“二十国集团”的作用与发展趋势评析，本文主要内容关键词为：二十论文,发展趋势论文,作用论文,集团论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D815 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-6241(2010)04-0064-05
进入新世纪以来，随着国际政治格局和大国之间力量对比的深刻变化，世界的权力中心、财富中心和发展动力正在发生转移。二十国集团取代八国集团成为世界治理的主导性峰会，意味着新一轮的国际体系转型已经初露端倪，并处于加速发展进程之中。如何评估二十国集团在未来国际治理体系中的作用及其未来发展走向，将对中国在新国际体系中的外交战略有着重要影响。
一、二十国集团在国际事务中的地位和作用
自1999年以来，由世界主要国家组成的二十国集团越来越引发国际关注。二十国集团起初只是年度财政部长会议。20世纪90年代初，在经历了1994年墨西哥金融危机和1997年亚洲金融危机后，西方七国集团已无力独自维系全球市场体系的稳定。为了维护共同利益，西方主要经济大国开始把新兴国家纳入共同应对全球化所带来的结构性挑战阵营，建立了论坛性质的协调机制。2008年始于美国的次贷危机扩展到全球，为了共同应对金融危机带来的损害、整合全球秩序，同时也为了更好地应对日益增多的全球性问题，自2008年11月起二十国集团开始提升会议级别，召开了首次领导人华盛顿峰会。随后又在2009年4月召开了二十国伦敦峰会。此后将作为制度固定下来，每年轮流在各成员国召开一次。
从1999年到2009年，二十国集团已经走过10余年历程。可以说，在过去的10余年里，二十国集团内部运行机制日趋成熟，得到成员国的广泛认可，外部影响力逐渐扩大。
但关于二十国集团在国际事务中的地位和作用，目前国际上有两种截然不同的观点：一种认为，二十国集团是在七国集团的推动下建立的，从使命的确定、成员的选择到具体运作，无不是在七国集团的主导下进行的。正如有的学者所言“二十国集团在很大程度上充当着支持七国集团政策的工具，特别是在七国集团最关心的问题上”①，现在很多发展中国家并不信任二十国集团，加之二十国集团由于缺乏硬性的组织机制，对成员国和其他国家没有任何实质性的影响力，完全是多余的，毫无存在的必要。②另一种观点则支持将二十国领导人峰会提升为现存全球治理机构的行列之中③，认为二十国集团是全球化背景下实行全球治理的有效方式，它将是另外一个正式的联合国，或是有望取代效率低下的联合国而成为未来全球治理的核心机构。④
而笔者认为，要判定二十国集团的地位与作用，必须从纵向的历史维度和横向功能领域的角度进行全面的考察。
（一）纵观二十国集团10年的发展历程，它对内部成员的约束力和对外部世界的影响力均在增强。
首先，二十国集团对内部成员约束力的增强体现在两个方面：
(1)二十国集团探讨的议题越来越广。二十国集团最主要的议题集中在宏观经济政策领域，但它所处的国际环境就决定其面对的共同利益和问题并非仅限于金融危机，诸如气候变化、粮食危机、能源危机、军事安全、区域安全等都将成为其对话和探讨的主题。在2000年蒙特利尔会议上，其议题除了金融危机、体系建构外，还包括了债务、发展援助、贸易自由、健康、农业、环境和社会政策稳定等诸多方面。2001年“9·11”事件后，峰会一致通过了《打击恐怖主义融资活动行动计划》，声明“打击恐怖主义融资活动是国际社会的责任，也是二十国集团本身的责任”。2005年中国会议上，发展政策成为一项重要议题。2006年墨尔本会议上，除了有关世界经济的问题，全球能源、原材料市场问题以及《巴黎宣言》中关于援助效率的问题都列入会议日程。尤其值得注意的是，二十国集团的议题越来越多地涉及传统的国内政治领域，诸如贸易政策、金融制度等等。而峰会论坛的功能也因此很快地从“对话”变为“广泛的对话”，其使命也开始从狭隘的布雷顿森林体系中的金融领域向外扩大，它对经济问题处理的原则也越来越着重于由“世界增长”带来的稳定。
