意用自然法则检查通过立法程序产生的规范和制度的正确与错误[7]。农地生态安全立法应以遵循自然和适应农地生态环境作为共享的信念和价值为前提，以此保护农地的生态安全。
(二)培育公民农地生态安全的法律素养
法律素养应是人们发自内心的对法律的信赖，是一种心悦诚服，而不是外界强制干预的结果；是人们对法律规范和条款中符合人们所需要的正义、理性和秩序等价值要求的心理认同和自觉、自愿的服从[3](P232)。法律素养下的安全自由要求每一位公民能够做他应该做的事情，而不被强迫去做他不应该做的事情[8](P154)。农地生态安全的法律意识是公民发自内心的、对农地生态进行修复的认同和切身体验。农地生态安全保护不仅需要完善的制度规范，更需要提高公民对农地生态安全重要性的认识和参与度。公民必须知晓我们自己的那一份责任，没有公众的参与，政府不可能很好地解决任何问题[1](P577)。对此，笔者认为：针对生态产权主体，应普及化肥、农药、除草剂等化学制品的过度使用会危害人身健康和破坏土壤结构的科技宣传，使其能清醒地认识到过度使用这些化学制品不仅会危害人身健康而且会破坏土壤结构，进而危及农地生态安全，并从行动上使用更加安全的产品；严格控制农产品市场准入制度，将影响生命和健康安全的农产品挡在市场之外，对安全农产品开辟绿色通道；建立农产品安全等级认证和标识制度，使广大消费者关心的质量安全和价格信息随农产品在市场中流转，还消费者以公开透明的农产品产源安全信息的知情权。在立法上，将严重危害农地生态安全的行为作为犯罪列入刑法，从源头上严厉打击危害农地生态安全的行为。“民以食为天，食以安为先”，农地生态安全是农产品质量安全的保障，关乎人类生命健康安全，更关系到子孙后代的安全和发展。法律赋予公民享有食品安全权利的同时，也负有维护食品安全的义务。
四、农地生态安全的法律实现方式
人们追求安全的欲望促使人类去寻求公共保护，以抵制对个人的生命、健康、名誉和财产所为的侵害。法律的功能在于促进人类安全等价值的实现[1](P7)。从我国修复和保护农地生态安全的现实来看，必须通过保护农地生态安全的系统立法以转变原有粗放的、以牺牲农地生态为代价的增长方式，积极倡导和推进资源集约型农业，将追求农业经济效益限定在农地生态系统承载的基础之上，使农地产权主体在农地资源的配置中作出有利于农业可持续发展的最优行为选择。
(一)强化环境影响评价制度
环境影响评价制度是为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成不良影响而制定。环境影响评价是指在某项经济活动之前，对实施该活动可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出相应的预防或者减轻不良环境影响的对策和措施。环境影响评价制度是有关环境影响评价的适用范围、评价内容、审批程序、法律后果等一系列法律规定的总称。它是环境影响评价活动的法定化、正规化和程序化，是贯彻预防为主原则、防止新的环境污染和生态破坏的一项重要制度[9](P164)。2003年9月，我国实施的《环境影响评价法》主要对规划和建设项目的环境影响评价进行了规范。该法第八条对农业方面作了原则性、概括性的规定，尽管对农地等环境资源的专项规划可以据此规范进行，但至于如何更科学地利用农地资源，保护和改善农地的生态环境，必须制定具体的农地生态保护实施细则，量化保护农地生态的各种投入性要素的技术规范，保证防止农地土壤退化、污染和生态破坏的农地环境影响评价实施细则落实到位。
(二)制定农地生产环境资源标准
农地生产环境资源标准是为了保护农地的生态环境质量，防治农地环境污染，促进农地环境资源的集约利用，应依法对农地环境资源所需要的各种投入性要素的技术要求所制定的各种技术性规范。这种规范应在区分不同地域、不同类型农地的基础上，采用一般性规范和强制性规范相结合、地方性标准和国家性标准相结合，对农地环境生态恶化的地域，尤其要强化强制性规范的国家标准。而我国《标准化法》缺乏对农地生态环境的规范，针对目前我国日益恶化的农地生态环境，应强化加强对农业环境标准尤其是农地生态环境标准的制定，从源头上使农地环境标准对农业生产环境起到基础性的生态保护作用，从而避免忽视农作物的生长环境而单纯追求农产品生产工艺的绿色化。
