农村土地流转运作方式与土地流转市场建设初探，本文主要内容关键词为：运作方式论文,农村土地论文,土地论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着农村市场经济的迅速发展，集体土地经济也逐渐繁荣起来，集体土地使用权流转日趋活跃。而集体土地使用权自由流转，势必导致农村经济混乱，影响国民经济健康发展。因此，应当引导集体土地科学、合理、合法地流转。我们认为：可供选择的一条富有实效的途径就是建立农村土地流转市场。
一、农村土地合理流动离不开市场机制
利用市场机制调节、引导土地流动和集中，是土地产权制度建设的一个中心问题。土地是一种特殊商品，尤其是农业生产的特殊性，决定了农村土地有着它自身不同于一般商品市场的特殊性质和规律，例如所有权、使用权受到多种限制和监督，但这并不妨碍土地市场的建立。从近些年的实践看，农村土地流动由集体来调整，在实践中很难为农民所认可，大量的是自由转让，有的流动超出了社区，甚至超出县界，流动效率明显高于集中统一调整。另外，1990年国务院发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，城镇国有土地的流动有了法律依据，城镇地产市场得到长足发展，这也为农村土地市场发育提供了重要借鉴。
但是应当指出，在当前农村土地市场尚未形成的条件下，土地的流动需要有外部力量的推动。作为土地所有者的集体经济组织和作为土地管理者的国家政府部门，应该按照市场经济的原则，对集体土地进行必要的调节，这仍然是农村土地流转的一种不可缺少的调控手段。
二、农村土地流转市场的构建与土地流转运作方式
新的农村土地制度建设的基本方向，应当以法定的土地集体所有权为基础，强化农户的土地经营权，并采取有效措施，对以往平均分配土地和低效利用的缺点进行修正，促进土地流转市场的发育。为此，笔者认为，构建“两级市场、八种方式”来推进土地流动和集中较为合适。
（一）农村土地流转两级市场
1.土地流转一级市场：土地出让市场。即农地所有者将农地使用权在一定期限内有偿出让给土地使用者所形成的市场。是具有法人资格的村民委员会或集体经济组织，作为集体所有土地的产权代表，按照《宪法》和《土地管理法》的有关规定，以特定的地块、用途和使用年限等作为条件，把集体所有土地的使用权有偿出让、出租、发包给个人或联合体。土地供给方是农村集体经济组织，需求方是农户或经济联合体。
一级市场土地使用权的流转价格应包括级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ中国家、集体对土地投资的补偿价值三部分。土地使用者只有向集体经济组织交纳上述流转价格才能获得土地使用权。当然地价的确定还要适当考虑实际情况，区别对待，如对农业内部用地的流转价格适当压低，对开发性土地的流转价格尽量优惠等。
关于土地使用权的期限，应尽可能延长。土地投资收益具有长效性和滞后性。让农地使用者享有充分的收益权和对未来长期收益的稳定预期，能促进土地有效合理的流转。土地使用期限至少应延长50年或发放长久性土地使用证。
一级土地使用权流转市场的交易形式，由土地所有者遵循公开性（即土地使用权流转面向所有土地需求者）、公平性、竞争性原则的前提下，自行选择。采取公平招标、批租等都是比较好的形式。
2.土地流转二级市场：土地转让市场。即农地使用者将农地使用权再转移给其他农地使用者所形成的市场。是土地受让者或承包、承租者，在规定的使用年限内，将土地使用权再转让、转租、转包给其他个人或联合体，以及进行入股联营、向金融机构进行抵押等。农户既是农地供给方，又是土地需求方。
二级市场交易价格除包括一级市场土地使用权的流转价格外，还应包括级差地租Ⅱ中土地使用者投资价值补偿额，因为这部分级差地租Ⅱ是由土地使用者投资形成的，理应在转让时由土地转入者按实际投入的费用支付给转出者。
农户间土地使用权流转方式可以多样化，如出租、转让、抵押等等均可，但无论采取哪种方式，交易双方都必须在政府土地管理机构登记、注册，取得集体土地使用证，方能生效，并受法律保护。
（二）农村土地流转运作方式 农村集体土地使用权与集体土地所有权相分离，土地使用权可依以下八种方式进行流转。
