建立中国城市居民最低生活保障线制度的研究报告，本文主要内容关键词为：研究报告论文,中国论文,城市居民论文,最低生活保障论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
前言
01 本文所说的最低生活保障线制度指的是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度，它的通常的作法是：根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每个公民当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时就有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。
我们可以从以下三个方面来理解上述有关最低生活保障线制度的界定：1.按照最低生活保障线获取社会救助是公民的一项基本权利。在现代社会中，尤其是在经济、社会转型的变革时期，造成贫困的原因中社会因素大于个人因素。所以，对于国家和社会来说，社会救助是它们不容推卸的社会责任。最低生活保障线制度或社会救助制度在当今世界上通常被视为纯粹的政府行为，是一种完全由政府运作的最基本的再分配或转移支付制度。这种责任或义务通常用最低生活保障线立法的方式加以确认；对于每一个公民来说，社会救助是他们应享的受法律保护的基本权利，这同样可以在我国宪法中找到依据，宪法第四十五条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”
2.最低生活保障线制度是在公民因社会的或个人的、生理的或心理的原因致使收入低于最低生活保障线时才发生作用的。因此，一般会有一套称为“家庭经济情况调查”的法定工作程序来审核申请救助的公民的收入状况。能否得到社会救助的关键是申请者个人收入或家庭成员的人均收入是否低于最低生活保障线，这种“选择性”原则是社会救助最为突出的特点，它能保证有限的社会救助经费切实地用到最需要的人的身上。
3.最低生活保障线制度提供的仅仅是满足最低生活需求的资金或实物，它是社会保障制度中的最后一道安全网，极力使每一个公民不至于在生活困难时处于无助的困境。同时，它的责任仅仅是使受助者的生活相当于或略高于最低生活需求标准，以避免产生依赖心理乃至不劳而获的思想。只要受助者的收入超过最低生活标准，救助行动即告一段落。从这个意义上说，最低生活保障线制度能够将有限的社会保障资金用到最需要的救助对象身上。从国际、国内的经验看，在经济、社会发生较大变动的时期尤为如此。
02 自从1994年第十次全国民政会议提出了“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”的改革目标以来，形势发展很快，在我国东部沿海已经有上海、厦门、青岛、大连、福州、无锡、广州等大中城市先后建立了城市居民的最低生活保障线制度。1995年5月，民政部在厦门、青岛分别召开了全国城市最低生活保障线工作座谈会，由上述已经建立了最低生活保障线制度的城市介绍了经验。会后，民政部领导责成社研所就这个问题作出专题研究。
此前，在1995年年初，社研所已经将本课题作为重点课题立项。本课题研究的目标有三：
（1）研究在中国城市居民中实行最低生活保障线制度的必要性和可行性；
（2）研究建立有中国特色的城市居民最低生活保障线制度的实践原则和制度框架；
（3）研究确定城市居民最低生活保障线的方法并付诸实践。
在这里，要说明的是，本报告中所说的“中国城市居民最低生活保障线制度”保障的范围目前指的是中国570个建制市中的非农业人口，据《中国城市统计年鉴·1993—1994》所提供的统计数字，在此范围中的非农业人口数为17709万人，占全国非农业人口的67%。
03
本课题立项将近一年来，我们从理论和实践两个方面入手，做了4个方面的工作：
（1）动员全所研究人员，分成6个子课题对建立城市居民最低生活保障线制度的背景条件、理论原则、标准确定、资金来源、救助方式和管理模式进行了理论研究，分别撰写了课题分报告。
（2）派人员参加民政部调研组，到上海、江苏、吉林、 黑龙江、四川、甘肃、青海、陕西等地进行典型调查，撰写了一批调查报告。
（3 ）用社研所研究设计的确定城市居民最低生活保障线的“综合法”，参与了北京、长春、南京、苏州、常州、扬州、盐城、延吉等城市建立最低生活保障线的调查研究和方案设计。
（4）在上述理论研究和参与实践的基础上，撰写本课题的总报告。
一、中国城市居民的贫困问题和现行城市社会救济制度的不足
