摘要：土地征用成为农民上访、社会矛盾激化、土地纠纷繁杂的主要因素之一，甚至发生农民群众与工作人员大打出手，情况不容乐观。如何健全和完善现有征地制度，保障失地农民的合法权益是关系到民生问题的大事。
关键词：土地征用 农民权益 保护
一、引言
随着我国工业化、城市化进程的加快，大量农地转为非农用地，从农业部门配置到非农业部门，农地非农化进程日趋加快。一般来说，农地非农化主要有两条途径：一是土地市场交易，二是土地征用。由于土地征用常具有土地市场交易无法比拟的一些优点，如产生规模收益和节约交易成本等[1]，因此，不论是发达国家还是发展中国家都保留土地征用这一农地非农化的形式。在当今中国，土地征用甚至成为农地非农化的唯一合法途径。
二、案例概况
（一）武冈市邓家铺镇征地案例
2001年，武冈市邓家铺镇被湖南省邵阳市列入“十五”期间重点小城镇开发的示范镇。2001年11月12日，居委会7个村民小组与武冈市国土局签订了征地协议书，武冈市国土局以2.25×105元／hm2的价格。征用3.647hm2农田。而后，邓家铺镇小城镇开发指挥部又与村民签订了拆迁协议，并确定了建筑物拆迁补偿方法。为解决新房建成前的住宿问题，这份协议还提出了具体的解决办法，以户口本为准，补助6个月的租房费。2002年6月，征地和拆迁工作完成。但当村民们没了土地，又自己动手拆掉房屋后。突然发现拿到手的钱，最多的也只有2万多元，而且住房成了大问题。就在住房条件不理想、农民为向有关部门再多要一些补偿费四处上诉时，突然发现武冈市国土局这次征用土地，事实上是在没有经过上级主管部门批准的情况下进行的。
本案例中，武冈市国土局打着小城镇开发的旗号，低价征走了农民的土地和房子，一方面是非法征地问题：另一方面还存在征地的补偿标准和补偿安置的落实问题。这种违法征地现象在全国很多地方都或多或少存在，征地过程中的违规和欺诈严重损害了农民利益。
（二）华北某县土地储备中心征地案例
2003年2月6日，华北某土地储备中心（甲方）以征地单位的名义与该县某村委会（乙方）签订了一份征地协议书，将该村的4381亩5分9厘土地征用。同时，征用的土地又被转让给某科技园搞工业开发。在整个征地的过程中，甲乙双方在未征求村民是否同意征地、征地价格是否合理，并将村民的土地承包合同搁置一边不顾，在所谓的“卖不卖没商量、价格没商量”的情况下签订了征地协议书。协议书中规定补偿标准为：每亩土地综合补偿费、包干费为15000元；付款方式为：每亩首付2000元，分二年付清。2003年6月，当地农民在了解到该征地行为后，对此产生了疑问。于是，被征地的农民自行组成了一个小组来调查此事，并通过上访等途径准备为此事讨个说法，结果却遭到了报复和恐吓。
本案中，一方面在征地范围、征地的补偿标准和方式等一系列实体问题上存在许多问题，另一方面从征地程序的视角来看，由于缺乏一个公正合理的征地程序，使得用于“非公益目的”的土地成为征用的对象，严重剥夺了利益主体在整个征地程序中的知情权与参与权，导致对被征地者实体权利的严重损害。因此，探讨建立一个公开、公正、公平的农地征用程序对于农民权益的保护具有十分重要的意义。
（三）浙江省苍南县灵溪镇征地案例
根据对浙江省苍南县灵溪镇调查。自1998年以来至2003年底，县城建设所征用耕地占历年征用耕地的58.9％，这些耕地主要用于县城新区建设，工业园区建设和国家大型项目建设三大类。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆不论从整个国家的城镇建设所征用土地和我县被征用的土地看，这些耕地大多地处交通方便、土壤肥沃的地理环境上。由于建设用地的需要，新建、龙渡等村已不再生产蔬菜，农民也从此失去了一份赖以生存的资源。这些耕地的征用，使得约2.5万农村劳动力从此告别赖以生存的土地。苍南县每征用一亩地给予农民是4.25万元，其中劳动力安置费3万元，土地补偿费1.2万元。目前苍南县灵溪镇人均耕地约在0.4亩左右，按每亩4.25万元计算，人均获得土地补偿费和安置补助费1.7万元。这只是城镇居民的一年收入，按照目前的生活标准，仅能维持三年生活。
