村民自治：走向民主政治之路——从广西看中国农村社会主义民主政治发展趋势，本文主要内容关键词为：之路论文,广西论文,发展趋势论文,民主政治论文,村民自治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、村民自治的历史背景和必然性
从1978年开始，中国农村社会发生了巨大的变革，这种变革首先是从农村经济体制改革开始的。众所周知，安徽实行包产到户，走出了中国农村经济体制改革的第一步。但知道广西在稍后创造了村民委员会这种自治制度，率先走出了中国农村政治体制改革第一步的人也许并不多。与家庭承包责任制一样，村民委员会制度也是农民们的创造。1980年，广西宜山（今宜州市）和罗城两县的村民们在自己推举的带头人的组织下，率先选举成立了中国最早的村民委员会，制定了基于民主选举、民主管理和民主监督原则的村规民约。这一创举得到《人民日报》的承认和肯定（注：刘思扬、王雷鸣：《建设有中国特色的社会主义民主政治——改革开放二十年我国政治体制改革述评》，《人民日报》1998年11月30日。）。尽管这批村民委员会成立时的初衷主要是为了维护社区治安和基本秩序，而不完全是后来法律规定的具有群众自治、经济管理和行政领导三种职能的组织。但它毕竟是中国农村自治组织的萌芽，是社会主义民主政治建设的重要方面，是人民群众当家作主最直接的体现，代表了走向民主化的时代潮流。正因为如此，村民委员会得到了高层领导的支持和法律的肯定。村委会的形式被写入了1982年的《中华人民共和国宪法》。随着1987年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》（简称村委会组织法》的颁布，标志着村民委员会在法律上的规范化。村委会这一村民自治组织形式在随后短短几年里迅速在中国农村普遍推行，到1997年底，全国已有90.2万个村委会。
但是，任何事物的诞生和发展大都有一个曲折过程，村委会也不例外。在人民公社刚刚解体即撤社建乡时，中国农村各种村级基层组织大多处于瘫痪或半瘫痪状态。村民委员会成立之初，在许多地区由于多种原因它也并未马上发挥强大的作用。为了解决农村社区的税收、治安、公益负担、公共基础设施建设、计划生育等现实问题，保证农村社会稳定和发展农村经济，广西又于1987年6 月带头作出在村一级原生产大队的基础上成立村公所，作为乡镇人民政府派出机构，把村民委员会改设在自然村的决定。这一改变得到许多基层干部的拥护和支持，也引起了一些省份的注意和学习。之后一些省份也全部或部分在乡镇以下设立村公所、管理区、村管理委员会等形式的派出机构。然而村公所却是缺乏法律根据的机构，《村委会组织法》规定中国农村基层组织是村民委员会而不是村公所。也就是说，它从出生开始就没有合法身份。而且由村民自治组织改为乡镇政府派出机构，否定了村民的自治权利，无疑是政治民主化进程的倒退。因而尽管村公所在农村管理中发挥过一些积极作用，但它终究还是在各方面的推动下被村民委员会重新取代，广西称之为“撤所改委”。
广西1996 年完成全部撤所改委工作后共有村委会14800余个（注：《广西年鉴·1998》，第616 页， 广西年鉴社出版，1998年8月。）。在中国农村基层政权由建立村委会， 到设立村公所和再次改设村委会，全面实行村民自治的过程中，广西一直是带头实施的地区。为什么村民委员会这种自治性质的民主政治制度能在中国农村推广开来？它发挥了那些社会功能？它的发展和完善趋势如何？这是关注中国政治体制改革的国内外人士重视的问题。
社会学的社区理论强调社区组织运行必须符合这样一些原则，即：尊重人的价值，鼓励人的潜能发展；以社区需要为运行发展目标；组织运行方式应与社区原有文化相整合；重视社区内部的合作与参与；通过组织成员的积极参与提高组织的活力；民主自律是社区组织运行的基本形式；社区组织内部职、责、权明晰；组织内部的相互信任感，等等。村民自治制度正是这样一种符合上述原则的社区组织制度和运行形式。推行包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督在内的村民自治制度，由村民选举自己信得过的村委会，让村民确实感到社区发展事务或项目是自己的而不仅仅是干部们的事情，因而他们才有可能最大限度地激发自己的内在潜力，从而使社区发展获得持久的有价值的动力。其次，村民委员会和村民自治制度这种由政府支持、全体村民参与的自上而下的社区发展道路不仅重视和顺应村民的政治民主需要，激发了他们参与社区事务（村务）的积极性，与他们的政治素质和文化素质水平相符，还有助于树立村委会干部良好的公众形象，建立融洽的干群人际关系，避免或减少由于基层组织（如村委会、治安组织等）的利益凌驾于社区利益之上，基层组织利益、社区利益与村民利益冲突而导致的干群关系紧张、社区内部弥漫人际不信任心理气氛的情况出现。