04 当代中国正处于社会、经济转型的时期。自80 年代改革开放以来，我国的经济迅速增长，社会健康发展，人民的生活水平也有了大幅度的提高。但是，激烈的经济变革和社会变迁也带来一些负面影响，少部分城市居民的贫困问题日益突出便是其中一个主要方面：
（1）在从计划经济向市场经济转型的过程中， 有不少国营和集体企业在转换经营机制时遇到了困难，由于种种主观的和客观的原因，使他们难于同市场机制接轨，经济效益滑坡。据《1995年社会蓝皮书》披露：1994年，国有预算内企业亏损面达44.5%。全国城市有停产、半停产企业28000户，涉及职工580万人，其中减发工资的有314万人， 占企业职工总人数的3%。 同时由于城市经济体制改革的力度增强和企业转换经营机制的不断深入，失业人员增多，1994年失业率达3%， 失业人员已达500万人，而能够领取失业保险金的仅130万人。 企业不景气也影响了离退休人员的收入，截止1994年9月底，全国因故不能及时领到离退休金的约有49万人，占离退休人员总数的1.8%。
（2）物价上涨使相当一部分城市居民， 尤其是低收入的居民的生活发生了困难。《中国国情速递信息》载：1994年，城市商品零售价格为20.9%，城市居民消费价格总指数为25.0%，其中，与居民生活密切相关的食品、衣着、居住和服务项目涨幅分别高达31.8%、19.4%、22.5%和26.8%，而粮食和肉禽及其制品竟高达50.7%和40.6%， 达到了建国以来最高点。据《1995年社会蓝皮书》披露，由于物价上涨已经使20—30%的居民收入降低，有的城市减收户高达50%。据中国社科院社会学所与国家统计局对2万户居民的调查， “物价上涨过快”是居民最关注、最迫切希望解决的热点问题。
（3）贫富差距拉大。在地区之间相比较， 东部地区的城镇居民要比中、西部地区的高出三分之一。在城镇居民中相比，据国家统计局提供的数字，如以最高收入的20%居民与最低收入的20%居民相比较，前者的人均收入是后者的3倍；以最高收入的10%居民与最低收入的10 %居民相比较，前者的人均收入是后者的4倍。 中国人民大学社会学系进行的抽样调查结果表明：居民中认为贫富差距问题很严重和比较严重的高达72.8%。
据国家统计局提供的数字，鉴于以上种种原因，1994年城镇居民人均月收入在103元以下的低收入户有2000万人。
05 与激烈的经济变革和社会变迁形成强烈对照的是，在50—60年代形成的与计划经济体制相配套的我国城市社会救济制度显然已经远远不能适应新的形势，但自80年代以来的社会保障改革中它仍然基本上没有被触动。现行社会救济制度至少有以下几个方面的缺陷：
（1）救济对象有限
长期以来，我国的城市社会救济对象受到“三无”条件的限制，极为有限。城市中得到定期定量救济的人数1993年只有4 万多人（不包括精简退职老职工救济）。在经济、社会激烈变革的今天，越来越多的贫困群体和家庭、个人不能得到救助，成为经济、社会改革的一大障碍。
（2）救济标准过低
我国的救济标准一贯过低，从我们调查的材料看，最低的只有50元左右，高的也不过100元上下，这与城市的实际消费水平差距太远。 许多救济对象生活极为困难。
（3）救济经费不足
救济标准过低的直接原因是救济经费不足。1993年，整个城镇社会救济费用仅为1亿多元（不包括精简退职老职工救济）， 使城市救济工作陷入困境。
（4）没有失业救助
没有与失业保险相衔接的失业救助。如今虽然在深化企业改革的文件中想到了这个问题，但仍然是在没有征求主管部门意见的背景下一笔带过，不具备可操作性。
为了维护社会稳定，保证改革的顺利进行，使经济和社会协调发展，根据国外市场经济国家和国内已经先行一步的城市的经验，实行最低生活保障制度可以说是势在必行。
二、近年来部分城市建立最低生活保障线制度的经验
06 1993年6月1日上海市城市居民最低生活保障线的出台，拉开了这场城市社会救济制度改革的序幕。在不到两年的时间里，如前所述，已经有上海、厦门、青岛、大连、福州、无锡、广州等大中城市先后建立了城市居民的最低生活保障线制度。这些由地方政府根据当地的社会、经济状况因地制宜建立起来的制度，呈现出了各自的个性和特点。归纳起来，有以下几个方面：
（1）在保障标准上，由于测算的方法多种多样， 兼之要考虑本身的财力、物力，标准的差异较大。大概可以分成3个档次：
第一档次：200元及以上，如厦门（220元）、上海（215 元）和广州（200元）；
第二档次：150元左右，如福州（150元）、大连（140元）；
第三档次：120元及以下，如无锡（120元）、青岛（96元）。
除青岛、无锡外，其他城市都明文规定了最低生活保障线应随物价上涨进行调整，如上海，自1993年至今，已经作了3次调整。
（2）在经费来源上，有两种不同的作法：
