我国基础教育资源配置的若干趋势，本文主要内容关键词为：资源配置论文,基础教育论文,趋势论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是一个教育规模极其庞大、教育财政资源严重短缺的国家。随着经济和文化水平的提高，社会对教育的需求还在迅速增长，教育面对着日益膨胀的社会需求的压力。在这种态势下，如何尽最大努力扩大教育财政供给的总量，固然是制约教育事业发展程度的关键所在；同样的，如何合理地配置和有效地利用有限的教育资源，也是关系教育发展战略的关键性课题。本文拟就教育资源配置总量中的基础教育以及基础教育的资源配置的若干问题作初步探讨，以求引起对基础教育发展若干战略选择的讨论。
一、教育资源总量配置中的基础教育
我国教育经费在近十几年内有了显著增长，但财政性教育支出占GNP的比例则处于波动状态，这一比例在90年代之后逐年下降。（见表1）
表1:1980—1995年教育经费增长情况 单位：亿元
年份 教育总 财政性教 财政性教育支出
经费支出 育支出占GNP比例（%）
1980113.19
1986 346.28 307.12
1988 450.78 394.06
1991 731.5 617.83 2.85
1992 867.1 728.8 2.75
1993 1059.9 867.8 2.52
1994 1488.8 1174.7 2.52
1995 1878
1411.5 2.46
注：1980年财政性教育支出仅指财政预算内教育支出，1991年财政预算内教育支出为459.7亿元。
以上数据中，财政性教育支出系指《中国教育改革和发展纲要》中规定的包括：(1)财政预算内教育拨款；(2)各级政府征收用于教育的税费；(3)企业举办中小学的经费；(4)校办产业收入的免税部分。在1993年之前则仅指财政预算内教育经费。从1980年到1991年，教育经费总额增加4倍，财政预算内教育经费增加3.3倍；1995年与1991年相比，教育经费总额增加1.56倍，财政性教育经费增加1.28倍，财政预算中支出比例由1991年13.52%提高到16.05%，而财政性教育经费支出占GNP的比例1991—1995年依次为2.85%、2.75%、2.52%、2.52%、2.46%，呈逐年下降趋势，这反映了我国教育投入水平还滞后于经济增长的速度。
表2显示在教育投入结构中国家财政性教育支出占教育总经费的比例由1991年的84.46%下降到1995年的75.16%，财政预算内教育支出占教育总经费的比例由1991年的62.84%下降到1995年的54.36%。而学杂费占教育总经费的比例，则由1991年的4.42%上升到1995年的10.71%。这说明多渠道筹措教育经费的体制正在形成，同时如何强化政府主渠道作用值得关注。
基础教育经费投入长期处于较低水准，近10多年来，这种状况有所改变，但基础教育经费总量在教育总投入中的比例仍然偏低。
1991—1995年教育经费中大学、中学、小学所占的比例为21.07%、27.57%、33.42%。其中小学和中学经费占财政预算内教育经费比例由62.97%下降到1995年的59.7%，这与本世纪基本普及九年制义务教育的目标是极不相称的。
中小学生生均教育经费增长速度高于大学生均经费的增长，生均经费的差额趋于缩小，但大学生生均经费与中小学生相比仍然偏高。
表4:各级学校生均教育经费支出 单位：元
年份 大学
中学
小学
1980 1752.3860.13 23.19
1985 2477.29128.54 47.3
1991
3462 254.63 114.79
1995 5442.09561.86 265.78