(2)二十国集团机制化日益明显，组织架构逐渐清晰。二十国集团在具体运作中形成了以部长会议为核心的组织架构。部长会议每年秋季举行，由各成员国轮流举办，该成员国财政部长任当年二十国集团的主席。为了便于“坦诚公开的交流”和“加强与会者的个人接触”，各国的会议代表只限于财政部长、中央银行行长以及一名助手。由于没有常设的秘书处和工作人员，为了保证工作的连续性，二十国集团建立了由前任主席、现任主席和下任主席组成的“三驾马车”管理制度，负责准备会议议题，挑选会议发言者，处理会议的后勤工作。为了给部长会议做准备，各国的部长助手通常举行两次准备会议，同时还要召开三次专题研讨会，并邀请相关专家和企业界代表参与。每年部长会议的核心文献就是二十国集团宣言，主要表达会议达成的共识。除了宣言外，也会发表单独的宣言和行动计划。二十国集团内部组织架构逐渐从虚到实，也意味着它对成员国的约束力越来越“刚性化”。
与此同时，二十国集团对外部世界的影响力也在扩大。
一是二十国集团在世界体系中的实力居于绝对优势地位。从经济和人口上看，据统计，目前二十国集团成员占全球国民生产总值的90%、世界贸易的80%以及世界人口的2/3。其中，“金砖四国”和“新钻11国”⑤等快速发展，形成了发展中国家群体崛起的势头，能够在很大程度上代表当前世界经济力量的真实分布。从政治上看，联合国5大常任理事国都属于该集团，而且世界上最大、成熟度最高的国际组织——欧盟也是其成员之一。雄厚的实力使得二十国集团在国际事务中的主导性越来越大。
二是二十国集团与其他重要国际组织的联系越来越密切。二十国集团自成立之日起，西方主要国家就认为包括国际货币基金组织、发展委员会和欧盟在内的国际组织须确保二十国集团的运转，使它与这些现存组织保持“更加紧密”的关系，以便与其他活跃的国际集团和组织进行合作，在国际货币基金组织内“促进更加深思熟虑、潜在的发展”。从现实情况来看，近年来上述国际组织在重大问题上的政策取向都与二十国集团的基本意图相同。它们积极参与二十国集团的讨论，提供相关的专业知识，提出各种意见和建议。例如二十国集团在展望未来的经济形势时，就必然会使用国际货币基金组织的经济监管文件。虽然二十国集团不是正式的国际机构，但是凭借成员国强大的影响力，常常以“支持、鼓励和指引”的方式影响现有的国际机制。事实上，这些国际组织的许多活动都是在二十国集团中形成基本意见后启动的。
三是二十国集团在更多新兴问题领域确立了新的国际制度。二十国集团成立以来，一直致力于确立各种国际规范和标准，这使得二十国集团在国际关系中产生了结构性的影响。如1999年二十国集团各国同意遵守国际认可的标准和准则。此后，二十国集团又多次承诺遵守国际标准和准则，并就此采取了进一步措施。2001年美国“9·11”事件后，二十国集团坚决反对为恐怖活动融资，并决定采纳“多边合作行动计划”，同时倡议所有国家都参与进来⑥。二十国集团还促成了在国际债券合同中引入集体行动条款，并在主要主权借贷国家间应用一套共同认可的非正式行为准则。二十国集团还成为讨论国际货币基金组织份额改革和代表性的重要平台。2004年二十国集团通过了《二十国集团持续发展共识》，设定了可持续增长的要求和重点，同时发表了《二十国集团改革议程》，详述了各国可持续发展的具体政策措施。这些规范和共同标准存在于二十国集团中，反映了所有成员国受制于共享权威所确立的一系列规则，推动了全球治理的发展。一个明显的情况是，10年来二十国集团在金融、能源、反恐、社会发展等领域建立或倡导建立了一系列新的机制以应对全球化的发展，而同期联合国却未增添任何新的相应机构。这使得二十国集团对重大国际事务的研究和把握领先一步，进一步加强了它对国际局势的掌控能力。
（二）从横向的功能领域比较，二十国集团的影响力主要是经济领域，社会领域和政治安全领域内的影响力较弱。