一是完全由市、区两级财政负担，采取这种方式的只有大连。
二是由市、区两级财政与机关企事业单位分担，即“谁家的孩子谁抱走”，采取这种方式的有上海、青岛、厦门、福州、广州和无锡等城市。
另外，市与区分担的比例上，差别也比较明显。如大连市市和区的分担比例是7:3；而青岛则是3:7。
（3）在发放方式上，一般都采用现金救助方式， 而上海采取了现金救助和实物救助相结合的办法。
07 进一步总结上述城市的经验，我们也可以明显地看出他们之间的共同点，主要是最低生活保障线制度的出台，得到了人民群众的拥护，究其原因，主要是因为最低生活保障线制度契合了形势发展的需要，归纳起来有四：
（1）符合建立和完善社会主义市场经济的需要
上海等城市建立最低生活保障线的初衷，可以说是为了解决从计划经济向社会主义市场经济转轨时期出现的新的社会矛盾和社会问题。如前所述，目前的社会矛盾和社会问题包括企业破产和停产、半停产、工人失业和下岗、物价上涨过快、贫富差距拉大，等等。最低生活保障线制度为所有的居民在最起码的生活条件上进行了“保底”，使社会主义市场经济的建立和完善免受干扰，其作用是不可低估的。
（2）符合建立和完善社会保障制度的需要
中国的社会保障制度的不完善影响了改革的进程，这已经形成了社会共识。近年来在社会保险方面我们下了很大力气，但是还不足以应付目前存在的所有问题。因此，只有将最后的社会保障防线布置好，才能使那些从社会保险网中漏出的个人或群体得到最起码的保障，不至于陷入贫困。
（3）保障人民基本生活的需要
近年来由于改革的力度的增大，部分城市居民，尤其是低收入家庭的基本生活受到一定的影响。政府和社会如果不在这方面采取必要的措施，势必会影响人民群众的情绪和社会心理。最低生活保障线制度解除了人民群众的后顾之忧，改善了城市低收入家庭的生活，也使更多的人在经济上有了安全感。
（4）维护社会稳定、促进社会发展的需要
近年来，社会稳定也已成为一个敏感的话题，通过社会心理的折射，可能会引起更大的不安定。最低生活保障线制度是政府作出的经济上“保底”的承诺，同时，它也使社会上的弱能和贫困的群体能够分享经济、社会发展的成果，对安定人心所发生的积极影响是有目共睹的。
三、建立最低生活保障线制度应该遵循的基本原则
08 从以上理论探索和实践经验中，我们可以概括出实行最低生活保障线制度应该遵循的基本原则。
（1）与社会主义市场经济相适应的原则
市场经济的活力在于竞争，有竞争就有成功与失败。所以，在市场经济条件下，企业破产、工人失业、经济波动、物价上涨都是正常现象。最低生活保障线制度就是为竞争失败者和没有竞争能力的人“保底”的社会保障制度，力保所有的公民能维持最起码的生活水准。
（2）与社会保障制度相配套的原则
社会保障制度并不是单一结构、而是复合结构。从理论上说，整个社会保障制度是由三个层次组成的，社会福利、社会保险和社会救助，就象张在最低生活保障线上的三张安全网，社会救助是最低下的一层。如果不重视这一“保底”的层次，就会有许多因各种原因在社会保险层次漏出的人会陷入贫困。
（3）全体公民普遍适用的原则
在最低生活保障线制度面前，全体公民是一律平等的。它只问公民的生活水准是否跌落到标准之下，而不问是什么原因。所以它所起的“保底”作用是普遍适用的。
（4）兼顾公平和效率的原则
改革开放以来，我国调整了自己的社会目标，把提高经济效率放到优先的地位，同时兼顾“公平”问题，并将它和“效率”有机地统一起来，即将“按劳分配”和“共同富裕”统一起来，将国家利益、社会利益和个人利益调整到一个适度的点上。用一句话来概括，就是在勤劳致富的前提下，“上不封顶下保底”。最低生活保障线制度所起的就是体现社会公平的“保底”的作用。
（5）满足最低生活需求的原则
就当前中国的国情而言，最低生活保障线制度的目标必须是也只能是着眼于“保底”。它要对付的是现实存在的贫困现象，使已经陷入贫困的那一部分社会成员能够休养生息，继而迅速摆脱贫困。同时，最低生活保障线制度的目标只能是“保底”，它也要防止对它的依赖，防止不劳而获的思想滋生和蔓延。
（6）政府为主、社会为辅的原则
市场经济条件下，政府职能之一就是用社会政策维护社会公平。因此，实行最低生活保障线制度是政府的义不容辞的社会责任。企业和社区以及各种社团的救助行动，只能作为辅助和必要补充。目前在若干城市中建立的最低生活保障线制度，已经表现出一种“地方政府行为”，这些地方的党政领导是明智的、具有现代意识的，他们对市场经济的规律有了更深刻的认识。
（7）条件统一、标准有别的原则
中国地域广阔，情况复杂，社会、经济发展极不平衡，因此最低生活保障线制度实行全国大一统是不切合实际的。因此，应该发挥地方政府的积极性。在救助条件统一的大前提下，由各地根据自己的实际情况制定标准，才是切实可行的。
