农村信用社改革中存在的问题与对策——以黑龙江为例的实证分析，本文主要内容关键词为：黑龙江论文,实证论文,为例论文,农村信用社论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F832.35［文献标识码］A ［文章编号］1003—7470（2008）—12—0064（04）
一、我国农村信用社新一轮改革的主要内容与特征
为了改善农村金融服务，深化农村信用社改革，2003年6月27日国务院出台了《深化农村信用社改革试点方案》（国发［2003］15号），以加快农村信用社管理体制和产权制度改革，把农村信用社逐步办成由农民、农村工商户和各类经济组织入股，为农民、农业和农村经济发展服务的社区性地方金融机构。[1]同时，将管理权和风险责任下放到省级政府，形成“国家宏观调控、加强监管，省级人民政府依法管理、落实责任，信用社自我约束、自担风险”的监督管理体系。2003年8月深化农村信用社改革试点工作正式启动。
这一轮改革的主要内容和特征如下：
1.构建新的产权关系，完善法人治理结构
按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，根据不同地区情况，分别进行不同产权形式的试点。有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制；股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。在产权制度改革的同时，因地制宜确定信用社的组织形式：可以组建股份制银行机构；可以县（市）为单位将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人；可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县（市）联社各为法人的体制；对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社，可考虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销。
2.信用社的管理交由地方政府负责
省级人民政府对信用社管理的主要职责：一是督促信用社贯彻执行国家金融方针政策，引导信用社坚持为“三农”服务的经营宗旨，地方党委要加强对信用社党的领导和思想政治工作；二是依照国家有关法律法规，指导本地区信用社加强自律性管理，督促信用社依法选举领导班子和聘用主要管理人员；三是统一组织有关部门防范和处置辖内信用社金融风险，今后对高风险机构的处置，在省级人民政府承诺由中央财政从转移支付中扣划的前提下，中央银行可以提供临时支持；四是帮助信用社清收旧贷，打击逃废债，查处信用社各类案件，建立良好的信用环境，维护农村金融秩序稳定。试点地区可本着精简、高效的原则，简化管理层次，结合当地实际情况，成立省级联社或其他形式的省级管理机构，在省级人民政府领导下，具体承担对辖内信用社的管理、指导、协调和服务职能。省级人民政府应坚持政企分开的原则，对信用社依法管理，不干预信用社的具体业务和经营活动，不把对信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府。地（市）级不再设立联社或其他形式的独立管理机构。
3.国家在资金、财政上给予支持
（1）对亏损信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付保值贴补利息给予补贴。由财政部核定1994年～1997年期间亏损信用社实付保值贴补息数额，由国家财政分期予以拨补。（2）从2003年1月1日起至2005年底，对西部地区试点的信用社一律暂免征收企业所得税；对其他地区试点的信用社，一律按其应纳税额减半征收企业所得税；从2003年1月1日起，对试点地区所有信用社的营业税按3％的税率征收。（3）对试点地区的信用社，可采取两种方式给予适当的资金支持：一是由人民银行按照2002年底实际资不抵债数额的50％，安排专项再贷款。专项再贷款利率按金融机构准备金存款利率减半确定，期限根据试点地区的情况，可分为3年、5年和8年。资不抵债数额按照信用社法人单位计算，以省（区、市）为单位汇总，专项再贷款由省级人民政府统借统还。实际资不抵债数额按照“历年挂账亏损＋实际资产损失－所有者权益－呆账准备金”的公式计算。其中，实际资产损失按照“呆账贷款＋呆滞贷款的40％＋逾期贷款的10％＋投资资产的10％＋抵债资产的50％”计算。