1.出让方式。是村级集体经济组织以土地所有者身份，将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向集体支付出让金。土地使用权出让的实施程序为：(1)根据土地利用规划或计划，确定出让的地块、用途、年限和其它条件；(2)根据土地资产评估资料，确定基准地价，进而确定出让金标准；(3)签订合同，发放土地使用证。此项工作最好由土地所有者会同乡（镇）政府及县（市）土地管理部门的代表共同实施。土地使用权出让的方式：耕地一般可采取协议、招标的方式来进行。对本集体经济组织以外的个人或联合体，可采取拍卖的方式进行。对于集体荒山、荒地，则无论是本集体经济内外的，均应采取拍卖方式出让。
2.出租方式。土地出租是目前家庭承包责任制的发展和完善，属于农村土地一级市场行为。一般做法是：(1)招标出租。集体将土地连片划分一定规模的面积，实行公平租赁招标，用竞争的方式分配土地资源。(2)三负合一。农业税、土地提留和农户应承担的定购任务，全部改为统一的实物地租。即由村民委员会凭借土地所有权，向租地农民收取一定量的实物地租，然后由村民委员会统一完成农业税和定、认购任务，并不再收取土地提留。(3)以质定级，以级定租。将村辖全部土地按肥沃程度、距离村屯远近、农田设施条件等划分出具体地块的地级、每级地实物地租数量，并落实到具体地块。
实行土地租赁，对于构建新的土地产权制度，促进土地流转，具有重要意义。(1)租赁经营能把土地所有权和使用权进一步分离开，使产权关系明晰化。一方面更加明确了土地所有者的权力主体，强化了农村土地集体所有制；另一方面又从制度和法律上明确了租赁者是土地使用权的法人代表，从根本上确立农民在农村经济中的地位，使之真正成为自主经营、自负盈亏的独立商品生产者。(2)租赁经营是以竞争的形式开展的。集体和农户在明确各自的权利、义务后进行公开招标，能者多租，弱者或有其他收入者少租或不租，既有利于耕地向种田能手集中，又能促进耕地与其他生产要素的优化组合。
3.发包方式。当前不宜继续采用“分田大包干”的形式发包土地，而应采取“两田制”的方式：集体经济组织将耕地分为两部分，一部分是口粮田，按人口平均分配到户，作为一种社会保障措施由农户长期无偿或低偿使用；一部分是商品田（也叫责任田），由集体经济组织成片地公开招标承包，中标人可以是本集体经济组织的成员，也可是非本集体经济组织的人员。通过招标发包，商品田必然向种田能手流动和集中。
以上是土地一级市场中三种资源配置形式，以下为土地二级市场土地流转的五种形式。
4.转让方式。是土地使用者将土地使用权再转移的行为。土地使用权转让的条件是，必须按照土地使用权出让（或出租、承包）合同规定的期限和条件对土地进行建设和利用，未满足规定条件的土地使用权不得转让。土地使用权转让的方式有三种：(1)出售方式。即买卖，指土地使用者将土地使用权转移给他方，他方为此支付价金的行为。(2)交换方式。也叫“互易”，指土地使用者双方约定互相转移土地使用权或一方转移土地使用权，另一方转移金钱以外标的物的行为。(3)赠予方式。指土地使用者自愿把自己的土地使用权无偿转移给受赠人的行为。
5.转包方式。原承包人将承包的土地转包给新承包人，由新承包人继续履行原承包合同规定的权利和义务，并向原承包人提供一定数量的转包费或平价口粮。但也有另外一种情况：在少数农业比较效益过低、土地负担过重的条件下，有的原承包人需向新承包人提供一定数额的倒补贴。
6.转租方式。与转包方式相类似，所不同的是：新承租人履行的是原租约所规定的各项权利和义务。新租人只需向原出租人交纳一定的转包费，而不存在原承租人向新承租人提供一定数额的倒补贴。
7.入股方式。土地入股实行股份合作经济，是将工商企业股份合作经营机制引入土地经营的。在形式上，可以建立各种类型的土地股份公司，农户承包的土地折股加入公司。为了避免土地调整的震动，同时满足土地优化配置的需要，土地股份公司以农民自愿组合为好，或者以种田能手为核心成立土地股份公司，或者以地块相连的农户股份联合，也可以由村集体按区域种植作物划分组成若干股份公司，在各方面条件较好、农民自愿的情况下，一个村组成一个股份公司则更好。
土地股份合作经营，土地股应和其他资金、财产股一样，必须具备下列特点：(1)成员每人一股；(2)土地股份具有与其他资产股份相同的排他使用权力；(3)土地股份具有转让、抵押和自主处分的权力；(4)入股并参加劳动的农民，在分配上既按劳分配又按股分红；(5)如果以村为单位成立股份公司，集体应有一定数量的股份。