（8）依法救助、保障权利的原则
上述各点最终应以制定《社会救助法》的方式加以确认。只有进行社会救助立法，才能从根本上保证最低生活保障线制度的权威性和连续性，才能确保人民的基本生活权益。
四、最低生活保障线的确定与调整
09 在一般情况下，最低生活保障线和贫困线可以作为一个概念的两种不同的说法来使用。但是，严格说来，他们之间还是有一些差别。贫困线是对贫困这种客观存在的社会现象的量化，国际上许多国家都把它与人均国内生产总值、人均国民收入等社会、经济指标并列，作为基本国情来看待。最低生活保障线则是政府对贫困所采取的最基本的对策。其他一些政策，譬如最低工资标准，实际上应该根据最低生活保障线来确定。
目前国际上常用的调查贫困线的方法有四，即市场菜篮法、恩格尔系数法、国际贫困标准和生活形态法。
（1）市场菜篮法又称“标准预算法”， 它首先要求确定一张生活必需品的清单，内容包括维持社会认定的最起码的生活水准的必需品的种类和数量，然后根据市场价格来计算拥有这些生活必需品需要多少现金，以此确定的现金金额就是贫困线，亦即最低生活保障线。
（2）恩格尔系数法建立在恩格尔定律的基础上， 它以食品消费支出除以已知的恩格尔系数（即食品消费支出占总消费支出的比例）来求出所需的消费支出。国际粮农组织提出了一个数据，恩格尔系数在60%以上的属于贫困，所以用这个数据求出的消费支出即为贫困线，亦即最低生活保障线。
（3）国际贫困标准实际上是一种收入比例法， 经济合作与发展组织提出：以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50—60%作为这个国家或地区的贫困线，亦即最低生活保障线。
（4）生活形态法也称“剥夺指标法”，它首先从人们的生活方式、消费行为等“生活形态‘入手，提出一系列有关贫困家庭生活形态的问题，让被调查者回答，然后选择出若干“剥夺指标”，再根据这些剥夺指标和被调查者的实际生活状况来确定哪些人属于贫困者，然后再来分析他们（被剥夺）的需求以及消费和收入来求出贫困线，亦即最低生活保障线。
10 但是，上述四种方法都存在着不足之处，或谓与中国的国情有一定的距离：
（1）市场菜篮法的问题在于怎么样和由谁来确定菜篮的内容。 传统的完全由专家来决定的方法是不可取的，必须选择一种有群众和专家共同作出决定的民主方法。
（2）从方法上来说， 恩格尔系数法和国际贫困标准是可以用的，但是，目前的既定标准（譬如恩格尔系数的60%，或者社会平均工资50─60%）是否符合中国国情存疑，我们必须有个起始的调查，取得可靠的数据。
（3）生活形态法从理论上说过于抽象，从方法上说也太复杂， 不易为非专业人员所了解。
11 我们在探讨这些方法的缺点的同时，也形成了一个新的研究方案，即对上述四种方法取长补短，将它们揉合到一起，称之为“综合法”。它分为3个步骤：
（1）用生活形态法来确定中国不同社会、 经济发展水平的地区的贫困家庭的生活形态，并以此找出符合这些生活形态的贫困群体。
（2）分析一般市民和贫困户的收入和消费， 求出生活必需品的菜单，再用市场物价来较为客观地求得最低生活保障线（包括生存线、温饱线和脱贫线）。
（3）为方便实际工作者今后对最低生活保障线进行调整， 将贫困线与社会平均（中位）收入挂钩；同时求出当地贫困家庭的恩格尔系数。
12 我们用上述“综合法”在北京、南京、长春、苏州、常州、益阳、吉安等城市作分层抽样问卷调查，测定了这些城市的生存线（内容包括食品、居住、日杂开支）、温饱线（内容包括食品、居住、衣着、交通和日杂开支）和发展线（内容包括食品、居住、日杂开支、衣着、交通、医疗和教育）。
我们建议：以1994年城市居民人均生活费收入3150元和城市居民人均消费支出2800元为界限，将中国的城市分成两个层次：在收入和消费较高的第一层次，最低生活保障线可以采取温饱标准，大约在150—190元，如上表中的北京、南京、苏州和常州，均采取温饱标准，如果财政情况允许，也可采取发展标准，大约在200—230元；在收入和消费较低的第二层次，最低生活保障线可以采取生存标准，大约在100—140元，如上表中的长春、益阳和吉安。
城市 生存线温饱线
发展线
北京 155元 190元 210元
南京 160元 175元 220元
长春 140元 160元 200元
苏州 160元 175元 220元
常州 170元 190元 230元
益阳 110元 135元 170元
吉安 100元 125元 160元
13 考虑到人民生活水平的逐年提高和物价不断上涨等因素，最低生活保障线应该每年进行调整：