二是人民银行按2002年底实际资不抵债数额的50％，发行专项中央银行票据，用于置换信用社的不良贷款，票据期限两年，按不低于准备金存款利率按年付息。该票据不能流通、转让和抵押，可有条件提前兑付。中央银行票据支付必须与信用社改革效果挂钩，以县（市）为单位验收支付，标准为：产权明晰，资本金到位，治理结构完善，由人民银行分支行、银监会分支机构和地方政府监督执行。上述两种方式由试点地区自主选择，具体操作办法由人民银行另行规定。（4）在民间借贷比较活跃的地方，实行灵活的利率政策。允许信用社贷款利率灵活浮动，贷款利率可在基准贷款利率的1.0至2.0倍范围内浮动。对农户小额信用贷款利率不上浮，个别风险较大的可小幅（不超过1.2倍）上浮，对受灾地区的农户贷款还可适当下浮。
从2003年6月文件下发起到2007年8月10日全国最后一家省级联社——海南省联社的挂牌成立，改革试点第一阶段工作任务基本完成，标志着农村信用社新的管理体制框架已经全面建立。
二、黑龙江省农村信用社新一轮改革取得的成绩
黑龙江省作为第二批改革试点省份于2004年的10月正式启动了农村信用社改革试点工作。2005年8月2日黑龙江省农村信用社联社正式成立，它是由省内7家市地联社、79家县级联社自愿出资入股设立、具有独立法人资格的地方性金融机构，经黑龙江省政府授权，履行对全省农村信用社的管理、指导、协调和服务职能。黑龙江省信用社联合社在哈、齐、牡、佳、绥化、黑河、大庆7个地级市设立了市联社（法人），在鸡西、鹤岗等6个小市地设立了办事处（省联社派出机构）。农村信用社网点遍布全省城乡，是黑龙江省内机构覆盖面最大、员工最多的金融机构。
黑龙江省农村信用社进入一个快速发展的新时期，农村信用社已成为为黑龙江省“三农”资金供应的主渠道，在支持黑龙江省新农村建设中，发挥着不可替代的巨大作用。
1.业务长足发展，经营规模不断扩大
（1）存、贷款总量“由小变大”，规模整体增长了一半。从2004年末到2007年末，3年的时间，黑龙江省农村信用社各项贷款余额由240.2亿元增加到380.1亿元，增长了58.2％；各项存款由369.7亿元增加到601.5亿元，增长了62.7％。（2）不良资产“由递增变递减”，总量和占比实现双下降。通过大力清收和国家票据政策的扶持，黑龙江省不良贷款（四级分类）余额由2004年末的95.1亿元下降到37亿元，占比由39.6％下降到9.7％剔除不良贷款置换央行专项票据48.4亿元，不良贷款余额比2004年末下降9.7亿元。（3）资本充足率“由负变正”，股本总额实现了大幅扩张。截至2007年末，黑龙江省股金余额103.5亿元，是2004年8月末的22倍；资本充足率由2004年末的－11.76％上升到2007年末的24.24％，提高了36个百分点。（4）经营效益“由亏变盈”，经营状况得到根本改善。2005年，黑龙江省农村信用社结束了连续12年的亏损局面，实现整体扭亏为盈，盈利额达2.08亿元（2004年全省亏损1.7亿元）。2006年黑龙江省盈利总额，为6.35亿元，2007年盈利总额为10.9亿元，剔除城市信用社改制因素，黑龙江省78家县级联社有77家实现盈利，2005年～2007年3年盈利总额达到19.33亿元。
2.支农投入逐年加大，主力军地位进一步巩固
（1）农业贷款总量逐年扩大，三年累计纯投放农业贷款655亿元。连续三年，农村信用社农业贷款纯增额占全黑龙江省金融机构农业贷款纯增额的96％以上。（2）农户受益面明显增加，农户户均贷款翻了一番。2007年黑龙江省农村信用社为全省360万户农户提供信贷支持，贷款面达到了有贷款需求农户的90％，比2004年增长近12个百分点。农户户均贷款也由2004年的2200元增加到目前的6000元，农村信用社已成为“三农”资金供应的主渠道，在支持新农村建设中，发挥着不可或缺的巨大作用。（3）支农服务方式实现了全面创新，“一证通”等支农产品已形成品牌效应。目前，黑龙江省农村信用社已推出了面向“三农”的“农村互助合作组织贷款”、“农民自建房贷款”、“劳动力转移输出贷款”、“妇女创业贷款”等30多个贷款品种。目前，黑龙江省内已有847个乡镇、6936个村，开办了“一证通”业务，授信农户达102.2万户，授信额度170.9亿元，已对76.4万户发放“一证通”贷款122.9亿元。
三、改革后的农村信用社管理体制存在的弊病