实行土地股份合作经营，可能是目前农村各种土地使用形式中最具优越性的一种，因为它可以有效地解决当前农村土地制度中几个尖锐问题：(1)农户土地经营权更加完整。土地股份可以转让、抵押、处分，能从根本上打消农民怕政策变的心理。(2)农民从土地上获取收益的长期预期将得到最大保证。特别是离土农户仍可获得稳定的土地分红（它实质上是土地社会保障职能货币化的一种形式），有助于实现公平与效率兼顾的原则。(3)土地流转市场将进一步发育，有利于资源的最佳配置。土地股份公司能够吸引那些缺乏经营能力或转入非农产业的农户将承包的土地入股，这样，土地将逐渐向股份公司集中，进而获得相应的规模效益。(4)进一步强化土地所有权。
8.抵押方式。土地使用者，包括农户或联合体，可以把承包租赁的土地使用权向银行（最好由集体或国家建立农村土地银行）抵押，从而获得一定数量的贷款。当抵押者不能按约偿还贷款时，作为抵押的土地使用权转归银行，并通过银行向其他土地使用者流动。抵押是以一定财产权担保获得资金的重要方式，是将财产处于动态中、发挥更大作用的行为。土地抵押实际正是发挥土地金融作用、融通资金的方法。目前世界许多国家和地区都采用这种做法，而不论土地所有形态如何。土地抵押的意义在于：(1)抵押人可以土地使用权担保获得贷款，解决土地建设投资不足问题；加快资金周转速度，使资金发挥更大作用；(2)抵押人（特别是联合体）可以利用土地信用，经国家批准，利用一定渠道，向社会发行股票或债券，起到集资作用；(3)作为抵押物的土地，一般仍留在土地使用者手中，不妨碍对土地的利用和建设，这对社会和经济发展都有益处。
土地抵押作为市场的一种重要形式，对我国土地投资建设和推动土地流动可以发挥重要作用。但土地抵押政策性很强，业务十分复杂，涉及许多实际问题，如建立相应的金融机构，确定抵押标的等。建议在我国一些有条件的经济开发区、开放城市，进行包括城镇国有土地和农村集体土地的抵押试点。
（三）农村土地流转市场特点 以上农村土地流转两级市场、八种方式具有以下几个特点：
1.农村土地流转一级市场是由集体经济组织垄断的，体现的是土地所有者与使用者之间的关系。这种关系的特点是：(1)一级市场中的土地流动形式（出让、出租、发包等），不但具有土地经营的性质，而且更重要的是一种土地资源配置方式；(2)集体经济组织同土地使用者签订的出让（出租、发包）合同，既属于经济合同，又是一种土地使用权“批准书”；(3)集体经济组织同土地使用者之间的关系是平等的民事关系，双方有明确的权利和义务。
2.农村土地流转二级市场，是自由度比较大的市场。体现了土地使用者之间平等交易关系。可以借助市场机制的作用，放开搞活，实现土地资源的优化组合，向种田能手集中，形成规模效益。
3.由于土地公有制性质及土地不可再生性，土地流转一级市场的土地供给无论从绝对还是从相对来说，都缺乏弹性，并且由于土地不合理利用和愈来愈多的被非农建设占用，农地供给还呈减少的趋势。从土地需求看，应随土地经营利润的增减而相应变动。但目前，由于缺乏完善的社会保障体系，大多数农民仍视土地为“保险”，无论经营是否有利，也不会改变对土地的需求。从这点看，一级流转市场的土地需求比较稳定。但随着非农产业的发展，农民就业选择余地加大，土地需求呈下降趋势。
4.土地流转二级市场较之于一级市场，土地供需受环境因素影响大并具有较大的弹性。二级市场土地使用权的供给，一是取决于农村非农产业发展程度。据测，农地使用权流转率与农业劳动力异地转移率呈显著正相关关系，这表明，农业剩余劳动力转移空间愈大，农地使用权再流转的供给量就会愈多；二是取决于社会保障体系完善是否。农户转出土地使用权的后顾之忧愈少，土地使用权供给量愈大。土地使用权的较大需求则取决于下列条件：(1)农地经营所获得的平均利润；(2)农民购买使用权的经济承受能力及购得土地的收益预期；(3)农民择业空间的大小。
5.村集体经济组织统一管理农村土地流转一、二级市场。因为，只有把一级市场垄断起来，才能搞好宏观调控，有效地配置土地资源，强化集体土地所有权；只有放活二级市场，才能借助市场机制的作用，使土地流转活跃起来，实现优化组合。可见，由村集体经济组织统一把二、二级市场联系起来，形成符合商品流通要求的、协调一致的市场体系，是推进农村土地合理流动的根本保证。