以1980年、1991年1995年生均经费相比：大学由1752.38元、3462元增长到5442.09元，1995年比1980年增长3.1倍，比1991年增长1.57倍；中学生均经费由60.13元、254.63元增长到561.86元，1995年比1980年增长9.35倍，比1991年增长2.2倍；小学生均经费由23.19元、114.79元增长到265.78元，1995年比1980年增长11.52倍，比1991年增长2.24倍。以预算内教育经费计算，大学生生均成本与中学生生均成本之比，1980年为29.2倍、1991年为13.6倍、1995年为9.7倍；与小学生生均成本之比，1980年为76倍、1991年30倍、1995年20.5倍。也就是说1995年一名大学生的生均经费相当9.7名中学生和20.5名小学生的生均经费。大学生相对培养成本明显偏高（1990年发展中国家大学生生均成本相当于中小学和学前教育生均成本的7.5倍，发达国家为1.9倍）。其原因：一方面是我国高等教育长期来实行国家统包统配的体制，高校学生的教学、住宿、医疗及一部分生活费均由国家负担，尽管其培养成本比发达国家低得多，但相对于中小学生均成本则过于悬殊；另一方面我国基础教育政府投入比例偏低，校舍设备均较简陋，不足部分由群众集资弥补（80年代农村集资达700多亿元，用于改善农村中小学办学条件），政府预算内教育经费分摊到中小学生均经费数额很低。
以上情况表明，我国教育财政资源相对有限，基础教育投入严重不足。首先要增加教育投入总量，尤其要增加政府对教育的投入。按国家规划，到2000年财政性教育支出占GNP的4%，如能实现这一目标，公共教育经费约达3200亿元。同时要适当调整高等教育与基础教育的投入比例，提高基础教育在教育总投入中所占的份额，如基础教育经费占总投入65%以上，约2210亿元，按当时普通中小学学生约2.15亿人计算，则生均经费约合120美元，这相当于1990年发展中国家中小学和学前教育生均经费的水平。如果达不到这样的投入比例，基础教育势必处于极其困难的境地。因此，合理地配置和利用有限的教育财政资源，是跨世纪基础教育带有全局性的问题。为此，需要处理好几个重大关系问题，包括普及与提高的关系、重点和一般的关系、硬件建设与软件建设的关系以及地区发展关系等，做出战略性选择。
二、普及与提高：首先保证普及九年义务教育目标的实现，在这个基础上逐步提高普及教育质量和普及教育年限
我国从80年代中期提出普及九年义务教育的目标，到1996年小学入学率达到98.8%，初中阶段入学率达到82.3%，全国有1482个县实现了普及九年义务教育目标，其人口占全国人口的50%。计划到2000年在全国85%以上人口的地区普及九年义务教育，到2010在全国95%以上人口地区普及九年义务教育。我国在经济发展水平相对较低的条件下，大约用30年左右的时间，较快地实现普及教育目标（德国用125年普及8年教育，日本用35年普及6年教育），向实现全民教育目标前进了一大步。
由于经济和社会条件的制约，现阶段实施的普及教育的主要标准是适龄儿童入学率、巩固率、及格率和12—15岁人口中的普及率，这些标准侧重于为适龄人口提供基本的入学机会，办学条件还处于较低水平。仅以几项办学条件的现状为例，离国家规定的基本标准还有较大的距离，1995年全国小学有危房8878651平方米，初中有危房5762015平方米；理科仪器配备达标学校：小学占26.42%，初中占46.41%；图书设备达标学校：小学占31.2%，初中占42.57%；教学分组实验达标学校：小学占20.28%，中学42.93%；专任教师学历合格率：小学88.9%，初中68.1%，高中55.2%。办学设施条件上的这些欠缺，造成相当部分学校不能按规定开出实验课，学生没有更多的书籍阅读，教师缺乏必要的参考资料，这些势必影响教育质量的提高。此外，从效益指标看，小学生5年保留率为82.76%，初中生3年保留率为87.46%，也就是说，近几年来小学和初中的辍学率有所下降，但留级率仍然偏高，按时毕业率比80年代有所提高，但仍有较多学生复读，浪费了有限的教育资源。这些情况说明，在基本普及教育之后的一段时间里，还有一个巩固和提高的阶段，尤其是提高教育质量和办学水平，而不要急于提高普及教育的年限。否则，如果仅仅满足于数量上的普及，不能保证基本的教育质量，不仅不能适应变化着的社会发展需求，甚至会使普及教育流于形式，而失去普及教育的本来意义，这是在基本满足普及教育的入学需求之后，特别需要关注的决策选择。