改革后的县联社法人或基层社法人名义上实现了由社员入股（分为资格股和投资股），其中资格股可以退股、股金较少且投票权均等，投资股不能退股、股金不限且按股金决定投票权，但是作为县联社的投资者，因为占有股份极其少，社员缺乏投资红利的刺激而不关心信用社的经营，其入股的目的是为了便于得到贷款和减轻利息负担，形成农村信用社基层社投资人管理缺位，造成“内部人控制”问题。省联社对县联社的直接管理可以防止农村信用社“内部人控制”现象。
农村基层信用社的管理人员虽然不拥有或拥有非常少的股权，但在信用社的资产使用、处理和收益的分配等方面拥有实际的控制权，权力和责任明显不对等，这也是农村信用社历史上不良贷款比例大、亏损挂账多的重要原因。
针对农村信用社改制后经营过程中产生“内部人控制”现象，黑龙江省农村信用社联社加大了对各县级联社的管理制度，进行直接管理，从用人机制、内部控制、整章建制等具体方面进行实质性管理，对农村信用社的具体业务和经营活动进行管理，而不是宏观的、间接的、行业指导式的管理。
但是省联社的直接管理方式有悖于市场经济规律和国家对农村信用社改革的宗旨。
《深化农村信用社改革试点方案》第二章第二条规定：省级人民政府应坚持政企分开的原则，对信用社依法管理，不干预信用社的具体业务和经营活动。《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》（银监发［2003］14号）第一章第二条规定：“省联社是由所在省（自治区、直辖市）内的农村信用合作社市（地）联合社、县（市、区）联合社、县（市、区）农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。农村商业银行在自愿的前提下可向省联社入股，并取得有关服务”。《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》（银监发［2003］14号）第一章第四条规定：经省（自治区、直辖市）致府授权，省联社承担对辖内农村信用社（含农村合作银行，下同）的管理、指导、协调和服务职能。
应该说，中央的思路比较明确，各县（市）农村信用合作联社是独立的法人，自主经营、自负盈亏，成立的省联社主要起协调、指导、服务功能，其代理省级政府行使的管理职能只是监管或业务指导意义上的“管理”，“对信用社依法管理”，“不干预信用社的具体业务和经营活动”。[2]另外，省政府不是各县（市）联社的所有者，在各县（市）联社中没有股份，没有权力参与县（市）联社具体业务和经营活动，如果省政府通过省联社取得对县（市）联社的实际控制权，既不合理，也不合法。就像几个自然人合伙开办了一家企业，政府没入股一分钱，却随意更换企业的经理，任意干预企业的经营，在现在的市场经济、法制社会下，出现这种情况绝对是“匪夷所思”。
目前，农村信用社的改革由所在地省政府领导，具体由隶属于省政府的省农村信用社联社直接领导或通过省联社地区办事处领导全省各农村信用社县级联社法人，管理所有经营活动，包括人事任免、员工增减及其工资薪酬、贷款投向和贷款规模、业务计划和业务经费、设备更新及投资等。虽然省联社在名义上是由县联社法人入股组成，但实际上这些县联社法人股东没有任何发言权，也没有承担股东的任何责任。一切都听从地方政府安排。[3]
从黑龙江省联社的组成来看，其对各下级法人社的实际控制也是违反常理的。按照《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》（银监发［2003］14号）第一章第二条规定，省联社是由所在省（自治区、直辖市）内的农村信用合作社市（地）联合社、（市、区）联合社、县（市、区）农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成的。按照产权理论，下级农村信用社应该拥有对上级社的管理权，而农村信用社实行的却是省联社管理地市社，地（市）联社管理县联社，县联社管理基层社的管理模式（如图1所示）。
图1 黑龙江省农村信用社组织形式和管理模式图
这种自下而上参股形成上一级组织，上级组织自上而下管理下一级组织的模式其实是一种“悖论”，这样一种制度安排与市场经济条件下股权与控制权的配置状态是相反的。
应该说，黑龙江省农村信用社联社对黑龙江省农村信用社的改革做出了极大的贡献，取得了巨大的经济效益，支持了黑龙江省的新农村建设。实施“省联社”的直接管理模式，在经济转轨时期对农村信用社的自主经营具有重要意义。
