我国文化体制改革中的问题与对策——基于政府职能转变视角，本文主要内容关键词为：视角论文,对策论文,文化体制改革论文,我国论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
文化是一个民族永葆生机的灵魂，也是一个国家兴旺发达的精神动力。从世界范围来看，文化因素逐渐与政治、经济因素相互交融，其在综合国力竞争中的支撑作用表现得越来越突出。2012年11月召开的党的十八大指出，要建设社会主义文化强国，要深化文化体制改革，解放和发展生产力。文化体制改革对于全面建成小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面、实现中华民族伟大复兴具有重大而深远的意义。
实际上，早在2002年党的十六大报告就明确提出要推进文化体制改革，以适应社会主义市场经济发展的要求。自2003年始，我国文化体制改革经过十余年的发展，已经取得显著的成就：文化体制改革的范围由原先的9个试点省市逐步扩展到了全国；全国有23个省(区、市)组建了新华发行集团；新闻媒体业的“转企改制”稳步推进；文化事业单位中的人事制度与社会保障制度改革工作同步开展；广播、电影、电视产业的海外创收不断攀升等。
与此同时，学术界围绕着我国文化体制改革的研究也取得了丰硕成果：有的学者从文化体制改革的战略规划出发，设计并提出了相应的路径选择方案；有的学者着眼于我国传统文化的传承，探讨如何处理文化保护与经济发展之间的关系；还有的学者关注文化产业的社会经济效益，认为推动文化产业结构调整是社会主义文化发展的必然选择，等等。然而，针对我国文化体制改革中存在的问题，其解决之道和关键环节在于转变政府的治理理念与管理方式。鉴于政府在文化体制改革中所发挥的重要作用，推动我国文化体制改革必须从我国政府职能转变入手。
一、政府职能转变与文化体制改革的相关性
2002年党的十六大从战略高度正式明确了我国文化体制改革的方向和任务，随后召开的十六届三中全会进一步强调了文化体制改革的必要性并重点要求加强政府职能转变，推动文化体制改革。2011年党的十七届六中全会提出深化文化体制改革的关键在于创新文化行政管理体制，加快政府职能转变，强化政府政策调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，推进文化领域的政企分开、政事分开，理顺政府和文化事业单位的关系。由此可见，我国文化体制改革的历程实际上是政府职能转变的过程，政府职能转变与文化体制改革之间具有内在的相关性。
(一)政府职能转变有利于促进文化体制改革目标的实现。我国文化体制改革的目标是以发展为主题，以改革为动力，以体制机制创新为重点，完善科学有效的宏观文化管理体制，建立富有效率的文化生产和服务机制，形成多元参与的文化产业布局以及开放竞争的现代文化市场。实现文化体制改革的上述目标有赖于政府职能的转变。一方面，政府职能重心的转变能够解放文化生产力，满足社会文化服务需要。文化实质上是一种生产力与稀缺资源，文化产业是拉动经济增长的组成部分，文化服务是满足人民群众精神需要的重要方面。当前政府职能的重心已由强调政治转向经济发展与社会服务，这种转变有利于提高文化生产力的产值与效率，有利于增进社会文化服务的质量和水平。另一方面，政府职能方式的转变能够推动文化管理体制的创新与完善。传统文化管理体制具有高度集中的计划经济特征，强调以行政手段为主的管理方式导致文化管理体制呆板而僵化，缺乏创新与活力。政府职能方式的转变，要求始终坚持“精简、统一、高效、透明”的原则，积极运用经济手段和法律手段予以调整与规范，既有助于提升政府文化管理的水平，也有助于增进我国文化体制的创新。
(二)文化体制改革构成现阶段政府职能转变的方向之一。面对社会治理的多维性以及改革实践的复杂性，政府职能转变往往具有多重目标并始终处于不断变化之中。改革开放之前，由于受社会历史条件的制约，政府的职能主要集中在政治领域，其主要目标致力于确立一个高度集中的政治体制。十一届三中全会以后，随着国内改革的不断深入以及对外开放的逐步扩大，政府的职能开始转向以经济建设为中心，建立和完善社会主义市场经济体制。当前，伴随人民群众物质生活水平的日益提高，广大社会成员的精神文化需求不断增长，推动文化体制建设自然成为政府职能转变的客观要求。因此，现阶段我国政府职能转变的目标之一便定位于深化文化体制改革，促进社会主义文化的大发展和大繁荣。在这一进程中，政府职能转变需要依托政治体制改革所创造的民主法治环境以及经济体制改革所积累的社会财富资源，积极建设政府主导、社会参与、富有活力、锐意创新、传承开放的社会主义文化体制，实现文化繁荣与政治民主、经济发展、社会服务“四位一体”目标的彼此交融与相互促进。