目前政府对农民的安置房采取货币化安置的方法一次性买断。政府在出钱买断农民土地以后，没有对失地农民今后的生活出路给出合理的安置方法，没有对农民提供就业机会，没有建立社会保障。再加上二元结构的户籍性质，使被征地农民成为“四无农民”——务农无地、上班无岗、低保无份、劳保无门。
三、案例分析与对策建议
通过三个案例可以看出，失地农民问题的解决存在一定的复杂性和艰巨性。解决好这一问题必须统筹全局，考虑长远，从实际出发。具体来说，可以采取以下措施：
（一）从制度上为土地征用提供法律保障，防止政府官员滥用国家强制性征地权。明确界定“公共利益”，控制征地范围，严格区别“公益性”和“经营性”用地。与国内外发达国家相比，我国的征地范围确实太广，政府动用征地权时没有一个限定的标准[2]。这样既不利于对耕地进行有效的保护，又不利于防止征地权的滥用，损害了农民集体的利益。 [3]
（二）改革和完善征地补偿的计量方法，制定合理的补偿标准。当前征地补偿标准偏低问题十分突出，难以维系农民的生活及再生产水平。要尽可能的按照市场价格确定征地的补偿标准，最基本的要求是法律规定的征地补偿安置标准必须足额到位，征地补偿和安置补助费一旦确定，就必须严格执行，不能出现拖欠农民补偿费的问题。
（三）健全和规范土地征用程序，建立公开、公平、公正和高效的土地征用管理体制。增加征地工作的透明度，确保被征地者的知情权。完善听证程序，赋予农民提出意见和参与听证的权利，允许土地所有者、其他权利人发表意见，政府在听取公众意见并就征用行为带来的利弊进行分析后，再做出决策。同时，应当健全土地征用过程的社会监督机制，建立公众参与制发。
（四）加强失地农民的社会保障工作，建立城乡统筹的社会保障体系。政府应支持失地农民的再就业问题，将失地农民纳入城市社会保障体系，享有城市居民所有失业、医疗、养老保险等待遇。由于受我国二元结构的影响，凡居住农村、从事农业、具有农村户口的人都是农民，既使他们不再从事农业，但只要户口是农业，就还是农民，他们就没办法享受到城市居民的一些制度方面的政策。
（五）加大培训力度，让失地农民拥有一技之长。俗话说“纵有良田千顷，不如一艺在身”。通过一些专门机构的专业培训，获得一技之长。作为负责培训机构，首先要根据不同年龄段，对失地农民进行不同技能培训和生活思想观念的教育；其次，建立城乡统一的劳动力市场和城乡统筹的就业机制，凡具有就业愿望和能力，且在国家法定年龄内的失地农民。经培训合格后，准许他们和城里人一样进入城镇劳动力市场求职。第三，建立用工信息网络，多从企业了解用工信息，再统一组织培训输送。
参考文献
[1]钱忠好.土地征用：均衡与非均衡——对现行中国土地征用制度的经济分析[J].管理世界,2004,(12):50-59.
[2]刘浩,葛吉琦.国内外土地征用制度的实践及其对我国征地制度改革的启示[J].农业经济,2002,(5):33-35.
[3]董江爱.我国农村城市化的困境、成因及解决途径[J].城市发展研究,2005,12(2):68-71.
论文作者:隋胜军
论文发表刊物:《基层建设》2017年2期
论文发表时间:2017/4/17
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