如果对村民自治制度的基本内容即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督作更深层的思考，还可发现中国农村基层民主政治实践和村民自治制度给社会学和政治学提出了许多值得研究的问题，在前所未有的范围和深度上检验了社会学和政治学的诸多理论假设和学说，为丰富社会学的组织理论、社区理论和社会控制理论提供了绝好的素材，拓展了社会学理论的解释力或社会效度。
二、民主选举与权力的合法性
这里所说的权力的合法性并不是指权力是否通过法律程序产生，而是指权力是否有民意或多数人的拥护作为社会基础。社会学理论认为，领导的合法性、有效性和稳定性源于下级的集体赞同。（注：[美]彼德·布劳：《社会生活中的交换与权力》，第232～235页，华夏出版社，1988年版。）换句话说，没有被领导者的支持和拥护，领导者就是缺乏权威的，将无法有效地、稳定地行使权力。在以民主、平等和公正为主流价值观，以法制为行为准则的现代社会，只有得到多数人承认和拥护的权力才是合法的权力；而合法的权力才能够在人们心目中享有权威和感召力，这是不可违背的客观规律。领导的影响力和权威不仅来自于法定的权力，更来自于他们的能力、品德素质和工作成就，这种所谓非权力性影响力作用往往比权力性影响力更大，作用范围更广。直接选举把村民们公认为最有才干、最有责任心的人推选出来，村委会干部因而较易赢得村民的支持拥护；在村务活动中，村民们也较少被迫服从的感受，而自愿服从倾向却较为明显。这一点不论是从社会学理论上还是在直接选举村委会干部的农村基层民主实践中都已得到证实。
从农村推行村委会制度伊始，就一直有人担心民主选举会使大胆工作、不怕得罪人的村干部落选，而让那些无工作能力的老好人、宗族观念强烈和缺乏全局整体观念的人甚至村霸坏人当选。这种担心实际上低估了村民们的政治判断力和道德判断力。绝大多数村民们是愿意选举自己认为能代表社区整体利益，处理村务公正、公平合理的人当村干部的。那些狭隘宗族观念强烈和缺乏全局整体观念的人、村霸不仅难以得到上级党组织和地方政府的认可，更重要的是这类人仅凭为人强硬固执，甚至蛮横无理、目无法制而称雄乡里，其政治素质、法制意识、现代经济和管理素质通常也很差，因而不易被村民们真心接受和拥戴。即使真的选错了人（在广西等地农村的民主选举中这种情况极少见到）或当选者品质变坏了，对农民来说也是一次民主政治的教育和学习，有助于提高村民的民主政治素质和参政议政能力。假如没有村民自治的实践，那么直接选举、联名推荐、差额选举和秘密写票等词汇可能至今还不为广大农民所知，更不会懂得如何行使手中的民主权利。
部分人包括某些县市和乡镇干部之所以极力赞同设立村公所以及由乡镇政府任命村公所干部的体制，对村民直接选举村委会干部和村民大会或村民代表会议制度持这样那样的怀疑态度，根本原因就在于他们没有真正理解社会主义民主政治的核心价值观，担心人民群众缺乏当家作主的愿望和能力。尽管由上级任命的村公所干部绝大多数也持积极进取的工作态度，但由于他们的权力是由上级授予的，其工作只对上级负责，不受村民的选举、监督，因而容易产生专制、强迫命令和腐败。而专制、脱离群众和腐败等行为正是削弱村干部权力的民意基础、合法性和稳定性的主要因素。相比之下，通过村民直接选举产生的村委会及其领导成员由于获得大多数村民的支持和拥护，因而在村民当中拥有很高的威信和号召力。村民们也对地委会干部持高度认同和信赖的态度。许多在村公所管理下难以完成的交纳公粮、征地补偿、发展村集体经济乃至计划生育等农村工作变得容易完成了。过去县或乡镇政府为了发展甘蔗、烤烟、芒果或其它作物的连片种植以取得规模效益，常常不得不采取强迫命令的方式干预农民的经营自主权。事实证明，中国农村完全可以普遍推行村民自治这种基层民主政治制度，而且能收到良好的成效。