(三)政府职能转变和文化体制改革统一于构建服务型政府的现实要求。服务型政府是指“以公民本位和社会本位理念为指导，在民主法治的制度框架下，遵循法律程序并按照公民意愿组建的，以提供公共服务为目标，并承担公共服务责任的政府类型。”构建服务型政府是实现全面建设小康社会目标的内在要求，其主要内容在于逐步完善现有的社会公共服务体系，增进社会成员的公共利益和满足社会成员的公共需求。在整个社会公共服务体系中，政府占据首要地位、发挥主导作用和承担主要责任，这就要求必须改革行政管理体制，转变政府职能，在确保政治、经济职能有效履行的同时不断强化政府的公共服务职能。同时，文化体制建设作为社会公共服务体系不可或缺的组成部分，以保障公民的文化权利为价值准则，以满足公众的文化需求为目标导向，面向广大社会成员提供高效优质的文化产品和服务。显然，我国文化体制改革与服务型政府建设在内容上是一致而吻合的，推进文化体制改革已然成为服务型政府建设的切入点与着力点。由此，政府职能转变和文化体制改革在构建服务型政府的过程中实现了有机的统一，并共同影响服务型政府建设的进程与水平。
二、我国文化体制改革发展过程中存在的问题及原因分析
我国文化体制经历了30多年的改革与变迁，从最初起步到稳步推进，再到现阶段转型突破，文化体制改革所引致的乘数效应表现得愈发明显。但是不可否认，我国的文化体制改革仍然不够彻底，改革过程中存在问题依旧突出，这部分问题不仅包括文化体制中历史遗存的症结，而且包括改革过程中所产生的新增问题。综合来看，当前文化体制中存在的问题主要体现在以下四个方面：
(一)文化服务意识薄弱而政府本位色彩浓厚。政府文化服务意识薄弱已成为阻碍我国文化体制改革进程的瓶颈之一。文化服务意识薄弱首先表现在政府文化管理中政策议程滞后。随着我国城市化水平的提高以及新农村建设的深入，广大人民群众在物质富裕的同时也开始谋求精神富足，但这部分文化需求信息却因为政府部门的忽视甚至偏见而迟迟难以纳入政策议程之中，导致现有的文化政策与文件不能及时反映人民群众的真实需要。文化服务意识薄弱其次表现在政府绩效考核中文化指标缺失。目前我国政府部门绩效考核指标体系的设置在很大程度上侧重于对经济指标的强调，政府部门推行哪类文化服务、文化服务的效果如何等因子却并没有得到足够的重视，导致各级政府绩效考核中惟GDP至上的现象普遍存在。文化服务意识薄弱再次表现在政府财政投入上文化资源有限。据统计资料显示，我国城乡居民的人均文化资源占有量与同等水平国家或地区相比存在较大的差距，尽管这种差距根源于我国庞大的人口基数，但也与政府忽略文化资源投入不无干系，图书馆、博物馆、艺术馆等文化基础设施在建设数量上明显不足、服务范围上十分有限。其实，政府文化服务意识薄弱的深层次原因在于文化体制中的政府本位色彩浓厚。政府在文化体制建设中往往从自身的政策偏好与供给能力出发，而不是基于社会公众的实际文化需求水平来配置现有的公共文化资源，势必会导致政府文化管理中的“供求失衡”。不仅如此，政府本位观念还容易使得政府在文化体系中长期占据垄断地位，承担了过多的公共文化事务，同时也压抑了社会层面的内在活力。
(二)文化管理体制中存在体制机制性的障碍。长期以来，我国文化管理体制受制于传统行政管理体制的影响，这种影响构成了文化体制改革面临的体制机制性障碍。首先，文化管理的模式比较单一，管理的权力过于集中。政府是提供文化服务资源的唯一合法垄断性主体，其在文化事业的管理中统得过严、管得过死，并且政府文化管理的权力过于集中，管了许多不该管、管不了和管不好的事情，文化体制中政企不分、政事不分的弊端依然凸显。其次，文化管理中组织层级过多，各个部门职能不清。在我国，涉及文化领域管理的政府部门在中央有文化部、商务部、信息产业部、国家新闻出版总署、国家广播电视总局、国家版权局等，在地方也分别设有负责文化监管的主管部门，例如各个地方的文化厅(局)等。文化体制中自上而下组织层级过多，不仅容易导致管理的越位与错位，而且管理权限上的职责交叉，会使得多个部门之间不可避免地出现相互推诿、政出多门和各行其是的现象。再次，文化管理部门机构臃肿，文化管理缺乏创新。层次过多的机构设置必然导致机构规模不断扩大，臃肿的组织结构势必会降低管理的效率。管理机构内部干部人事制度僵化，官本位思想普遍存在，工作中缺乏激励与创新。最后，文化管理中相关法律法规制定滞后。我国用于指导文化管理的规范性制度主要表现为各种行政管理条例，而专门对文化事业发展与改革予以调整的法律法规尚不完善或尚未出台。法律法规的缺位与滞后导致文化管理中行政行为的实施依据不足、存在漏洞。
