政府危机管理中新闻发言人制度的实效性分析，本文主要内容关键词为：新闻发言人论文,实效性论文,危机论文,制度论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新闻舆论在保障公共安全、处置突发性公共事件中发挥着重要作用，建立新闻发言人制度，及时、准确、权威地发布危机信息是完善政府危机管理的重要内容。目前，我国的新闻发言人制度已从国家部委推广到地方区级政府部门。新闻发言人制度在我国得以建立与推广，既得益于政府危机管理实践的直接推动，又是服务于政府危机管理的现实需要。在新闻发言人的新闻发布内容中，突发性危机事件占有相当比例并呈上升趋势。但建立能够发布危机信息的新闻发言人制度并不等于就能取得满意的效果。如何在已初步建立这一制度的前提下，搞好公共危机事件的信息发布和管理，提升公共危机管理中新闻发言的实效，这是一个值得深入研究的课题。
一、建立新闻发言人制度是加强和完善政府危机管理的现实要求
新闻发言人制度是政府通过新闻发言人向传媒并通过传媒向公众介绍政府政策，通报某些事件的真实情况，说明就某个事件某个问题政府所持的立场和采取的措施，并回答传媒提问的制度。设立新闻发言人制度已成为中国政府工作改革的一部分。政府现代文明行政理念的提升、公众民主意识的增强是这一制度推出的重要背景，而这一制度的推出，也明显受到政府危机管理的影响。
近年来，中国公共危机事件呈上升趋势，许多与公众利益相关的突发性事件，对公众生活、工作和社会秩序产生了重大影响。面对有些突发性事件，如果公众不能及时得到准确信息，往往会导致传闻四起，事件升级。因此，建立新闻发言人制度，对更好地应对日益频繁与复杂的突发性公共事件，对提高政府危机管理的水平与效率，意义重大。
从国内需要来看，建立新闻发言人制度有利于弥补政府危机管理制度上的缺憾。新闻发言人制度的实践长期以来基本上局限于中央一级人民政府。近年来，由于不可回避的原因，特别是SARS之后，公共危机的新闻发布受到前所未有的重视。由于危机事件的突发性和危害性，它总是通过各种途径迅速传播，并引发人们的猜测。政府从多方面认识到，控制公共危机程度，消除公共危机影响，也需要借助媒体的作用。如2005年1月12 日湖南省出台的《关于新闻发布制度和新闻发言人制度实施方案》规定：“以‘湖南省人民政府新闻办公室’名义举办的日常性新闻发布会，由省人民政府新闻办与省直有关部门与市州商定，一年一安排，报审后实施。新闻发布会原则上每月举行一次，如遇突发事件或特殊情况，可根据实际需要，采取多种形式，做出适当安排。”可以看出，新闻发言人制度在政府危机管理中的作用已引起重视，并成为政府在危机管理中发布重要信息、澄清谣言、稳定社会、满足公众知情权的重要制度性通道。
从国际影响来看，新闻发言人制度的建立有利于提高中国政府的国际形象。目前，公共危机事件的信息发布已成为外国关注中国的一个焦点。由于中国的社会制度与西方国家不同，由于国际间政治利益、国家利益、经济利益的冲突，使更多的国际视线瞄准了中国的公共危机事件。政府新闻发布会是国际通行的做法，在新闻发布会上，境外记者的提问往往异常尖锐，特别是针对产生了重大影响的公共危机事件的提问，新闻发言人是无可回避的。而这些问题的回答是否真实、合理、得体，直接关系到中国政府形象和执政能力的高低。在危机管理中，政府通过新闻发言人制度及时向国内外媒体发布真实、准确、权威的信息可以树立开明的国际形象。
新闻发言人制度在公共危机管理中应当并且已经具有一定的位置和份量。但建立能够发布危机信息的新闻发言人制度并不等于就能取得满意的效果。要保证和增强新闻发言人制度在政府危机管理中的实效性，我们必须研究分析制约和影响其实效性的主要因素，针对现实中存在的问题与不足，采取有效对策加以解决。
二、衡量政府危机管理中新闻发言人制度实效性的主要因素
1.新闻发言人制度的法律保障
自从1877年瑞典制定了最早的《信息自由法》以来，全球已有四十几个国家制定了政府信息公开的法律。目前就世界范围来看，这类法律法规已较为普遍。公民可以以知情权为根据，要求政府公开事件真相，并能就国家行政机关的相关不当行为向法院提起诉讼。