三、民主决策与社区控制
中国农村基层民主的另一个重要内容即民主决策主要是通过村民大会或村民代表会议制度来实现的。修建村里的公共基础设施如路、桥、水、电或学校、调整承包土地、建设征地、宅基地审批、村集体投资项目、救灾救济款物的发放、村干部工资和计划生育等决策过去都是由村干部决定，村民参政议政的权利得不到体现。因而即使村干部的决策是正确、公平、符合村集体和多数人利益的，也往往会引起村民的猜疑甚至反对；如果村干部采取强制手段推行已作出的决策，又极易使村民产生被驱使感和抵触心理，导致决策实施效果大打折扣或者夭折。在社会控制理论看来，社会或社会组织为了维护社会秩序，保证社会生活生产正常进行，必须运用社会力量影响、约束和规定社会成员的思想和行为，这就是所谓社会控制。社会控制包括直接的强制性控制和间接的运用思想、舆论或道德手段的控制。但完全或主要依靠直接的强制性的社会控制手段来控制和管理社区，必然压抑社区成员的基本权利和需要，将造成他们的不满与抵触。因而在社会管理和社会控制过程中，必须根据社区发展情况综合采用多种社会控制手段，以激发社区成员的参与积极性和热情，同时又能使社区的他律与成员的自律紧密结合起来，维护社区的秩序和发展。村民自治制度的实践证实了社会控制理论的上述观点。
村务公开、民主决策之所以能够产生较好的社区管理和控制效应，其根源在于它让每个村民都有平等机会参与村务问题特别是与自己有关利益问题的决策。社会心理学的态度理论指出，参与是改变人们态度的有效方法，参与决策活动能够增强参与者的责任感和对决策的情感支持强度。由于参与决策，还减少了村民对村务决策的怀疑或抵触，加强了村民与村民之间、村民与村干部之间的理解，增强了社区内部的凝聚力，减少了社区成员越轨（对抗社区行为规范和整体利益）行为发生的概率。广西各地推行村民自治的实践表明，各民族村民对村务问题讨论极为热心和负责，民主决策对农村社区管理和社区控制起到了积极的促进作用。许多村庄过去屡屡发生治安案件，并因为各种利益问题和公共事务经常导致人际矛盾，特别是干群矛盾。但推行村民自治制度后，村民们直接参与了重大村务的讨论和决策，激发了他们的责任心和对决策的认同感，村庄的社会治安明显好转，各种村务和建设任务也完成得比较顺利，遇到的矛盾和冲突少得多。这种通过社会心理因素发挥的控制效能甚至胜于强制性手段，其社会效应远不是过去那种由村干部强迫村民们完成任务的方式所能比拟的。
四、民主管理与社会整合
在权力高度集中的人民公社退出中国农村舞台后，随着农村经济与社会发展，农村社会结构逐步发生了日见明显的嬗变，利益分化趋于表面化。首先，农村内部已经分化形成狭义的务农农民、个体户、私营企业主、农民工、村干部和农村知识分子（乡村教师、医生）等阶层；其次，农村实行以家庭承包责任制为核心的双层经营体制，农民家庭利益与集体的经济利益有了明显区分；再次，在人民公社体制下被压抑和淡化的宗族观念、社区利益随着政社合一体制的解体而重新活跃，仅广西地区每年因为宗族矛盾和社区利益问题发生的各种农村纠纷冲突就有数万起。
在社会分化程度显著提高的背景下，实行直接选举村干部、村民自治是否有利于农村社会利益的整合，对农村社区的凝聚力将产生何种影响，这是许多人尤其是县乡基层干部担心的问题。村民自治制度开始推行之初，许多人除了怀疑能否选出真正符合上级要求又符合民意，德才兼备的村委会干部外，就是担心村民自治将可能导致农村社会秩序的失控。有的人担心民主决策会导致某些农村工作任务受到地方利益或宗族意识的干扰而难以完成，或者担心村务公开和民主决策可能强化宗族意识和小群体利益观念，在有利于维护本村社区利益的同时又不利于更大范围农村社区之间利益的整合。
上述担心从根本上说是来自他们对民主管理与社会整合之间关系的不正确认识。由于长期的封建专制文化观念误导，一些人习惯把自律和他律对立起来，认为民主与秩序是绝对不相容的两极。这显然是对民主政治一种极大的误解。最直接的反证莫过于民主越是发达（且不论其民主的性质）的国家其法制就越是完善，法律越是详细完备，人们在高度自律的同时又服从于高度他律。真正的民主必须以法制为基础，自律离不开他律，自由也有规范，在中国农村亦不可能例外。