(三)文化生产力发展缓慢。相对于经济体制和其他领域的改革力度，文化体制改革的进程明显滞后，文化生产力水平发展缓慢。众所周知，文化事业和文化产业是文化体制建设中的两条主线，更是发展文化生产力的两大载体。尽管文化事业和文化产业各自的目标定位不同，但其根本目标是一致的，即推动文化体制改革的顺利开展，解放和发展文化生产力。然而，一方面，文化产业和文化事业的发展并不均衡。作为公益性的文化事业能够得到广泛认同，而文化的产业价值却往往遭到忽视，由此过分强调发展文化事业，对于培育文化产业则关注甚少。同时，关于在社会主义市场经济条件下发展文化产业的理论研究相对匮乏，文化产业的性质、地位、特征等方面缺少明确的理论界定，导致文化产业发展中认识不足、思路不明，进一步加剧了文化产业和文化事业之间的不平衡性。另一方面，文化领域中市场化程度偏低。政府在文化管理中发挥主导作用，将文化资源的所有权和经营权集于一身，而市场则处于可有可无的尴尬境地。现有的文化市场中区域、部门分割严重，部分国有的文化经营单位依然占据垄断地位，市场机制在微观领域并未充分发挥其资源配置的基础性作用。广泛的市场投融资渠道尚未形成，文化市场的主体身份还不明确，导致文化市场经营秩序混乱，文化产值中科技含量较低以及文化企业创新能力有限。此外，文化事业的发展也面临诸多难题，比如文化事业单位的转企改制不够彻底，观念转变、结构优化等方面还不到位，再比如公共文化基础设施建设落后，公共文化服务的数量和质量有待提高。
(四)文化体制改革的政策保障存在缺陷。文化体制改革中，国家的方针是先导，政府的执行是手段，相关的政策是保障，而我国关于文化体制改革的一些保障性政策在内容与效力上还存有缺陷，具体表现在：第一，政策陈旧。在当前社会主义市场经济条件下，我国文化领域中的部分政策还囿于计划经济时代的状况，未能根据时代的变迁而及时地更新或变更不够到位。第二，政策缺失。在文化体制改革发展的数十年历程中，我国初步形成了相对系统化的文化产业政策体系，但是相应的文化产业政策还不完善，文化产业发展的一些领域存在明显的政策空白，尤其是关于创意文化、网络文化等新兴文化产业的具体政策尚未出台。第三，政策稳定性不足。改革开放以来我国在文化体制建设方面出台了不少政策，有些政策能够延续并依然发挥指导功能，但是也有相当一部分政策由于缺乏科学性与系统性，进而导致政策的频繁变换甚至中途停用。文化体制中政策的频繁更迭容易使政策之间产生矛盾、难以协调，从而影响政策执行的水平与效果。第四，政策效力偏弱。由于对文化体制的内容存在认识上的偏差，政府在“文化事业政策”和“文化产业政策”的界定上比较模糊，导致文化领域中部分政策的针对性不强、权威性不足。政策效力偏弱还表现在政策对于促进文化发展的保障功能和扶持力度上。虽然现有的政策制定给予文化体制建设一定的优惠条件与政策倾斜，但是对民族文化资源的保护力度不够，对文化产业中弱质产业的政策扶持有限。
三、进一步推进和完善文化体制改革的对策分析
推进和完善文化体制改革是提升文化软实力的必然选择，面对当前我国文化体制改革进程缓慢的现状以及多重矛盾交织的格局，其关键在于积极推进政府职能转变，尤其是强化政府的文化管理职能，使其真正成为文化体制改革中的重要推动力量。
(一)树立政府文化服务的意识。现阶段文化体制建设中牢固树立文化服务的意识，一方面需要立足于政府部门本身，将面向社会成员提供文化服务的观念贯穿于政策议程、绩效考核和财政投入等各个环节之中，以更好地符合服务型政府建设的核心要求；另一方面，还需要扩及整个文化体制，使以政府为中心的理念转变所产生的乘数效应，能够带动公益性文化事业的完善以及经营性文化产业的增值。第一，政府文化管理中的政策议程要积极关注人民群众的实际文化需要，保障其最迫切、最基本的文化诉求能够及时得到满足。第二，政府文化管理中的绩效考核要充分体现文化指标的旨趣与尺度，并作为政府监督与行政问责的依据。第三，政府文化管理中的财政投入要注重向文化服务基础设施方面倾斜，引导社会资本参与文化资源的配置与开发。归结为一点，树立政府文化服务意识的关键在于实现由传统政府本位向以人为本转变。政府在推动文化体制改革的过程中，应问需于民，主动了解人民群众文化需求方面的信息与水平；应问计于民，充分发挥社会力量在文化体制建设中的有益功能；还应负责于民，自觉接受人民群众的监督并不断提升人民享受文化服务的满意度。