在厘定标准之前，有必要监测农地生态的退化和丧失状况，鉴别出涉及未来世代利益的动向，这样我们才能及时采取适当的措施、对症下药。上世纪80年代联合国粮农组织通过的世界土地宪章中指出，最适宜地使用世界土地资源，增进它们的生产能力，为了未来世代保护这些环境资源[10](P256)。宪章要求有关国际组织帮助各国政府进行适当的农地立法，建立相应的机构采取必要的步骤执行和监测农地利用和土壤保护计划。为此，联合国环境计划署提出了世界土地政策，其目的在于推动确立一个国际土壤分类体系，确定“最佳利用”的环境标准鉴别土地，在充分掌握有关农地生态系统的信息和科学知识的基础上得到实施。就我国而言，对于制定农地生态环境标准是否有较高的效率，笔者认为应考虑以下环节：第一，标准限度——农地生态环境标准的设置基础。该标准限度的衡量尺度是公民的“健康限度”，要对公民的身心健康留有足够的空间。第二，农地环境标准设置在什么水平上。为了防止健康限度的失效，导致问题的复杂化，有效性要求该标准的设置应遵循净收益最大化的原则，充分考虑农地生态成本和收益的因素。第三，在农地环境生态标准制定的过程中，农地生产投入性技术要素的标准必须满足农地生态安全标准的要求。第四，在诸多农地环境标准中选出的统一标准要更适合所涉及的地区。
(三)实施农地清洁生产制度
农地清洁生产制度是农业可持续发展的必然选择。清洁生产是将综合预防的环境策略持续地应用于生产过程和产品中，以减少对人类和环境的风险性[9](P171)。农地清洁生产是节约农业原材料和能源的投入，淘汰有毒性生产原料的使用，并在全部排放物和废物产生之前减少它们的数量和毒性。我国2003年实施的《清洁生产促进法》第22条规定：“农业生产者应当科学地使用化肥、农药、农用薄膜和饲料添加剂，改进种植和养殖技术，实现农产品的优质、无害和农业生产废物的资源化，防止农业环境污染。禁止将有毒、有害废物用作肥料或用于造田。”2000年农业部颁布的《肥料登记管理办法》第4条规定：“国家鼓励研制、生产和使用安全、高效、经济的肥料产品。”2001年修订的《农药管理条例》第27条对农药的安全使用和防止对农副产品的污染作了规定，第38条对农药残留量超标的农副产品的销售作了禁止性规定。但以上规定缺乏系统性、完整性和可操作性，导致诸规定不能很好地切实履行。首先，农地清洁生产不仅要关注绿色产出，更要重视绿色投入和绿色生产，实现经济效益和环境效益双赢的农业生产模式。其次，诸规定以引导、鼓励性为主，缺乏行政监督和制裁性的法律规范。强制性、处罚性规范的缺失，致使农地经营主体很难自律地履行农地清洁生产的相应技术规范。再次，诸规定对推动农地清洁生产缺乏经济激励机制。现行农地经营主体对农地投入的农药、化肥的低成本和高产出，对农地经营者实行清洁生产缺乏激励机制，同时经营主体对农地清洁生产的环保意识淡漠，都是导致农地清洁生产难以推行的原因。因此，农地清洁生产的实行，不仅要有制度规范，而且也需要政府、社会和公众多层次、全方位的参与和推动。
农地清洁生产制度的系统立法势在必行。笔者认为：首先，应从预防为主的环境资源原则入手，将农地清洁生产纳入国民经济计划，从源头上推动农地清洁生产；其次，树立农地清洁生产的立法理念，使农地清洁生产成为我国农业法律体系的主线，使之真正纳入法制轨道；再次，农地清洁生产应包括清洁的投入、清洁的生产过程和清洁的产品。因此，农地清洁生产应贯穿农业生产的全过程。根据《清洁生产促进法》的现有规定，尽快完善农地清洁生产的相关激励机制、金融扶持机制、税收优惠机制和长效补偿机制等。在此基础之上，建立相关农地清洁生产的投入要素标准和指标评价体系，该标准尽可能地采用与国际接轨的生产要素标准和产品质量标准，此标准可以有一般性的规定，但必须有强制性的规范，规定农地经营主体必须履行禁止性的义务，禁止投入对农地环境有毒、高残留的生产要素污染品，禁止生产对人身和财产有危害的农产品，最终使生产农产品的产地环境符合国家的强制性标准。为了增强农地清洁生产的可操作性，制定和颁布相关的管理条例和实施细则很有必要。对此，政府及相关行政主管部门应从农地生产的特点出发，积极主动地履行农地清洁生产的监督和管理职责，为农地清洁生产提供一个全方位的、良好的制度环境。