提高教育质量将是跨世纪我国基础教育的发展重点。就全国范围而言，世纪之交基础教育将经历基本实现普及九年义务教育——巩固普及教育成果——重点转向提高教育质量这样一个发展过程。在不同地区，普及、巩固、提高的重点不同。但不论何种地区和发展阶段，都要增强质量意识，把提高教育质量作为普及教育的一项基本要求，作为迎接21世纪挑战的战略重点。而提高教育质量在某种程度上比实现普及教育难度更大，因为它涉及教育形态的全面演进和教育潜能的充分开发。美国从80年代初提出建设高质量教育的目标，到90年代初教育经费增加了将近一倍，而教育质量却未明显提高。可见，提高教育质量真正牵动教育领域包括教育思想观念、课程体系、教学过程和组织、教学手段和方法乃至师资队伍在内的全面而深刻的变革。这种变革反映在教育资源的配置上，要求在普及教育过程中实行集约型发展，充分提高资源的利用效率；在初步实现普及目标后，要把资源配置到最能影响教育质量的方面，不作表面文章，深入研究教育规律，真正在影响质量的关键点上重点投资，实现建设21世纪高质量基础教育的目标。
三、重点与一般：逐步改变教育资源向少数重点学校倾斜的政策，办好每一所校，面向全体学生
80年代初以来，国家决定举办少数重点中小学，以集中部分财力物力，较快培养少数优秀人才。这对于缓解10年“文革”造成的人才短缺问题是有积极意义的。但随着经济、文化发展和教育普及程度的提高，人民对于接受高质量教育的要求更为普遍和迫切。而重点中小学政策把本来有限的教育资源过多地集中到少数各方面基础已经很好的学校，势必拉大这些学校与一般学校的差距，尤其是与少数基础薄弱学校的办学条件和教育质量形成明显的反差。据国家教育发展研究中心1993年对11个省、市282所小学，15147名小学毕业班学生和201所初中，12888名初中毕业班学生的测试结果，条件好的学校与条件差的学校之间的差距：小学语文及格率差12.4个百分点(96:83.6)，优秀率差3个百分点(10.3:7.3)；数学及格率差7.3个百分点(98.2:90.9)，优秀率差20个百分点(73.6:53.6)。初中语文及格率差21.4个百分点(74.6:53.2)，优秀率差9.9个百分点(10.1:0.2)；英语及格率差20个百分点(83.7:63.7)，优秀率差35.2个百分点(46.0:10.8)；理科及格率差16.7个百分点(76.8:60.1)。需要说明，这次测评属于水平测试，所选学校也不是最好的和最差的。实际上重点校和薄弱校在选拔性测试中的差距还要大得多，其结果是少数重点学校成了升大学的“预备学校”，而薄弱学校的学生则成了“陪读生”被淘汰。这种状况，一方面造成大批非重点学校学生学业成绩、心理素质甚至思想品德成长受到严重影响，另一方面社会上为学生选择进重点学校展开激烈竞争，使义务教育的功能严重扭曲。
针对这种情况，应当调整教育资源配置政策，重点加强薄弱学校建设，取消小学和初中的重点学校，公开地分配教育资源和教育机会，全面实现义务教育目标。教育资源在学校之间的公平配置主要包含：一是教育经费投入的公平分配；二是教师的合理配备；三是学校管理人员的合理调配。许多地区采取的措施有：(1)教育经费近期内向薄弱学校倾斜，改善这些学校的办学设施；(2)校长和教师在学校之间轮换流动；(3)学生划片就近入学。这种做法并不是要取消学校之间的公平竞争，把所有学校办成一个模式，而是创造一种公平竞争的条件，为学生提供公平入学、全面发展的机会，让不同的学校办出特色，不同禀赋的学生发展自己的个性。
四、硬件建设与软件建设：在尚未达到基本办学设施标准时，要保证基本办学条件的硬件建设，但从总体上说软件建设
要优先于硬件建设，并逐步转向以软件建设为重点