国际经济领域是二十国集团的核心功能领域，该集团涉及经济领域的议题最多，相关的机制化程度最高，而且基本可以掌控最重要的三大国际经济组织即世贸组织、世界银行和国际货币基金组织。这就确立了其在国际经济领域内的主导地位。而在社会和政治领域，由于缺乏有力的国际组织支撑，涉及的议题也较少，因此降低了它在社会和政治安全领域的影响力。
事实上，二十国集团在不同功能领域的影响力大小，取决于各成员国的利益整合程度的高低。二十国集团的成员在经济领域的利益整合程度最高，而在社会和政治安全领域的利益整合程度最低。
二、二十国集团发挥影响力的源泉
从建立到现在，二十国集团之所以能够在国际事务中发挥越来越大的作用，既有其外部客观条件，更有其独特的内部条件。
就外部客观条件来说，近10年来，全球化的高速发展催生了许多新的问题领域，也对全球治理在深度和广度上都提出了更高的需求，这为二十国集团提供了机遇和舞台。而二十国集团自身独特的内部条件使它能够灵敏地抓住机遇，扩大影响。这些独特的内部条件包括成员国的优势实力、高度的利益认同、灵活的合作机制以及最高领导人的政策控制能力。
（一）绝对的优势实力作为政策后盾。
如前所述，在经济上，二十国集团成员国内生产总值占世界经济总量90%左右，贸易总量占全球的80%，它在国际货币基金组织和世界银行所占的股权额约65%；政治上，联合国安理会的五个常任理事国都属于二十国集团；军事上，有六个是北约成员国，五个核大国，世界军费开支前十位都是其成员；世界科技强国全汇集在集团之中。二十国集团涵盖了世界重要的经济、政治、军事和科技力量，优势实力是二十国集团左右国际事务的坚实后盾。
（二）高度的利益认同推动内部协调。
优势实力表明二十国集团有能力影响国际事务，而各国间因相互依存度提高而建立的利益认同则进一步使成员国产生政策协调的共同意愿。从20世纪90年代开始，由西方发达国家主导的全球化，将全球相互依存度推进到了前所未有的顶峰。最近20年来，世界历史上第一次真正形成了牵一发而动全局的国际体系。从1994年的墨西哥危机、1997-1999年的亚洲金融危机，到2008年的全球金融危机，全球化所带来的挑战日益关系到整个世界的发展前途。可以说，世界各国从没有像今天这样，在全球化的挑战面前形成了命运共同体。发达国家与发展中国家日益加深的相互依赖性，使得发达国家不可能弃发展中国家于不顾而孤立地发展自己。面对当前全球金融危机和各国间日益上升的相互依存关系，各国领导人认识到，在应对诸多紧迫的全球挑战面前，国际协调与合作不可避免。美国总统奥巴马首次以东道主身份主持匹兹堡峰会工作晚宴后，白宫发表声明说，与会领导人支持“二十国集团成为国际经济合作首要论坛”。一名不愿意公开姓名的美国政府高级官员说：“这是对当今世界的反映，它将真正把国际合作带入21世纪。”
（三）灵活的运行机制促进成员合作。
二十国集团具有独特的首脑会议、部长会议机制架构，这种架构既促进了信息的有效沟通，又有利于增进决策效率，促进成员国之间的合作。这种机制有如下优点：首先，各国领导人助手每年都举行若干次会晤为首脑峰会做准备，各国的部长之间也形成了定期的会晤机制，这一方面保证了信息的顺畅沟通，另一方面也有助于各具体领域负责人之间建立友好的工作关系，从而减少交易成本，促进协议达成。其次，与世界银行、国际货币基金组织等专门机构不同，二十国集团的架构是一个机构涵盖多个不同的问题领域，这使得各国在进行谈判时能够全面考虑各领域的关联性，综合计量本国在不同领域内的得失，进行平衡协调。
（四）最高领导的政策调控力提高决策效率。
二十国集团的核心是首脑峰会，这使得该集团能充分发挥首脑外交的优越性。最高领导人的广阔视野和崇高权威是提高二十国集团决策效率的一个关键。与部长和其他官员们不同，各国首脑在八国会议上所做的承诺，往往能一锤定音。
总之，与其他国际组织相比，二十国集团具有绝对的优势实力、高度的利益认同、灵活的运行机制以及首脑们的最高政策控制力，这使得其在决策和执行的效率上占有优势，因而往往能对全球化高速发展带来的新问题迅速做出反应，在国际事务中的影响力日益上升。
三、制约二十国集团影响力的因素