（1）根据北京、南京等城市的调查数据， 处于第一层次的城市的最低生活保障线与居民人均生活费收入的比例平均为52%，处于第二层次的城市平均的最低生活保障线与居民人均生活费收入的比例为65%，这个数据可供今后调整最低生活保障线时参考。
（2）我们根据与北京、 长春等城市的居民座谈收集的意见拟定了一张生活必需品清单：
食品
大米 每月15公斤
蔬菜与豆制品 每月15公斤
食油 每月1公斤
盐每月0.3公斤
酱油 每月0.5公斤
醋每月0.5公斤
味精 每月1小包
糖每月0.2公斤
肉或鱼每月1.5公斤
鸡蛋 每月0.5公斤
居住房租 每月平均每人4平米
水费 每月1.5吨
电费 每月10度
燃料（煤气） 每月1/2罐
日杂开支
洗衣皂每月1块
香皂 每月1块
卫生纸每月3包
理发 每月1次
牙刷 每月1/6个
毛巾 每月1/6条
牙膏 每月1支
衣着冬衣 每年1/4套（4年一套）
夏衣 每年1套
春秋装每年1/3套（3年一套）
交通费每月8次（每星期出门2次）
教育开支 每年2次学杂费
医药费每月看病1次
这张生活必需品清单可供各地在今后调整最低生活保障线时参考。
（3）根据北京、南京等城市的调查数据， 处于第一层次的城市的恩格尔系数平均为62%，处于第二层次的城市平均恩格尔系数为65%，这个数据亦可供今后调整最低生活保障线时参考。
五、最低生活保障线制度的救助对象的资格与条件
14 从已经实施最低生活保障线制度的城市和已经进行调查研究准备实行这项制度的城市的情况看，救助对象大致可以分为两大类：
（1）已经丧失或者尚不具备劳动能力的救助对象。 这类对象又可以分为两小类：
①民政社会救济对象，包括社会孤老残幼、社会困难户和按党和国家政策应该享受社会救济的救济对象，以及享受国家补助的优抚对象。这部分对象目前大约有15万户，50多万人。
②不符合现行社会救济条件的低收入家庭，包括无劳动能力的重残人员的家庭、主要劳动力患重病的家庭、享受单位遗属补助的家庭、部分返城知青家庭、部分配偶无职业的退休职工家庭等。这部分人没有确切的统计数据，以北京、南京等城市的调查的数据推算，估计有将近50多万户，200多万人。
（2）有劳动能力但一时丧失工作机会或工作机会不足的救助对象，主要是失业和下岗人员中未能再就业的低收入者家庭，以及停产、半停产企业中的低收入职工家庭。450多万户，1600多万人。
综上所述，目前我国符合救助条件的城市贫困人口约在1800—200 0万人左右，大约要占全国城市非农业人口18000万（1993 年统计数）的10%左右。
15 根据国际、国内的经验，我们可以设计一套“家庭经济调查”的工作程序：
（1）个人提出申请：公民在遭遇不测事件生计断绝时， 都有权向当地民政部门申请救助，一般需要用书面报告的方式向社会救助机构提出申请。
（2 ）基层社区和所在单位证明：要由所在地区的居民委员会和所在单位出具证明，签署意见证明有关情况，再报基层社会救助机构。
（3）专门机构审核：社会救助再次审核， 并征求当地群众意见通过后，再按规定确定其救助标准，并上报市或区民政局。
（4）民政部门批准：市或区的民政局根据所掌握的资料审定、 批准。最后核定的贫困户可采取在社区张榜公布的办法以增加透明度。
（5）将每一个受助者作为一个个案进行调查，找出致贫原因， 并与受助者共同商量，寻找最佳的救助方式，然后作出文字记录，立案存档。
（6）在实施救助的过程中，进行追踪调查， 观察救助效果，适时进行调整。在受助者的收入超过贫困线时，救助行动即告终止。
16 对于第二种对象，除了履行上述一般手续之外，为防止欺骗和滥用，还应加上失业或求职的登记手续。这个手续可到当地劳动局或就业局办理，社会救助机构只承认办理过登记手续但未能解决就业问题的失业或下岗人员。社会救助机构与就业登记机构要保持制度化的信息交流，并且随时对这些人员进行跟踪调查，以便在这些人员就业后，终止救助。
六、最低生活保障线制度的经费来源与负担方式
17 我们在上述7个城市调查的结果表明， 由于收入和消费水平以及地方财政不同层次的城市采取了不同层次的救助标准，增加的救助金额（即最低生活保障线和救助对象的收入之间的差额）平均每人每月在25—30元左右。如果上述符合救助条件的对象中有2/3会提出申请， 即有1200万人，占全国城市非农业人口的6.67%。这样，每月需增加救助经费总额大约3—4亿元；每年则为36—48亿元。但是，这个数字不包括民政部门目前已经支出的每年约1 亿元社会救济经费（不包括精简退职老职工救济），也不包括企业正常支出的10亿元左右的丧葬抚恤救济费。如果将上述数字全部相加，社会救助资金的总额大约在50—60亿元左右。
18 如前所述，目前最低生活保障线制度在经费负担方面有两种方式，一是全部由政府财政负担，二是由政府和企业分担。