(四)完善农地生态产品价格体系
原生态农产品的稀缺最终体现为农地生态资源的稀缺。农地生态资源稀缺和对稀缺性作出反应的能力中最为严重的无效率之处，就是市场系统不能综合反映我们使用越来越多的资源正在消耗的各种环境成本，包括农地污染、空气和灌溉水源污染等。由于市场价格未能囊括这些资本，我们的探测指标错误地给出过于乐观的信号，市场正把社会推向无效率的危险境地[1](P325)。我国的农地生态稀缺是由于人口急剧膨胀和工业化进程的加速，人们以牺牲农地生态为代价一味地追求高产出，使得农地生态环境恶化，成为直接危害公民身心健康和制约农业可持续发展的一块短板，为此人们不得不追加投资成本来修复农地生态环境。该追加资本提供的是生态服务价值即为生态资本。生态资本作为一种资源、生产要素性投入，在市场交易中理应同其他生产要素一样能够体现其自身价值。从此意义上，这种生态资本实际上已成为人造资产，按照经济学成本效益理论，这种生态资本的投资必然是市场价格体系的组成部分。从理论上分析，该市场价格中的生态资本价值可以通过自然资源补偿价格或影子价格、自然资源机会成本或替代价格来实现，同时也为确定各种涉粮资源价格提供科学理论依据。
(五)建立保护农地生态的补偿制度
农地生态补偿是对农地非经济功能价值即农地生态环境功能性价值①的补偿，是农业得以可持续发展的关键环节。我国的生态补偿实践始于上世纪90年代，分别以国家政策形式实施和地方性自主探索进行。国家环保总局在2007年出台了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，首批开展生态环境补偿的六个试点流域；环保部2008年发布的《国家重点生态功能保护区规划纲要》提出逐步建立和完善生态环境补偿机制。地方试点如福建省于2003年率先在全国启动流域上下游生态补偿工作；浙江省在2006年开始在钱塘江源头进行生态补偿，2008年在全省八大水系源头实施生态环保财力转移支付政策，到2010年转移资金达到26亿[11]。纵览生态补偿的主要历程，不难发现目前我国的生态补偿基本排除了农地生态补偿，尽管农地生态的严重恶化已直接威胁着每一位公民的身心健康，但仍然没有引起政府及普通公民的足够重视。
我国春秋时代的思想家管仲在《管子·地水》中讲：“地者，万物之本原也，诸生之根菀也。”农地本身是不可再生资源，一旦农地生态功能丧失，将无法以任何资源性要素替代。笔者认为，农地生态补偿立法应考虑：第一，明确补偿主体。明晰补偿主体是农地生态补偿制度得以切实履行的必要条件。在农地补偿法律关系中，产生农地生态补偿的原因是不特定的经济主体的不经济行为对社会贡献的负外部性，因此，农地补偿法律关系的主体是比较宽泛的主体群。首先，应确立政府在农地生态补偿中的基础性、主导性地位。农地生态经营主体是以经济刺激为基础的市场方式进行的，指导经营主体作出经营决策并根据经营者配置要素的效率而进行奖励，政府投资起着决定作用[12](P78)。政府不仅是公共产品的主要供给者，而且有保护公民身心健康不受侵害的义务，理应承担起义务主体的应然职责。其次，市场性补偿主体。市场性补偿主体依次为：责任型主体，是导致农地生态环境直接损害的责任人(自然人、企业或单位)；受益型主体，不是农地生态环境的损害人，而是享受农地生态服务价值的受益人②。再次，农地经营主体。农地经营者既是农地生态的直接维护者，也是农地生态最大的投入性侵害者，所以，增加农民资产性收入，增强农地经营者保护农地生态的环保意识，尽快使农地经营者成为农地生态环境的自觉性、自愿性补偿主体。最后，志愿型主体，是指国内外非营利性的为保护农地生态自愿奉献的那些环保机构或组织。第二，补偿客体(对象)是农地生态。该补偿对象不是农地经营主体，也不是农地资源本身，而是农地生态即在农地资源被开发、利用过程中或之后，该农地自净或安全再生能力的功能性的减损或丧失。第三，实施多样化的补偿方式。从现实看，经济补偿最符合农地经营主体的意愿，但因受不同经营主体对农地生态认知水平等因素的制约，补偿资金能否起到保护、修复农地生态的作用，仍有待实践的检验。