对于西方国家而言，推动成立二十国集团基于这样一种设想：把世界上最主要的发展中国家纳入最强大的少数几个西方大国治理体系中，以求能继续主导国际事务，维持现有的国际秩序。而这个设想的成功实现需要内外两个条件：一是成员国内部都有维持现有国际秩序的意愿；二是集团外部对于二十国集团的认同和支持。但目前这两个条件都受到了程度不一的挑战。可以说，所面临的外部压力及其内部因素都制约着二十国集团影响力的发挥。
（一）集团内部矛盾和分歧的增加制约了二十国集团的协调能力。
布什政府上台后，美国单边主义恶性发展，与其他成员国在安全观、秩序观、格局观等问题上分歧日深。为了建立单极霸权世界，美国在某种意义上成了现有国际秩序的破坏者。集团内部的矛盾三重性，实质上是发展中国家建立国际政治经济新秩序与维持现有西方集体霸权模式、建立美国单极霸权之间的矛盾。目前二十国集团内部的利益分歧主要在国际贸易和金融领域，集中体现于2009年金融危机后的发展政策和国际贸易政策。由于不太可能出现在实力上足以对二十国集团构成挑战的国家，导致该集团影响力不高的因素最有可能来自内部的利益之争。
（二）集团外部认同和支持度的降低制约了二十国集团的控制能力。
近年来，集团外部针对二十国集团缺乏代表性及合法性的批评指责声越来越大，动摇了国际社会支持二十国集团的民意基础，削弱了二十国集团的政策号召力和影响力。从长远看，集团外的低认同乃至反对，很可能将危及二十国集团机制的稳定运行。
对二十国集团提出反对和质疑的力量主要来自两方面：一是发展中国家；二是以非政府组织为代表的所谓国际市民社会。发展中国家对二十国集团的批评始于集团成立之初，主要分歧集中于成员国的资格问题。有很多人认为，20个成员国家并不能代表全球所有国家的利益，只是美欧主导的按照自己的利益偏好建构的成员关系。莱昂纳多·马丁内斯·迪亚斯认为：“二十国集团在很大程度上充当着支持七国集团政策的工具。”⑦而且除了中国、美国等少数国家外，哪些国家可以作为二十国集团的成员国，是很难作出客观评价的。所以现在很多发展中国家并不信任二十国集团，二十国集团作为整体难以取得普遍公信力。
更值得关注的是，近年来国际市民社会对二十国集团的质疑和责难之声越来越高。国际市民社会以各种非政府组织和私营业主为代表，近年来不断掀起反全球化运动的高潮，而二十国集团已经成为反全球化运动的主要目标。反全球化人士认为，二十国集团并不是由全球民众选举出来的机构，因此不具有合法性。而由二十国集团主导推动下的全球化导致了全球环境恶化、贫富分化加剧等一系列恶果。
（三）集团内部成员属性的多样化制约了二十国集团的发展能力。
二十国集团的成员国既有发达国家，也有发展中国家；既有资本主义国家，也有社会主义国家，成员构成的多元化增强了二十国集团的代表性。然而，成员构成的多元化也带来了利益诉求的差异性，阻碍了二十国集团在某些问题上达成实质性一致，限制了二十国集团向全球治理决策机制的发展，也降低了二十国集团的效率和影响力。因此，如何平衡代表性和有效性之间的关系，成了制约二十国集团发展的一个重要因素。
四、二十国集团的发展趋势
全球化的继续发展，对全球治理的需求进一步增强，为二十国集团提供了一个长期发挥作用的空间。与目前其他国际组织相比，二十国集团具备优势实力和灵活机制，似更能适应新时期全球治理的需求。但同时，二十国集团也必须随着形势的发展进行改革，调整自身的局限性因素，才能确保和增强对世界事务的影响力和控制力。目前国际上对二十国集团必须进行改革这一点已达成共识，但问题是如何改革。笔者认为可以在以下几个方面作出考虑：
一是如何保持和增强二十国集团成员国间的政策协调。
通过维持稳定的国际金融秩序来促进各国的经济良好发展，是各国根本的共同利益，也是它们进行政策协调的基石。只要这个基础不变，二十国集团内部的合作就能持续下去。美国在次贷危机中的处境在一定程度上打击了美国的单边主义势头，使它不得不更重视多边协作，这有利于增强二十国集团内部的政策协调性。
二是如何推进组织机构建设，增强机制运行的灵活性。