采取第一种方式应该说是较为理想的。这种以政府为主体的社会救助经费负担模式也是一种国际惯例。美国政府认为：就业者的社会保障应让雇主和雇员去分担，政府管穷人。这个思想在世界上实行市场经济的国家中是有代表性的。如果我国政府的财政状况允许，当然也应该采取这种方式，在建立城市居民的最低生活保障线制度时一步到位。不然，要企业负担一部分救助经费无疑是与减轻企业负担相违背的。而且目前造成企业职工生活困难的一个主要原因正是企业经济效益上不去，因而发不出或少发工资，所以又要这些企业去执行最低生活保障线制度不啻是一个悖论。但是，从实际情况看，这意味着我国的各级财政一年要再拿出36—48亿元。大城市大约要增加1—2亿元，多数中等城市大约要数千万元，多数小城市也要成百上千万元，目前只有极少数城市有足够的财力这样做。因此，如要求所有的城市都按这种模式来建立最低生活保障线制度显然是不现实的。
采取第二种方式可以说是从实际出发的。按照已经实施这项制度的城市的经验，从上海开始，大多都以“谁家的孩子谁抱走”为基本原则。即没有单位的社会上的救助对象，由民政部门管理，经费来源是各级财政；凡现在有单位管理的救助对象，原则上由单位负责给予救助，经费来源从干部、职工生活困难救济费中列支；单位因经济效益不好实在无力负担的，由其上级主管部门在自有资金中或通过统筹解决；主管单位也无法解决的少数救助对象，可以通过财政补贴解决。根据调查数据，城市贫困家庭中工人和退休人员的家庭约占60%，如采取“谁家的孩子谁抱走”的原则，这些家庭的困难主要由单位解决，然后还有第二道防线主管部门。采取这种方式的理由是现在从“企业职工生活困难补助”这个财务科目下支付的资金，据全国总工会的专家估计，本来就有50亿元左右。但是，这笔款项大多是按照“福利”的模式发放的，所以没能用到最需要的人身上。如果按最低生活保障线制度来使用这笔款项，效果就会比现在好得多。如果采取“谁家的孩子谁抱走”的分担方式，估计政府和企业的分担比例是5:5，或者是6:4。各级财政负担的经费大约为20—25亿元左右。
19 无论采取那种方式，我们建议，都应该考虑由中央、省、市和区四级财政来分担这笔费用。
以往，我国的城市社会救济经费主要是地方政府负担的，并且大部分是由城市最基层的政府，亦即区（县级市）一级财政负担的。这部分资金大约每年1亿元。在目前部分地区经济不景气的大背景下， 如果再按照以前的模式完全由区级财政负担，恐怕只有少数地方才有这个能力。所以，要建立最低生活保障线制度，至少应该有市、区两级的积极性，市财政必须参与分担，而且还应负担大头。分担的比例以6:4或7:3为好。
要中央和省级财政参与分担，基于以下两条理由：其一，有些“老、少、边、穷”地区的城市，本来就是“吃饭财政”，有的地方政府工作人员的工资都经常拖欠，再要增加他们的财政负担，恐怕是没有潜力可挖了。但是，这些地方又是最需要建立最低生活保障线制度的。所以，就需要外援。其二，在许多城市，都有部属和省属企业，这些企业的利润大多以利税的方式交给中央和省级财政了。现在这些企业，尤其是国营大中型企业遇到困难，中央和省级财政不拉他们一把，实在说不过去。如果在今后一段时间内，中央财政每年拿出5 亿元用以支持落后地区和中央直属企业，各有能力的省、自治区也能拿出总共5 亿元的资金支持本省的落后地区和省属企业，在全国建立最低生活保障线制度的前景就会更加乐观了。
20 我们建议：根据现在分税制的安排，地方政府可以考虑将个人所得税辟为最低生活保障线制度的专门财源。
个人所得税的目标就是国家的再分配，也称转移支付。从宏观的角度看，在市场经济条件下，社会群体和个人之间，机会获得的概率大不相同。使没有获得机会的人分享获得机会的人的一部分利润是天公地道的。当然，所分的这一杯羹只能是维持最低生活水平的，所以，国外专家提出“负所得税”的概念。根据市场经济国家通行的惯例，个人所得税制度被看作是调节贫富差距、实现社会公平的主要手段。在发达国家，个人所得税约占国家财政收入的30%左右；而主要用于社会保障的公共支出约占国家财政支出的20—30%。从这个意义上说，是个人所得税支持了社会保障开支。正因为如此，有专家提出了一种理论，即将社会救助看成是“负所得税”，与所得税制度构成了一个平衡收入差距的社会政策系统。这就是说：
（1）以社会平均收入作为个人所得税的起征线或称“0税负线”；在社会平均收入以下（如50—60%处）设立一条贫困线。
（2）收入在0税负线以上的公民，都应该交纳个人所得税。所得税是累进的，收入在0税负线附近的公民的税负只是象征性的， 占其收入比例很低；但越往上，其税负占其收入的比例就越呈几何级数增加。
（3）收入在贫困线与0税负线之间的公民免交个人所得税。