但是，如果缺乏进一步变革，目前黑龙江省联社体制也隐含一定的改革风险。一方面，随着经济改革的深化，市场经济体制的健全，当前省联社实际控制、直接管理各地（市）、县（市）联社的做法终究是不合法、不合理，与其届时被逼着改，不如现在主动改，将主动权抓在自己手里。另一方面，从黑龙江省农村信用社改革实际来看，偏重于赋予省联社一系列权利，忽视了要求其承担起相应的责任。农村信用社经营机制的选择不是由与基层信用社息息相关的农民做出决定，而是省联社；机制优劣的评价不是信用社的股东，还是省联社；收取管理费和掌控财、物以及人事大权的不是股东，仍是省联社。这种责、权、利不对等的改革模式，如果缺乏进一步的制约机制，存在加剧道德风险的可能，从这个角度看，国家也会要求省联社继续改革。
四、对省联社进行改革——成立黑龙江省农村商业银行
虽然省联社目前对各地（市）、县（市）联社的直接管理方式取得了极佳的效果，防止了农村信用社“内部人控制”现象，获得了良好的经济效益，但却“师出无名”，既不合法，也不合理。现实情况亟需对省联社直管方式进行改革。
谢平、徐忠（2005）认为改革后的信用社体制具有合作制的外壳（如合作制要求股权较为分散）、集体企业的运作方式（经营者的责、权、利不统一）和政府的脑袋（管理者按照政府的目标而不是商业目标管理农村信用社），这样的制度安排在现有的企业理论中是找不到任何根据的。因此，改革的方向是允许部分股东拥有相对控股的权力，把责、权、利统一于控股股东，完善农村信用社的产权结构、治理机制。以此为出发点拟对黑龙江省农村信用社进行产权制度改革，成立黑龙江省农村商业银行。
具体方式是：以哈尔滨城郊联社为依托，整合信用社座落在黑龙江垦区的77家经营状况较好的营业机构，由省财政出资控股，授权黑龙江省农村信用社联社（省行）管理。吸引黑龙江农垦总局作为战略投资者，以全面整合农垦地区的金融资源，促进农垦产业结构升级和地方经济的发展。目前，哈尔滨城郊联社与77家农垦机构的大体状况是：资产总额113亿元，年投放贷款41亿元，各项存款90亿元，资本充足率19.5％，不良贷款8.8亿元，不良率13％，股本总额8亿元，历年亏损挂帐6500万元（2008年内可以全部弥补完毕）。参照上述指标，再经过溢价发股，基本可以达到成立省级农村商业银行的条件。组建后，“省行”还将继续对其他县级联社实施授权管理，视各地县级机构经营状况，达标一个并入一个。
在建立黑龙江省农村商业银行过程中必须注意以下方面：
首先，省级农村商业银行是控制黑龙江省经济命脉的大型商业银行，坚决不允许私人和外资控股，以免影响黑龙江省金融安全。而且，作为农村商业银行，成立后必须将业务中心放在农村地区，防止全盘城市化，私人资本的本质是追求利润最大化，控股后难以保证省农村商业银行的业务中心不离开农村。所以，要省财政出资控股黑龙江省农村商业银行。由于组成黑龙江省农村商业银行的原农村信用社股权分散，股东数量众多，省财政不需要投入太多即能控股。金融资源作为国家的战略资源，省财政出资控股符合国家改革的大方向。
其次，与全国发达省市的改革方向吻合。虽然黑龙江省在全国属于经济发展比较落后地区，但是黑龙江省的农业在全国占有举足轻重的地位，特别是境内有机械化程度极高、生产效率与发达国家不相上下的大型国营农场，所以借鉴发达省份的经验，成立省一级农村商业银行符合黑龙江省实际。改革试点以来，关于省联社的职能定位问题，国家相关部门始终在探讨，没有进一步的明确。按照银监会的初步思路（尚未形成定论），省联社未来的发展模式是：联合服务公司模式、联合银行模式、统一法人模式、省联社模式、金融控股公司模式等五种模式。从北京、上海、天津等发达省市看，均已选择了商业银行或合作银行的发展模式。目前，广东、宁夏等省也在积极运作，拟成立省一级的银行类机构。所以，黑龙江省成立省级农村商业银行符合全国农村信用社改革大的趋势和发展方向。
最后，吸纳其他县级联社加入省级农村商业银行过程中，要采取渐进的方法，分类、逐步实施。设立标准，在达到标准的县（市）联社中选择经营效益好、资本充足率高、不良贷款率低的社，加入省级农村商业银行。对于其他未达标准的社，给其设定期限并采取支持措施限期达标，到期后如达标则加入省级农村商业银行，不达标的依然被通过省政府授权的省级农村商业银行进行行业管理。对于长期经营效益低下、管理混乱、严重资不抵债的社可考虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销。
总之，成立黑龙江省农村商业银行的模式，改变了当前省联社对县（市）联社实际控制权来源不明，行使直接管理权不合理、不合法的窘境，明晰了产权、规范了治理结构，必将对黑龙江省农村金融的发展产生深远的影响。
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