(二)明确政府文化管理的职责，完善文化管理的职能体系。在社会主义市场经济条件下，解放与发展文化生产力，首要的环节就是明确政府文化管理职责，完善文化管理的职能体系。一方面，政府职能部门要逐步从经营性文化产业的微观运行领域退出，不再担任文化产品或文化服务的单一直接供给主体，而是将这部分权限下放、转移给经营性的企业，使文化企业特别是国有的文化企业真正成长为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的市场主体，增进文化市场发展的生机与活力。另一方面，政府在宏观领域要加强对文化事业和文化产业的调控。在文化体系的整体运转上，政府要以社会文化需求信息为导向，建立一个调控适度、运行有序的组织领导体制；在文化资源的分配利用中，政府要根据文化行业的属性对文化体制改革进行整体规划，合理调整文化领域资源分配的结构与布局；在文化发展的政策保障上，政府要及时制定和不断完善各类扶持政策。此外，文化体制改革中政府还需要强化自身市场监管、社会管理和公共服务职能，共同构建完整的文化管理职能体系，明确政府与各类文化市场主体之间的权、责、利关系，有效解决政府在文化管理中的越位、缺位和错位问题。
(三)增加政府文化管理的手段，创新政府文化管理的方式。在传统文化管理体制下，政府实施文化管理主要采用行政手段，这种手段在促进文化发展过程中曾起到一定的积极作用，但随着市场经济的日臻完善以及文化领域的多元化趋势，其自身固有的一些弊端表现得愈发突出，转变和增加政府文化管理的手段势在必行。今后政府在文化管理中应综合运用经济、法律和行政手段。文化管理的经济手段是指“按照文化生产经营规律和经济规律的要求，以物质利益为动力，充分发挥价值规律对文化生产和流通的调节作用，以此来对文化生产经营活动进行管理的方法”。目前看来，经济手段主要用于对弱质企业的扶持和补助方面，通常以在财政、税收、投融资等环节上提供政策优惠为基本方式。而文化管理的法律手段是指政府通过立法和司法的方式，运用法律法规来规范文化企事业单位的行为，保障文化市场合理有序发展。我国目前正在逐步健全文化管理方面的法律法规，有效保护文化生产主体的知识产权，不断增强政府工作人员的法治观念与执法水平。这样，文化管理行政手段的运用能够直接、快速地对文化生产领域予以调节，经济、法律手段的采用则更能彰显政府文化管理的科学性与规范性。创新政府文化管理的方式，实现行政手段、经济手段和法律手段的有机结合，能够避免文化体制建设中政府失灵所产生的不利影响。
(四)区分不同文化行业的性质，优化政府文化管理的模式。优化政府文化管理模式的一个重要前提是合理区分文化事业和文化产业的不同属性。对于公益性的文化事业单位，如图书馆、博物馆、文物保护单位和社会科学研究单位等，由于它们具有明确的事业目标和社会责任，因而关于公益性的文化事业的发展模式，政府应依据社会范围内的文化需求信息进行科学合理的部署，面向社会成员提供优质高效的公共文化服务，并自觉接受社会舆论的监督。政府在这种模式下的主要职责是制定必要的政策法规，用以支持公益性文化事业的发展。对于半经营性的文化事业组织，如一些示范性的文化艺术院团、新闻媒体、文化馆等直接经济效益不明显，但在提高全民族的思想道德素质和科学文化水平方面发挥重要作用的文化单位，政府应对其实行分类管理，将其中经营性的部分进行市场化转制，按照企业发展的模式予以监管；而对于其中具有公益性的部分，政府要在提供政策指导的同时，还要给予适当财政补助。对于完全经营性的文化产业，如电影业、演出业、文化娱乐业等单位，政府要推动其全面转企改制，按照现代企业制度的要求进行运营。在这种管理模式中，政府不仅要对文化产业的发展进行总体规划，同时还要对国内外文化产业的发展现状予以关注，利用传统文化资源打造民族文化品牌，提升我国文化产业在国际市场上的竞争力。
四、结语
文化体制改革中政府职能的转变表现在管理观念、管理职能和管理方式等各个方面，其根本的立足点在于符合我国建设服务型政府的现实要求，不断满足人民群众日益增长的精神文化需要。尽管我国文化体制改革发展还需要经历一个漫长的过程，而且在改革进程中还会遇到许多困难，但是随着政府职能转变的不断深入，必将有利于建立健全一个完善的文化体制，最终实现社会主义文化的大发展与大繁荣。
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