（4 ）收入在贫困线以下的公民则可以从政府的征收的个人所得税中自动得到补偿，使他们的总收入超过贫困线，这就是社会救助，或称“负值所得税”，亦即本报告所说的最低生活保障线制度。
中国的个人所得税制度是否应该考虑参考国外的经验加以改进。
七、最低生活保障线制度的结构和救助方式
21 我国原来的社会救济制度的结构分成两大块：定期定量救济和临时救济。定期定量救济是“人头费”，漏洞相对少一点。问题在于受到财政包干体制的限制，经费增加极为困难，因此现在各地都有许多应该得到定期定量救济的人事实上得不到的情况发生。临时救济这一块，现在所起的一个作用是弥补上述的缺陷，但标准更低。除此之外，临时救济经费的使用的随意性大，它的另一个作用实际上是应付或打发那些来基层民政局上访要钱纠缠不休的人。
因此，新的最低生活保障线制度应该对原有的制度结构进行改革。基本上采取有着严格的法定审核程序的“人头费”方式，并且每一个个案都要立案并建档立卡（可通过电脑联网管理）。参照国外社会救助的制度结构，救助制度可分为“基本生活救助金”、“特别需要救助金”和“酌情发放的救助金”3个部分：
（1）“基本生活救助金”是满足生存需求的部分， 按照我国的国情，救助的程度亦即上述的生存线，包括食品、居住和日常杂用，这是每个被批准享受救助的人都可以享受的。但应根据家庭户的规模在金额上有所区别，根据我们的调研结果，假设1人户所需的金额为1，2—3人户则为0.8—0.85，4人及以上户为0.75—0.8。
（2）“特别需要救助金”是视需要而给予救助的部分， 如医疗、教育、交通以及老人、病人、残疾人所需要的护理费用等等。它所采取的方式类似于实报实销，但规定一个最高限额。如规定每个对象每个月可看病两次，每次可报销20元，看病的救助对象凭医疗票据报销，不超过20元的实报实销，超过部分自己负责；又如教育费用， 可在每年春秋中小学入学注册时，给予报销基本的学杂费用。
（3 ）“酌情发放的救助金”主要是指购买比较耐用的家用物品的资金。譬如棉衣棉被，买一次可用若干年，所以可根据需要救助。又如救助对象家里的锅坏了，可申请买一个锅的钱，救助机构可视情况以报销的形式给予救助。这部分资金应控制在整个资金的5—10%左右。 国外（如英国）近年来社会救助制度改革中也有将这部分资金改作贷款，另外也有人建议将这部分救助资金改为“个人发展基金”来使用。
当然，上述多层次的社会救助制度是一种理想模式，从目前各地的实际工作和财政能力来看，还不能完全做到。如前所述，在第二层次地区，可以先提供基本生活救助金；在第一层次地区，则可发展“特别需要救助金”和“酌情发放的救助金”。
22 有些特殊对象是应该考虑酌情增加基本生活救助金额的。这些对象包括：优抚对象、没有亲人照料的老人、孤儿和严重残疾人。因产业结构调整而失业的人员也可以在考虑之列，因为他们大多是家庭的主要劳动力，失业的主要责任又大多不在其本人。酌情增加的幅度可在10—20%。
23 上面所述都是现金救助，国外还常用实物救助来弥补现金救助的不足。如美国就有发放“食品券”的传统。上海在实施最低生活保障线制度时，也采取了在救助金额之内，分现金救助和实物救助两部分的办法。实物包括粮食和食油等，从市里的粮食储备和商品储备中平价拨出。这样，贫困户可得实惠，最基本的食品不致因物价波动而受影响。财政方面实际上也可节约若干。同时，每月或每季度分送救助实物还具有宣传上的积极意义。另外，我国传统的冬夏两季衣被救济的办法也可以沿用下去。
八、最低生活保障线制度的行政管理
24 如前所述，社会救助的责任主体是国家或政府。在中国，代表国家进行社会救助（社会救济）行政管理的政府部门过去是、现在是、将来也应该是各级民政部门。从长远看，最低生活保障线或社会救助制度应该统一由民政部门管理。目前如采取“谁家的孩子谁抱走”的方式，则应由民政部门出政策，企业管理的部分也应按统一的政策办理，并在这方面受民政部门的监督。
25 实行最低生活保障线制度以后，社会救助经费就不是以前主要由基层负担的不起眼的那个概念了，每年在这方面的财政拨款可能在35—60个亿。所以没有专人管理是不行的。而基于过去的老框框，很多地方的民政部门至今并没有专人管理城市社会救济，越到基层越是这样。改变现状现在有两种思路：
一是给从中央、省、市、区、街道各级民政部门层层配备专门的处室（科室）或专人。
二是在民政部和省、市两级配备专门的处室（科室），而在区（县级市）一级设立一个全额拨款的事业机构，称为区社会救助办事处，配备3—5人专门管理社会救助。