新闻发言人制度的推行，是信息及时在政府与公众之间沟通的一个重要方面，是建设民主法治社会的一个重要内容。也可以说，民主法治社会必须要以公民拥有知情权与政府政务信息公开为前提。但有了新闻发言人及其制度，并不就等于这个地方或部门在危机事件中工作就会更透明，如果没有法律和相应的措施作保障，信息的如实披露可能会受到极大的阻碍，比如有可能出现“信息垄断”，进而有可能使这一所谓的制度在实际运作中成为一种封锁消息、对抗舆论监督的“挡箭牌”，成为搪塞记者、阻碍公众知情的工具。因此，要保证新闻发言人制度的实效，必须有法律法规作保障。
目前在全国实施统一的新闻发布制度是困难的，但各地应当积极探索适合自己情况的新闻发布体制，制定相关的行政法律法规。这种体制的建立应在法制的框架内，并且着眼于未来政治文明的发展趋势。上海市人民政府于2004年5月1日开始，在全国省级政府中率先实行《政府信息公开规定》，从制度上要求政府必须及时、迅速地向公众提供信息——除法定免除公开的情形外，所有政府信息都必须对公众公开。这一政府规章将政府信息公开作为原则，不公开作为例外，尊重公民及时获得政府信息的权利，无疑是政治文明建设过程中的一大进步。2004年9月，北京市依法行政联席会议正式发出通知，只要涉及依法行政工作，要求属下各级政府机关都不能对新闻记者说“无可奉告”。这种从法制层面来思考解决问题的作法是一个进步。
2.新闻发言人在行政体系中的位置
新闻发言人在行政体系中如何定位？如何在中国现有的行政体系下为新闻发言人定位以使新闻发言人制度更有实效？这都是综合性的问题。我们可以从多个方面对新闻发言人这一角色在决策层的位置进行界定。
从危机信息需求来说，最重要的是发言人能否清楚掌握真实核心的东西。一般而言，如果新闻发言人本身是领导者，则更可能保证其所发布新闻的权威性，其信息含量也相应较大。从实际工作中看，一些位置较低的新闻发言人，由于缺乏参与决策的权力导致其很难准确掌握政策的决策实情，难以全面了解处理危机的具体措施，在发言时难免缺乏自信，而且自由发言的范围很有限，很难解释敏感问题，这种处境会导致新闻发言人宁可少说或不说。在危机状态下，一些苍白无力的“发言”只会加重社会的不满情绪，从而对危机处置产生负面影响。这也是位置较低的新闻发言人面临的一个困惑。处于决策层的“发言官”自然会较其他公务人员掌握更多的情况，了解更多更全面的信息。但另一方面，如果其官位意识过浓，与本位主义结合，则将背离新闻发言人制度的本意。这就要求担任新闻发言人的官员在新闻发布时要淡化固有的“官员意识”。如果新闻发言人在工作中发生错误，应主动进行更正；如果错误特别严重，政府应撤销其职务，不再让其继续担任新闻发言人。
从具体操作来看，新闻发言人非专职化或职位高置会带来另一个结果——因工作繁忙，难以应对媒介采访。但在处置公共危机事件时，及时发布信息是至关重要的。为解决这一矛盾，我们可进行多种尝试：其一，设置多位新闻发言人。如湖南长沙设有专职发言人与兼职发言人两个职位，于2005年7月正式上岗。 专职发言人资历较浅、级别较低。新闻发言人的专业化、职业化，能保证其工作的连续性，更好地促进政府与媒体的沟通与合作。兼职发言人由市政府秘书长担任，这在必要的时候，能增加发言内容的权威性。其二，在应对危机事件时，新闻发言人可作为一个班子存在，在这个班子中，居于首席的可以是在决策层中有相当份量的人物。
3.新闻发言人的材料采信度
新闻发言人的材料采信度首先是取决于其信息发布渠道。从世界范围看，政府主要依靠新闻界来传递重要信息，无论政府怎样使用宣传册子、新闻发言部门或政府网站，政府的传播工具还是远远赶不上大众媒介的效率。因而让更多的材料为新闻界采纳，是政府在危机管理中发布信息的上策。新闻发言人制度正是政府在危机管理中依赖新闻界传递重要信息的良好途径。2004年夏天，英国内政部向全英每户人家寄送“紧急事故指南”，帮助公众为紧急事故作好适当准备。其中一项指导原则是，除非火灾等特殊情况，否则在紧急事故发生时，应“进入屋内，留在屋内，收听广播。”这一手册中应对紧急事故的建议十分详细，包含很多重要原则，其中一再提及的一条重要原则是：“收听当地的电台或收看电视以知道更多的消息。”而在建议居民为应付紧急事故储备的物品中，有一项必备物品就是一台使用电池的收音机连同备用电池。（注：徐剑梅：《英国政府与媒体在突发事件中的协作》，《中国记者》2004年第10期。）在突发事件中，公众往往把新闻媒介作为了解事件真相的第一选择，这更说明了新闻发言人对政府危机管理的必要性，以及对其材料被采信的重要性。