全球化的发展对全球治理不断提出新的问题领域，二十国集团的议题范围也不断拓宽，首脑峰会的日程日益繁重。由于首脑们受时间、精力和专业背景的限制，部长会议和专家工作组的实际决策权将越来越重，同时更多的工作机制将更加细化和深化。如何建设一个日趋扩大的机构，同时保持该集团运作的灵活性和有效性，是二十国集团面临的一个紧迫问题。
三是如何减少并协调与集团外部政治力量间的矛盾。
二十国集团应大力加强与非政府组织的对话。二十国集团与以非政府组织为代表的反全球化力量的对话还处于起步阶段。2008年匹兹堡峰会时，反全球化运动组织的示威活动声势浩大。为缓和来自反全球化浪潮的压力，加强与非政府组织的对话已经成为二十国集团所有成员的共识。为了进一步加强在全球治理中的地位，二十国集团需要建立合理的模式，让市民社会有效参与其中，这有助于增强二十国集团的合法性。
二十国集团在处理国际事务中的影响力已在日益上升。二十国集团能否成为未来的全球治理核心机构，关键在于其是否有能力完成对自身的改革与完善。
［收稿日期：2010-07-08］
注释：
①Leonardo Martinez-Diaz,The G-20 After Eight Years:How Effective a Vehicle for developing-Country Influence:l 8.[EB/OL].the Brookings Institution,http:www.brookings.Edu/media/Files/rc/papers/2007/1017development/1017development.Pdf.
②Bayne,Nicholas (2003),"Impressions of the Evian Summit,1-3 June 2003," G8 Information Centre[EB/OL].www.g8.utoronto.ca.
③Johnson,Pierre Marc (2001),"Creating Sustainable Global Governance," in John Kirton,Joseph Daniels and Andreas Freytag, eds.,Guiding Global Order: G8 Governance in the Twenty First Century,(Ashgate:Aldershot).G20 (2000),pp.245-282.
④Bradford,Colin and Johannes Linn (2004),"Global Economic Governance at a Crossroads:Replacing the G-7 with the G-20," The Brookings Institution Policy Brief 131 (April).
⑤这个概念是高盛公司继金砖四国之后推出的同一预测模型，高盛2005年底根据劳动力成长、资本存量与技术成长三项指标推估国内生产总值增长量，选出经济潜力紧跟金砖四国的11个新兴市场，包括墨西哥、印度尼西亚、尼日利亚、韩国、越南、土耳其、菲律宾、埃及、巴基斯坦、伊朗和孟加拉国，统称为新钻11国。这些国家的共同点是人口众多的新兴国家。
⑥二十国集团部长会议.关于打击恐怖分子融资的行动计划（2001年）[EB/OL].多伦多大学八国集团信息中心网.http:www.g8.utoronto.caPg20Pnewsreleasenov2001.html#action.
⑦Leonardo Martinez-Diaz,The G-20 After Eight Years:How Effective a Vehicle for developing-Country Influence?:18[EB/OL].the Brookings Institution,http:www.brookings.edu/media/Files/rc/papers/2007/1017development/1017development.pdf.