我们倾向于第二种思路。一是因为这也是社会救助制度的国际惯例，最低生活保障线制度是一项政策性很强、并且很讲究方法和技巧的工作，应该有专业人员去管理。在国外，从事这项工作非经过正规教育培训的社会工作专业人员不可。二是这项工作有较大的工作量，从登记、调查、审核、批准、建档到继续追踪，所以不投入一定的人力，反而会给资源的浪费或滥用开口子。三是这样做，实际上在人员配置上是节约的。
九、最低生活保障线制度与其它社会政策的配套与衔接
26 如前所述，社会保障制度是由社会福利、社会保险和社会救助三个层次构成，社会救助是最底下的一张安全网。如果上面的社会保障安全网都有漏洞，漏下的人太多，只靠社会救助一张网就显得独力难支。所以，我们必须要注意最低生活保障线制度与相关社会保障政策的配套：
（1 ）根据《劳动法》制定的最低工资标准一定要保证所有的企业能切实贯彻。要以企业保证职工最低工资为前提，然后再看职工家庭人均收入水平是否低于最低生活保障线。
（2）老年退休金制度应该也有个最低退休金标准， 据悉劳动部门正在制定，这个标准也同样重要。同样应以保证退休人员的最低退休金为前提，然后再看它的家庭是否低于最低生活保障线。
（3 ）保证失业人员进行失业登记和获得的保险待遇同样也是实行最低生活保障线制度的前提条件，失业保险金（现称失业救济金实际上是不对的）也应有个最低标准。
（4）对于城市的贫困家庭， 光靠现金和实物保障仍然是不够的，资金不足服务补，是以往我们在社会保障工作中取得的成功经验。在社会福利和职工福利方面也应考虑为贫困家庭提供服务，一般是无偿服务。现在在社区服务中这方面工作做得相对较好，但发展还不平衡。我们在这方面还应提倡福利服务眼睛向下，还须花大力气。
（5）发展社会福利社团和慈善团体， 发动国内外的社会捐赠建立救助基金来作为最低生活保障线制度的补充。譬如对患重病的救助对象，光靠政府或企业救助可能是难以为继的，他们可以通过向慈善团体求助以发动社会捐款来解决大笔的医药费问题。
综上所述，要是没有上述诸方面的社会保障政策为前提和补充，无疑就会加重政府的财政负担，甚至导致最低生活保障线制度难以普遍建立。
27 为贫困人口提供优惠政策，如对他们中有劳动能力者再就业创造条件，发展第三产业，尤其是新兴的社区服务业，尽量为贫困户自力更生创造有利的外部环境，这是减少社会救助经费最好的途径。同时，在教育、住房、医疗、水电等方面，给贫困户减免交费的政策优惠，这样能减少他们的部分开支，从而提高他们的生活水平和生活质量。
28 在最低生活保障线制度普遍实施后，参照国外的经验，可组织他们中有劳动能力者采取以工代赈的方式参加一些社会公益劳动。这样，可以工资的形式发放救助金，以减少受助者的心理压力。另外，还可组织职业和技术培训，有劳动能力者参加培训则可得到救助，而且还可以将救助标准提高一些；反之，也应该有惩诫措施。
29 发展社会工作教育，培养社会工作专业人才，以满足建立最低生活保障线制度和其他相配套的社会制度的需求。在“九五”期间，至少应该培养出3000名有大专以上学历的社会工作专门人才。
十、最低生活保障线制度的实施步骤
30 最低生活保障线制度作为一个“垫底”的社会保障制度，是一项与市场经济体制配套的紧迫的改革措施。但从宏观的角度和实际的国情来考虑，不能一蹴而就，必须分期分批逐步推广。
根据《中国城市统计年鉴·1993—1994》提供的数字，到1993年年末，我国实有建制城市570个，若按市区非农业人口排序，其中200万人口以上的有10个，100—200万人口的有22个，50—100万人口的有37个，20—50万人口的有158个，20万人口以下的有343个。
我们建议：
（1）第一阶段，从现在到1997年底，先在各直辖市、 省会城市和计划单列市建立这项制度。并可考虑配合“试点”，在试点城市建立这项制度。在这两年中，应该将上面所提到的各项改革逐项试点，以取得经验，以利推广。
（2）第二阶段，1997年到2000年，配合社会救济法的出台， 使这项制度规范化，并在中国所有50万人口以上的大中城市建立最低生活保障线制度的雏形。
（3）第三阶段，2001年到2005年， 争取全国有可能建立最低生活保障线制度的城市（80%的建制市）都建立这项制度。
（4）第四阶段，2006年到2010年， 争取使这项制度覆盖城市中的所有非农业人口（如果届时还有这种区分的话）。有可能的话，可以扩大到全国所有的非农业人口以及长期生活在城市（譬如5年或10年以上）的农业人口。
需要说明的是：在按上述部署逐步推广普及的过程中，不反对有财政能力的地区“超越阶段”实行更加积极的最低生活保障线制度或社会救助制度。但是，一定要注意社会保障或社会救助的“刚性”，要掌握适度，不可急躁冒进，开始时宁低勿高，宁少勿多，然后循序渐进，稳步发展。
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