在基层民主建设过程中，民主选举和民主决策为农村社区实行民主管理奠定了基础，从而为整合各种群体和利益关系提供了新的可能途径。诸多事例证明，被村民选举出来的多数村干部都拥有较高的威信，因此他们对村民有较高的号召力和影响力。村民大会和村民代表会议对重大村务问题的讨论和决策程序则从管理角度保证了重大村务决策能够得到多数人的支持和赞同。正是因为有了民意基础和多数村民支持，因而村委会干部根据村民大会或村民代表会议上通过的决策、决定发出号召，通常都能比较顺利地完成任务。同时，如果善于利用农村传统文化，发挥其积极作用，也有利于农村社区利益的整合。由于以血缘联系为纽带的宗族文化观念的影响，中国农村自古就有维护以宗族或村庄利益形式体现的社区利益的传统，村民们更倾向于相信与自己有较多共同利益的本姓或本村成员的村委会干部，当他们以民意代表的身份出现协调宗族矛盾和处理利益冲突，常常能起到上级政府干部或外村干部难以发挥的积极作用。广西鹿寨县城关乡俄洲村小学教室年久失修。村委会在多方争取后建校资金尚缺15万元。村委会向村民发出集资倡议，但仅有20户农户同意捐资。1997年8月8日该村召开村民代表会议，由村民代表讨论通过了集资决定，每人捐款40元。村干部和村民代表带头集资，不到一个月就捐资13万多元，顺利完成教学楼主体工程的建设。
五、民主监督与权力的制约
正如人民有权要求政府是一个“廉价政府”一样，农民们也有权要求自己的自治组织——村委会是一种“廉价组织”，而不是臃肿、庞大、奢靡或腐败的机构。这就需要对村委会的权力进行监督。
民主选举、民主决策和民主管理都是农村基层民主、村民自治的重要内容，而民主监督则是农村基层民主的制约机制，同时也是关系到农村社区管理的运转效能的保障条件。许多农村社会问题包括干群矛盾、独断专行和腐败固然与干部个人素质有关，但更重要的原因在于缺乏民主管理和民主监督制度，村务不公开，村干部的权力缺乏制约。某些以其优秀能力当选任职的村干部正是由于缺乏监督和制约，逐步走向堕落，成为掌握权力的“太上皇”或“村霸”。这种情况在那些至今尚未真正全面实行村民自治制度的农村社区依然程度不同地存在。民主管理过程中实行村务公开和民主监督，让农民们在更大范围内参与村务管理和监督，把村干部的言行置于村民的直接监督下，对于改变村干部工作作风和促进他们勤政廉政，防止滥用职权、为政不公和以权谋私都具有不可取代的关键性重要作用，并有利于督促村干部更好地实施民主决策，更充分和及时地听取村民意见，密切干群关系。
村务公开是农村基层民主监督的主要方式之一。村务公开必须经常化和制度化，要从村民最关心、与村民利益关系密切、容易引发矛盾和滋生腐败的问题开始实施。财务公开是村民最为关心的监督内容。广西融水苗族自治县洞头乡滚岑村用社会捐款修建了一座钢筋混凝土桥，由于没有及时公布收支情况，引起村民怀疑非议。经过在村民大会上公布收支使用情况，才获得村民的信任。有的人认为，在发达地区农村，村集体财力雄厚，资金较多，村民比较关心财务管理，而贫困地区村民为生存所累，对微不足道的村财务不感兴趣。其实这种看法是缺少根据的，至少是片面的。广西贫困地区的基层组织建设工作中有过许多这样的事例，村民对村委会小至一瓶农药、几斤稻种和捐赠衣物等救灾物资的分配都十分关注，很认真地提出自己的意见。在贫困地区如果诸如集体企业分红、公益义务摊派、救灾物资分配等利益问题处理不公，还将导致一部分生活原已处于困境的农民陷于更困难境地。这必然会激化社区内部人际矛盾，严重时甚至会使社区管理失控。
六、村民自治制度的发展与完善
村民自治、农村基层民主是社会主义民主政治的基础和重要组成部分。村民自治制度的诞生是社会主义市场经济和时代潮流的要求。它使多达9 亿的中国农民这个人类最大的社会群体开始在最广泛和最直接的意义上管理自己的事务，这无疑是中国政治体制改革的重大进展和政治生活民主化的重大成就，其深远意义是毋庸置疑的，这也正是它受到国内外广泛关注的主要原因之一。但是，在中国这样一个封建专制文化历史积淀深厚，经济政治情势复杂、利益和改革任务多样化的国度里，任何一种改革都不会是轻松的，更不可能一蹴而就。村民自治的发展或完善也需要一个较长的历史时期。可以说，目前要志自治还不是很成熟的，它至少在民主价值观、制度化和经济功能等方面还需要解决若干问题。
