丹麦、挪威失业保障制度及借鉴意义，本文主要内容关键词为：挪威论文,丹麦论文,保障制度论文,意义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障制度研究
一
丹麦和挪威是北欧有名的“福利国家”，尤其突出表现在失业保障制度的建立和完善方面。据美国卫生与公众服务部、社会保障局《全世界社会保障计划》1981年第58号研究报告的资料介绍，至1981年止已经实行了失业社会保障的国家只有37个，而丹麦和挪威是第一次世界大战前就建立失业保险计划的国家（一战前建立失业保险计划的国家只有英国、法国、挪威、丹麦等国）。
丹麦的社会保障制度始于1891年，至20世纪60年代中期趋于完善。1891年制订了国民年金法和寡妇年金法，1892年制订了疾病补贴法和健康保险法，1897年制订了工伤、职业病赔偿法，1907年制订了失业保险法，1921年制订了残疾年金法，1950年制订了家庭补助法。其中失业保险首次立法是在1907年，现行立法是1970年（雇员）和1976年（独立劳动者），所采取的制度叫做“自愿保险补贴制度”。
挪威的社会保障制度始于1895年的工伤社会保险制度，1906年制订了有关失业的社会保险制度，1909年制订了相关的疾病与生育保险制度，1936年制订了老年、伤残、死亡的普遍保障和社会保险双重制度，1946年制订了有关家属津贴的普遍保障制度。有关失业的社会保险制现行立法是1970年。
因此，从失业保障制度的类型来看，丹麦是在保险的基础上建立的这一制度，是由工会自愿建立的失业基金会经营；而挪威则是强制性的失业保险制度，是由部属劳工局管理、地方保险办事处管理并支付当地失业救济金。
从失业保障范围来看，丹麦和挪威都包括雇员、65岁以上的独立劳动者，不论其行业如何，保障范围比较广泛。具体来说，丹麦失业保证的范围包括独立劳动者以及参加由工业、商业、机关工作、农业、手工业、餐馆业、运输及采掘业工会会员自愿建立、并经批准的失业基金会的雇员。如有失业基金会，则工会会员通常是强制参加；加入基金会的雇员约占全体雇员的50%（不适用于独立劳动者）。不够条件参加失业基金会的会员包括16岁—66岁的人员，不能胜任正规工作者；在特定行业受雇少于5周者，或临时性独立劳动者（《全球社会保障制度》P202）。而挪威失业保险的范围是雇员（包括政府雇员）、海员，以及特殊情况下65岁以上的独立劳动者。
从失业保障资金来源看，都是受保人、雇主、政府按一定的比例分担。具体来说，丹麦的失业资金来源由三部分构成，即受保人、雇主和政府联合负担。受保人年保险费为每日现金补助最高标准的7倍；雇主年保险费为每日现金补助最高标准的11.25倍；政府负担受保人和雇主所交保险费不够开支的部分（《全球社会保障制度》P202）。而挪威失业保险资金来源也是由三部分组成，即受保人、雇主和政府。对受保人来说雇员与独立劳动者不同对待。雇员，据以计算年金收入的6.3%，加应征收入（国家税收）的4.4%；独立劳动者，据以计算年金收入的11.2%，加应征收入的4.4%。对雇主来说，计算年金收入的16.8%。特定地区按较低的标准缴纳（13.6%、10.5%和5%）。对政府来说是中央政府补贴亏空。
从享受失业救济的条件看，都有一定的条件规定。首先是非自由性失业；其次是要有一定的等待期限；再有是要有工作能力又愿意接受工作。如果没有正当理由而拒绝所提供的适当工作将暂时或长久停发失业救济金，而由于各种“不端行为”被解雇或因受保人的过失或卷入劳资纠纷而迫使企业破产则被取消享受救济金的权利。具体来说，丹麦享受失业救济金的条件是：最近12个月为基金会会员（含独立劳动者），且最近3年内就业26周（可临时增加到4年）；已进行就业登记，能工作并愿意工作。失业非由于自动离职、犯错误、劳动争议或拒绝适当工作介绍。退休后工资发给满60岁居民（含独立劳动者），以及最近10年内失业5年的失业基金会会员，或1980年4月6日入会者，最近15年内失业10年的居民。挪威享受失业保险的条件是，领取失业救济金，按申请期间年收入（或失业前3年平均收入较高者）支付，至少为基数的75%；在公立职业介绍所登记失业，能工作并愿意工作；失业由于自愿离职、因犯错误而被解雇、参与劳动争议，以及拒绝适当工作介绍或再培训者（至少取消资格4周）。