三、农村土地流转市场运行的前提条件和制度建设
（一）市场运行的前提条件 市场的运行不仅需要诸如市场基础设施建设等市场交易的硬件条件，而且还要有软环境的支持，如影响交易活动、市场秩序的经济、社会因素。目前，农村土地使用权流转市场发育的关键在于软环境的配套，其运行应具备以下几个前提条件。
1.明晰土地使用权属界定，完善使用权内容。我国农村土地市场交易的本质是使用权的交易，只有使用权属界定明晰，使用权的交易才能顺利进行；只有当农户以较大自由度拥有土地使用权时，交易行为才能无所障碍。我们认为，可以通过发放集体土地使用证，以法律的形式承认农户对土地使用权的占有，并明确土地使用者的权利和义务。这样，土地使用权的流转即是土地使用证的流转。扩大农户掌握土地使用权的自由度，应完善土地使用权权能，让农民享有对土地的排它性占有权、开发权、收益权、买卖权、租赁权、抵押权以及继承权。
2.建立规范化的农地经营管理制度。即通过地籍调查、土地登记、土地统计、土地评价反映和监督土地位置、数量、质量、权属、用途、变更等。其中土地评价是市场交易的基础工作。它通过土地适宜性评价和土地经济评价，运用平均收益、产投比、级差地租Ⅰ等社会经济指标，对进入市场的土地进行分等定级，为制定地价提供科学依据。
3.要有一个良好的社会环境。土地使用权流转市场是一个独立的体系，有自己特有的内容和机制。但仍与外部社会环境密节相关。目前，影响土地使用权流转市场有效的运作经济因素有：粮食购销制度、价格制度、地税制度、社会保障制度以及种植计划管理等。粮食购销体制的改革能使农地经营的成果即农副产品价值在流通领域中得以有效实现；农产品价格放开有助于形成农地经营的平均利润驱动机制，提高农地经营的比较利益；完善社会保障制度配套，可解除农户转让土地的后顾之忧。
（二）市场运行的制度建设 土地的流转制度是依土地流转的需求和土地产权的让渡权而设立的，是使土地流转得以有序化进行的制度安排。垄断农村土地流转一级市场，放开农村土地流转二级市场，必须建立必要的管理制度和市场规则，以保证和规范土地流转。笔者认为，应着重建立健全以下几项制度：
1.调查与规划制度。全面调查集体土地利用结构和后备土地资源结构现状，制定集体土地利用总体规划和小区利用规划，划定各种专业用地保护区，确定各具体地块的最佳用途。
2.土地资产评估制度。资产优化配置和合理流动离不开资产市场，而健全的资产市场不能没有公平的价格尺度。培育农村土地市场，也要按照市场经济的要求，逐步形成合理的地租、地价、并以此为经济杠杆，促进土地合理流转。今后，要逐步规范到根据各类土地的绝对效益和级差效益，进行集体土地使用效益评估，分等定级，确定地价，制定有偿流转金的具体收费办法。在当前，由于技术、经济所限，可采取科技人员、群众代表、干部相结合，经验评估和科学测试相结合的办法，对土地进行分等定级和地价测算等。
3.地籍管理制度。地籍资料是加强土地管理和土地有偿使用的依据。目前，我国土地资源数量、权属、利用现状调查工作即将结束，地籍初始登记、建立档案工作已在大多数地方完成。农村土地制度建设要充分利用这一资料，对每一次土地转让进行地籍变更登记。这不仅是加强土地管理的需要，也是集体经济组织向土地使用者收取土地使用费、土地增值费的需要。要全面核定各级所有权土地面积、使用者使用面积，划清界址，确定权属，绘制图册，签订有偿流转合同，登记发证，建立集体土地地籍档案。
4.劳动积累和地力培肥制度。前者是关于土地所有者和使用者对农田基本建设投入量作出规定；后者是规定出土地肥力指标，对地力升降给予奖惩。
5.合同管理制度。市场经济体制的重要特征之一，是经济关系合同化。土地出让、转让合同，是集体土地所有者将占有、使用、收益、处分等权能依法转让给使用者的法律形式，必须十分重视。一方面，在内容上如双方的权利、义务，要明确、准确；另一方面，在合同的有效性方面，必须使合同的签订、公证、仲裁等走向法律化、规范化。
6.资金管理与使用制度。制订详细的土地有偿流转金的使用方向、范围，建立专储专用制度。保证集体土地使用权有偿流转长期、合法地进行下去，促进农村经济健康繁荣。
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