政府若采用为农地经营者提供绿色的化肥、农药的物质补偿，采用为实施生态经营的农户在涉及农产品交易中给予必要的免税或其它优惠的激励政策补偿，采用提供免费的技术培训、技术指导等技术补偿，或以上几种不同方式的组合，可能会更科学、有效率。因此，多样化的补偿方式不仅能有效地适应不同的农地经营主体，而且比纯粹的经济补偿更具现实和长远意义。第四，补偿标准应科学、透明。科学的补偿标准是农地生态补偿有效实施的关键所在。补偿应适用“谁保护，谁受益”、与“谁受益，谁补偿”的原则，在充分考量不同地域农地生态客观情况的基础上，借鉴国外科学的实践经验，综合运用机会成本法和环境资源核算体系，理性探索定量分析的农地生态价值评估方法，为农地生态补偿提供透明的、易操作的补偿标准和价值评判依据，既兼顾到相关各方利益，又提高了补偿资源的利用效率。第五，对补偿的实施情况监督到位。政府相关职能部门应切实履行职责，严格按照相关规定，监督农地生态补偿实施到位。
(六)健全保护农地生态的监管制度
在市场经济体制下，市场竞争是经济绩效的竞争。然而，市场体制正面临着资源短缺与环境破坏的挑战。因为市场竞争会使同业商品价格偏低的主体居于市场优势地位，而那些试图使用农地生态投入性要素的主体却要冒农产品价格偏高而被逐出市场的风险。因此，政府的干预会确保那些在市场运作中考虑环境生态的主体不会因产品成本由此降低而具有竞争优势[1](P577)。生态农业在市场竞争中需要政府的培育和保护，或者说政府应该对可能削弱生态农业竞争力的不正当行为进行必要的监督和管理[13]。政府或制度培育市场的导向应以公民身心健康为最大福祉，公平竞争的市场秩序是达到该目的的手段。目前我国生态食品的监管状况是：1992年成立的隶属于我国农业部的中国绿色食品发展中心，主要制订绿色食品的政策、法规和相关的管理工作；国家环保部对我国有机食品实施监管。笔者认为，绿色食品和有机食品同属生态农业的范畴，管理体制上却是分立状态，势必会影响生态农业的协调发展，因此，管理体制上应调整，制度上应完善。在生态农产品市场发育初期，首先，相应权力机构应对农地投入性要素制定安全标准，保证农地生态安全是产品安全产出的前提；其次，应对生态农产品及相关产品实施有效的价格管理机制，根据市场情况，规定最低保护价，保护市场良性发育；再次，对生态农产品的产品质量按照相应的标准加强监管。然而，在政府权力日益增长的年代，如何防止权力被滥用，在政府权力和私权利主体之间做到公正。这就要求政府在履行监管职能时，不仅要主持公正，而且要私权利主体明确无误地、毫不怀疑地看到其在主持公正，这一点不仅是重要的，而且是极其重要的[14](P10)。因为，市场主体履行相对稳定的有关标准，是因为他们相信这是其共同利益所在[15](P130)。事实上所有的制度或监管都以不同的方式协调两种社会需要，一是需要能够由私权利主体可靠地适用于他们自己而不需要政府的即时指导或对社会问题权衡的某种规则；二是对某些问题只有在其环境出现失常或扭曲时需要政府适当地介入进行监管或解决[16](P141)。
五、结语
人性的共有成分根植于对个人的这样一种认识，即完全凭靠他个人的努力，他是无力实现他所珍视的那些价值的，他需要意识到合作及联合努力的必要。因此，为使我们自己的需要适应他人的需要，为使公共生活具有意义，对个人行为施以一定的道德限制和法律约束是必要的[3](P8)。这既是组织社会的方式又是认识世界的方法，每一种社会生活形式都作为一个整体，其中机构和意识构成了一个不能分解的整体[16](P244)。这个整体通过社会控制的方式而不断扩大对公民的需求、需要和欲望进行承认和满足，对社会利益进行日益广泛和有效的保护，这是一项有效的社会工程[17](P47)。农地生态安全是人们安全生活的基础，是社会公共利益的共同福祉，作为每一个社会主体没有理由不去认识和保护她。
注释：
①农地生态环境功能性价值是指农地环境介质的自净能力和环境承载力方面的价值。
②该受益人享用了农地生态服务价值的产品，该产品的价格中包含了农地生态的成本价，因此，消费者的购买行为就使农地生态的权利和义务融为一体。
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