从失业救济金的发放情况来看，基本上是以能维持一定的生活水平为原则。其中，丹麦受保工人的现金补助（永久残疾除外），失业救济金发放收入的90%，至多每天335克郎，从失业的第一天起支付，一周6天。补助的最高限额为产业平均收入的90%，每年调整。补贴（无须为基金会会员），包括旅费和重新安置津贴，各地不同的房租津贴等。退休后工资，头30个月为收入的90%，第2年为30个月救济金的80%，此后为70%（每年最高限额分别为104855、83844、73555克朗）。由失业保险方案资助，不得再参加失业基金会。67岁时支付正常养老金。挪威受保工人的现金补助（永久残疾除外）规定，发放救济金每天为年收入的0.2%。最高限额，每天310克朗。
从管理机构来看，丹麦的自愿缴纳保险费的失业基金会是在政府监督下由工会负责管理的，其失业保证金的管理机构是劳工部和国家就业总局，实行一般监督。经核定的失业基金会（会员至少5000人；现有人数较少的基金会，1985年必须达到这个标准），管理全国失业救济工作；通常由工会干部办理有关事宜。而挪威失业保障的管理机构是劳工和市政部一般监督，部属劳工部管理全国失业救济方案，通过地方办事处支付失业救济金，由地方保险办事处管理当地失业保险方案。
二
随着世界各国的经济朝着稳定增长的方向发展，社会保障日益受到各国的普遍重视，几乎没有哪一个国家在社会保障上是一个空白，只是在社会保障的体系、类别、项目、保障范围、基金缴纳方法、救济金发放标准、及最终取得的效果上不同而已。而各国的社会保障制度毫无疑问地都各有其长处，也有其不足。目前，我国正处在转型阶段，很好了解和研究他国所走过的道路和所取得的经验教训，“借它山之石而攻玉”，对我国的社会保障，尤其是失业保障大有裨益。
首先，从建立失业保障制度的时期来看，丹麦和挪威都是最初在20世纪初（丹麦1907年，挪威1906年），修订立法在20世纪70年代（丹麦是1970年和1976年，挪威是1970年）。有了社会保障法和失业保障法，并对保障对象、保障项目、保障水平、保障付给条件、保障费用、保金增值等明确的规定，保险人和被保险人依法履行权利和义务，谁守法谁收益，谁违法谁受罚，就会给经济发展提供一个良好的安全保障。目前我国正在建立健全各种社会保障制度，但今天已是21世纪的前夜，所以制订失业保障法要把握时代脉络，充分利用各种有利条件，使失业保障法成为发展国民经济的保证。我国的情况是，迄今为止我们还没有有关失业的立法，这对我国的经济建设和发展极为不利。同时我们要考虑今天的经济发展水平与丹麦、挪威的国内外环境的差距，从失业保障制度的类型来看，丹麦、挪威“福利型”的社会保障模式是与我国发展中国家的经济发展水平不适应的。而且，这种模式，国家包得过多，标准水平过高，使得福利支出远远高出国民生产总值和经济增长率，出现政府高举外债、财政赤字累累、物价上涨消费者负担沉重的局面。这也是我们在制订失业保障制度时应借鉴的。
其次，从失业保障范围来看，丹麦和挪威基本上都有雇员、会员等的区别，而我们的社会性质和有中国特色的社会主义经济决定了我们的失业保障制度应是不分所有制、不分用工形式、不分地区且统一立法、统一筹资比例、统一给付标准、统一管理的社会保障制度，要使所有的劳动者都享受平等的社会保险的权利。
第三，从失业保障资金来源看，丹麦和挪威的失业保障基金由国家、企业和个人各自负担一部分，这样使国家、雇主和劳动者都具有社会保障的权利和义务，从而可以使社会保障更为有效。但丹麦和挪威政府负担的费用比重过大，是不可取的。如丹麦，以1980年为例，国家社会保障基金57.5%是由中央政府拨款、32.7%是由地方政府拨款、只有7.7%是由雇主和雇员缴纳的。这两国的基本情况是高福利和高补贴靠高税收和外债来维持，如挪威的税收约占国民生产总值的50%，这在世界各国是最高的。政府通过税收集中大量的收入，然后以一半以上用于各种补贴、养老金和卫生保健等开支。这样就造成了很多问题。政府背上了沉重的财政包袱，财政赤字和外债大增，雇主和雇员严重依赖政府，不能各尽其职，劳动者的劳动积极性和创造性不能有效发挥。可见，国家负担社会保障基金的比重不应过大。这一点对于我国这样国家财力有限的情况来说尤其值得借鉴。正确的做法应由国家、企业、个人三方分担，确立合理比例。长期以来我国的社会保障基金一直由企业营业外支出项目中实报实销，成了企业保险。近年来随着社会保障制度改革这种局面有所改善，但仍须进一步由企业保险向社会保险转变。