过去10多年内，在教育投资总量中，硬件建设占有较大比重，这一方面由于原有校舍、设备等办学设施基础很差；另一方面普及教育扩大了中小学规模，需要增添教学设施。80年代农村集资700多亿元绝大部分用于改善校舍设备。这对于改变办学设施不足、创造基本的办学条件是必要的。同时，还有一个政策因素也助长了向硬件建设倾斜，即现有对义务教育评估督导和验收标准中，多数指标属于办学条件，这样无形中把硬件建设作为义务教育实施状况检测指标的主导方面，在一些已经具备了办学基本条件的地区，还在追求校舍和设施的高标准，有的甚至追求豪华、高档，浪费了本来有限的教育资源。这是今后一个时期教育资源配置中值得注意的问题。
从总体上分析，全国大多数地区校舍、设备等硬件投资水平仍然很低。以1991年为例，全国财政性教育经费599.5亿元，其中事业性经费542.9亿元，占90.5%，基建投资56.6亿元，占9.5%（注：数据来源《中国教育经费统计年鉴1991年》，中国统计出版社出版）。在这个数据中，事业性经费比例很高，主要用于教师工资，真正用于培训教师、提供教学设备和研究条件等方面的费用则微乎其微，以1995年为例，初中占有3.41%，小学占8.58%，这部分经费主要用于维持教学过程开支。尤其是农村中小学的办学设施离国家标准还有很大距离。在今后普及教育过程中，尚未达到国家标准的地区和学校，仍然要花大力气改善基本的办学条件，同时注意加强软件建设，尤其是提高师资和管理人员的素质。在城市和发达地区的农村，则应把重点放到软件建设，包括更新教育思想观念，提高师资学历层次，加强师资队伍建设，推进课程改革和课程建设，提高管理水平等等。与此相关，还要完善教育的评估检测指标体系，形成比较合理而全面的考核制度，以引导学校全面提高办学水平和教育质量。
五、地区发展：充分利用发达地区优裕的教育资源，发挥试验示范作用，并支持欠发达地区；国家教育投资重点向欠发
达地区倾斜，逐步实现地区之间的均衡发展
由于历史、区位和文化等原因，我国地区之间在经济社会和发展水平上存在较大差导和差距。80年代以来，实行改革开放政策和梯度推进战略，沿海地区利用区位优势和优惠政策，加速经济发展，中西部地区发展速度尽管也达到了历史上的高水平，但与东部地区相比，却拉大了差距。1991—1992年人均国民生产总值的相对差距，中部同东部地区间由32.2%扩大到43.1%，西部同东部地区间由44.5%扩大到50.5%。1992年东部地区人均国民收入（2322元）是西部地区（1268元）的1.83倍。这种状况反映在教育上同样存在着发达地区与欠发达地区、农村与城市的明显差距。如果说，小学入学率省际差距并不大，而小学毕业生升学率省际之间的差距则明显：在90%以上的省（自治区、直辖市）有15个，80%以上的有12个，还有2个省（自治区）刚过70%，西藏则只有69.48%，与最高的省市相比差30个百分点。至于学校设施、师资水平以及教学质量的地区差距则更大。1993年国家教育发展研究中心的测评结果，东部地区与西部地区相比，小学的及格率：语文差15个百分点，数学差12个百分点；初中的及格率：语文差25个百分点，数学差20个百分点，英语差38个百分点。在普及教育过程中，逐步解决地区差距过于悬殊的问题，是实施教育公平原则的重要内容，应该引起足够的重视。
教育的区域差距，本质上是区域经济和社会发展水平差距的反映，需要从社会发展和教育发展整合的角度解决。从教育资源配置的角度说，要在承认投入水平现状的前提下，增加对欠发达地区、尤其是农村的教育投入。以1995年为例，农村初中学生占全国初中学生总数的57%，而全国初中教育经费中农村仅占29.6%；农村小学生占全国小学生总数的70.5%，而全国小学教育经费中农村仅占48%。再以1991年生均预算内教育事业费支出为例，中学生最高的上海市为2646元，而最低的贵州省仅174元；小学生最高的上海市为376元，最低的河南省仅60元。国家实行分税制和财政转移支付制度，将有可能增强中央财政实力，增加对欠发达地区的持扶贫资金，包括从1996年到2000年，中央财政将拿出39亿元，加上地方配套为2:1，总额达100亿元，实施“普及九年义务教育扶贫工程”，支持欠发达地区实现普及教育目标。同时要鼓励发达地区对口支援欠发达地区，并通过欠发达地区自身经济的开发与起飞，逐步缩小地区教育水平差距，进而实现区域之间的均衡发展。