第一，确立符合国情与农村现状的民主价值观。现阶段，一些人在正确地指出社会主义现代化建设离不开政治民主化的同时，把政治民主化进程设想得过于理想化和简单化，或者简单套用西方民主模式标准来评价中国社会的民主政治现实包括农村村民自治的民主水准，从而得出令人悲观的结论。这显然是一种脱离国情的浮躁心态，还有一些人留恋传统政治权力模式，对村民自治不感兴趣，持怀疑、抵触或排斥态度。这两种心态都是民主价值观的偏颇，其结果殊途同归，都将把村民自治引向歧途，使它走样变质，或成为可望而不可及的空中楼阁，因而是农村政治体制改革和基层民主实践中必须加以防止和纠正的两种倾向。
应该看到，作为一种民主政治制度，村民自治还未达至臻至美境界。它的完善尚需许多条件，需要进一步制度化、规范化。但在中国农村基层民主的实践推进过程中以及对它的现状作价值评判时，至少不能忽视以下几个因素：农村经济体制和经济结构的特征和变迁、传统政治文化价值观念、农民的文化素质、领导干部的素质与能力等。农村政治体制改革、村民自治的步伐跟农村经济社会发展水平特别是政治发展水平、各级干部和村民的民主法制意识深化程度、各级党政部门特别是县乡两级领导者对农村社会发展的把握与调控能力等因素有直接关系。基层民主能够发展到何种程度以及需要发展到什么程度，必然要受到这些因素的制约。任何超前或严重滞后都不利于农村经济繁荣与社会稳定，不利于农村社区和整个社会有有序发展。在坚定不移推行村民自治制度的过程中，如何将这些因素协调并发挥积极作用，兴利除弊，对各级党政领导和村委会干部都是一个考验。
第二，村民自治的制度化。从各地实践推进来看，村民自治在推行过程中尚受到多种因素的干扰，许多措施有待制度化、规范化。其表现之一是在推行村民自治时一些地方的各种制度不健全或徒有其名。有的地方在选举后没有建立起相应的村民议事制度、村民大会或村民代表会议制度、村务公开制度，或者这些制度存在重大缺陷，使村民无从参与决策、管理村务和监督村干部。二是在执行制度时备受干扰。某些县乡干部总是习惯于插手村民选举或监督，包办代替。指定候选人，强制村民投某个指定人选的票等现象也时有发生。三是无视村委会组织法和选举法。有的乡镇干部为了使自己满意的人选当村干部，采取绕过有关法律规定，直接任命“村委会主任助理”之类职位的做法。更有甚者，有的省份还出现将村民选举产生的村委会置于不顾，直接任命所谓“村管理委员会”的现象。有的地方出现个别村民贿选或以宗族划线拉票，对他人选举意愿横加干扰，破坏公正选举等现象。这些现象表明，要使农村基层民主政治和村民自治走向制度化、法制化，尚需走相当长的路。
第三，强化村民自治组织的经济功能。村民委员会是一种集村民自治、经济管理和社区管理功能于一体的群众自治组织，它要履行社区管理和为村民服务的责任，离不开雄厚的经济实力。1979年后，我国农村实行以家庭承包责任制为基础的统分结合的双层经营体制，但许多农村社区在原有集体经济组织瓦解后，却未建立起新的社区合作经济组织，使得村民自治组织失去为民办事的经济基础。一些人认为农村实行家庭承包责任制就是“黄牛过河各顾各”。其实不然。20年历程表明，凡是集体经济得到发展，有能力有条件为村民办实事的农村社区，其村委会就有较高的号召力和凝聚力，那里的经济包括农民家庭经济就发展得较好。而贫困地区的村委会之所以大多瘫痪或半瘫痪，出现公章揣在衣兜甚至挂在窗栏上，无人理事等现象，跟当地的经济落后，缺少集体经济实力，无法为村民提供最起码的服务，村干部待遇太低是分不开的。因此，村委会要提高管理效率和能力，更好地为村民服务，增强号召力的凝聚力，使村民自治制度充分发挥其全面功能，加强村集体的经济实力就是不可缺少的前提条件。当然，增强集体经济实力并不意味着重返人民公社体制，而是要在社会主义市场经济条件下，以多种经济形式和途径包括各种社区合作经济组织发展社区经济，增强村民自治组织的经济实力。这是不言而喻的。但这个论题已不是本文要论述的内容。
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