总之，我国失业保障基金应采取这样的模式，国家、企业、个人三方合理负担，国家负担一部分，并且是以保险列支成本、减少应税所得，保险金营运收入税收优惠，以及资金不足时补助等形式承担一部分费用，就会既有益于国家又有益于社会保障。根据我国居民个人收入水平较低，国家财力十分有限的现状，企业负担大部分；而个人也应负担有限的一部分，既构成社会保障基金又不成为负担又有利于存储进而有利于资金积累，同时还能充分调动劳动者的积极性，充分发挥他们的聪明和才智。值得注意的是，个人用于保险方面的支出的增长幅度不能超过同期的经济增长速度，否则会产生储蓄调节消费的负效应、就业人员与失业人员矛盾尖锐、社会不稳定因素增加等现实问题。
从享受失业救济的条件看，最终应按劳动者的能力和效绩、多劳多得、少劳少得、不劳不得，同时，将个人账户与社会统筹相结合，均衡负担。丹麦和挪威的高福利，养成了社会成员不愿劳动、贪图享受的不良风气，工作效率和劳动积极性降低，给国民经济发展与增长带来了极大的困难。我国应吸取他们的教训，采取建立个人保障帐户的方法，专门用于记载和积累依据法律提存的个人基金，以调动劳动者个人自我保障的积极性和劳动积极性，给社会保障制度注入一定的效率机制。当然，个人账户应与社会统筹结合，将分散在各部分、各企业的资金按社会统一的标准和原则集中起来统一分配使用，以实现社会保险的社会化，并解决分散管理下企业间出现的负担不均的情况。
从失业救济金的发放情况来看，我们的失业救济金的目的是为失业者基本生活做保障，应应用在提高劳动者的素质、帮助失业者再就业上。因此，在享受失业救济的条件止可借鉴丹麦和挪威的做法，实行失业保障随物价上涨和社会经济发展而调整的制度，切实保障失业者的基本生活水平；要定期不定期的调整保障待遇，以创安定的经济发展环境。在发放期限上我们的失业救济金不能无期限地发放，失业保险金的给付期限应有一个合理的限度，如有的人提出24个月，当然，多长时间合理要经过专家论证，要充分借鉴它国的经验教训，但限度一定要有，并在这一限度内将救济金作为启动资金发放给失业者使他们能很快地组织就业或自谋职业，在这一限度内将救济金作为下岗人员的转业培训费和生产自救费。
从管理机构来看，应借鉴丹麦和挪威统一管理的做法，所不同的是，丹麦和挪威一般是工会或劳工局负责、劳工部和全国劳动总局监督，而限于我们的国体和政体，应建立国家统一管理的机构进行规范管理较适宜。目前，由于各种原因，社会保障处于劳动部、人事部、民政部、各级工会组织、保险公司等多头分散管理的境地，结果，上下扯皮，相互推诿，社会保障制度改革举步维艰。值得一提的是，建立统一规范的管理体系，比如说建立“劳动与社会保障部”，并不等于说我们习惯于国家处处统管，建立一层又一层的庞大管理机构，那样就会走另一个极端，会使得机构臃肿、效率低下、特权泛滥。而是这样做有利于各项社会保障项目的协调和配套，有利于减少摩擦和内耗，使总体之和大于各个部分之和。
从资金的管理来看，为保证资金有效发挥作用，要充分考虑其增值问题。目前有的社会保险部门与金融的关系不大，所筹资金又形不成累积基金可资运营，结果资金不能增值。而有的社会保险部门象保险公司，其筹措的资金从长期讲是增值的，但由于没有法律依托，有的则将资金用于炒股、套汇、炒房地产等等，不仅造成了社会保障基金不保，而且造成了很坏的社会影响和很大的社会问题。所以，摆在我们面前的是，加强立法、加强社会监督机制，使社会保障基金真正落实到实处。并在诸如“劳动与社会保障部”的监督管理下，专款专用，建立规范化的支付标准、计算办法、发放渠道，使失业保障基金真正成为劳动者暂时或永久丧失劳动能力以及失业的经济保证。就目前情况看，失业保障金的增值渠道也可采取积极的做法，如存入银行或信用机构取得利息，这种办法风险小但收益也小，增值率较低；用于直接投资或购买高息债券，这种做法收益大，增值率高，但由于存在投资风险，所以需要在充分的可行性论证的基础上慎重进行；还可以与政府部门联合开发，即取得政府的支持，使政府将一些风险小，并有一定盈利水平的公共事业方面的投资项目优先、优惠安排给社会保障基金，使社会保障基金在安全、有效的条件下保值和增值。
此外，社会保障制度是一个有序的系统，要求体系内各部分相互协调相互配套，因此，失业保障制度的建立和发展要符合社会保障制度改革整体的要求，使我们的失业保障制度真正有效、有益于社会、有益于人民。