新闻发言人的材料采信度其次是取决于其信息保真率。新闻发言人要发挥信息过滤器的作用：既要确保媒体从政府获取有用的信息，又要防止政府其他人员向媒体提供不适当的信息。屡屡出现的失真，会降低外界对材料的采信程度。政府新闻发言人发布的是政府部门信息，但并不等于说“是政府部门的权威信息，其真实性和权威性是肯定的，公众通过政府新闻发言人获得的信息是踏实的”（注：蒋凯文：《社会渴望新闻发言人》，《中国改革报》2004年12月30日。）。由于公共危机的特殊性与复杂性，信息真实应该是一个“滚动”的概念，其信息发布难免有失真之处。因此，新闻发言人必须不断传递新的更真实的信息。比如某些灾难，连政府在一段时间内都难以得到准确的消息。事实是信任的基础。要使材料被采信，就要求新闻发言人尊重事实。一旦发现某些发布材料的失真，政府新闻发言人就要抱着开诚布公的态度，勇于承认，切不可用虚假的内容营造虚假的完美。危机信息发布材料的失真率越低，其采信程度就越高，新闻发言人制度的实效才越高。
4.新闻发言人的传媒形象
新闻发言人是政府形象与传媒形象的综合体。首先，他是政府公务人员，承担的是政府职能，其行为受到行政法规与行政纪律的约束，因而在危机管理中，他要服从政府安排，要为政府排忧解难。其次，新闻发言人不仅仅是发言，还是政府与媒体的联络者。他要常到新闻单位，随时了解媒体的报道情况。这样做的目的不是要控制媒体，而是在于了解媒体的工作流程和相关规定，从而使危机管理中的新闻发布更符合新闻规律，确有实效。
新闻发言人的传媒形象主要受三种因素制约：其一，是否能提供真实有效的信息，因为记者采访要获取的是有效信息。新闻发言人提供了真实信息，记者就应该满意，没有提供就应该不满意。其二，新闻发言人与记者之间的信任关系。一方面，新闻发言人要同记者建立长期的信任关系。很多时候，媒体对新闻发布会的采访人员是相对固定的，这有利于新闻发言人与他们建立一种熟悉关系。在一些非正式的交往中，新闻发言人可能会向记者提供一些秘密，但在公共危机事件中，这类额外的举动是较为危险的。新闻发言人切不可为取悦某家媒体或人员而冒险。一般来说，对媒体的开放态度，是为了保证媒体的准确报道，同时为了建立长期的信任关系，而不是为了防止媒体的批评，压制或取悦于媒体。另一方面，新闻发言人不能因为自己代表政府发布新闻，而否定和剥夺记者对新闻事件的采访报导，两者应该是互补关系。如广西南丹特大煤矿透水事故、山西繁峙金矿爆炸事故、辽宁海城学生奶中毒事故等，都是记者们不顾个人安危才弄清了真相。其三，新闻发言人的个人业务素质也是其形象的关键点之一。比如，他通常能有意识地挖掘新闻点，在新闻发布中能很好地贯彻人际传播中“三十秒＋九十个字＋六年级水平”的原则等等，较强的业务能力能为其树立良好的传媒形象。
5.新闻发言人的公众信任指数
对新闻发言人的信任不只是由传媒人员来确定，还取决于其公众基础。新闻发言人制度是政府与社会公众进行沟通的桥梁。政府建立新闻发言人制度的最终目的是为了与公众沟通信息、协调关系，让公众理解、信任、支持政府。虽然目前中国公众对新闻发言人制度较为陌生，但随着制度的推广和完善，它必然成为百姓观察政府行为的一个窗口。公民素质与参政意识的提高也会促进其对新闻发言人的认知程度。
从公共关系学的角度来看，作为组织的公关策略，发布利好消息是一个组织出于利益驱动所做的本能反应。但政府作为公共服务部门，其最大利益应代表公众利益。在危机管理中，政府要正确处理对政府不利的消息，不能发布歪曲、模糊事实的消息。一般来说，公众对有关危机信息了解得越充分、真实，对政府新闻发言人的信任程度也就越高，从而对政府危机管理的工作也会越支持。
从信息传播角度看，目前新闻发言人制度还需要完善上情下达、下情上达的互动机制。目前相当一些政府机关只“发言”，并不关心反馈情况。而关注反馈情况对政府了解民情民意，促进政府更加科学、及时的决策，有着重要作用。