对转轨以来俄罗斯财政体制改革的评价，本文主要内容关键词为：俄罗斯论文,体制改革论文,财政论文,评价论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着改革的深入，俄罗斯的财政体制也发生了根本的变化，基本上实现了国家财政向公共财政的转化；形成了以间接税为主体的税收结构；建立了以分税制为基础的分级财政体制。但俄罗斯的财政体制距离市场经济的要求还有一定的距离，尚有许多需要亟待解决的矛盾和问题。财政需要进一步改进税收制度，处理处国家与企业、中央与地方的关系，发挥其调节和再分配职能。在目前的税制下，企业的税负仍过重，这不仅加剧了普遍的偷税漏税和影子经济，而且降低了投资的积极性，使国家的竞争力降低。不过，金融危机后国家通过实施债务重组、降低税率、扩大税基等政策措施后，国家的税收状况明显好转。特别是，《税法典》第二部分的通过将使俄罗斯财政状况得到进一步好转。根据该法典，税种将大大简化，从几百种减为50种。与此同时，今年还将出台两项新的税制改革方案，其一是对个人所得税的改革，将从过去的累进税制（税率为12%、25%和30%），改为统一税制（无论个人收入多少，均缴纳13%的所得税）。其二是把企业缴纳的作为职工养老基金、就业基金、社会保险基金和医疗保险基金保费的工资总额税改为“统一社会税”，税率从工资总额的39%降为35%。这一切都将有利于进一步减轻企业负担，促使企业和个人依法纳税。本文首先综合地分析俄罗斯转轨以来的财政政策，随后归纳出俄罗斯转轨经济中财政体制的特点。
一 转轨以来的财政政策
俄罗斯的财政政策经历了以下发展过程。
1.紧缩的财政政策。稳定化是“休克疗法”的基本内容之一。所谓稳定化，就是在经济的宏观层面实行紧缩的政策，以保证财政和货币的稳定。紧缩的财政政策主要包括两个方面的内容，即提高税率、压缩开支。政府的紧缩政策骤然间几乎全部撤销了对企业的财政补贴和支持，同时又施以高税收、高税率，这对于大多数吃惯了国家补贴、靠国家资助的企业来说，不能不造成“休克”。紧缩政策虽然在一定程度上削减了预算赤字，但是却造成了企业税负过重，大多数企业甚至连日常的简单再生产都难以为继，更谈不上增加投资用于扩大再生产了。而企业的生产萎缩又反过来进一步加剧了预算支出的增加和财政赤字的扩大。财政稳定化目标未能实现的事实，说明“休克疗法”的紧缩政策是违背俄罗斯经济现实的错误选择。众所周知，原苏联遗留给俄罗斯的是一个孕育着多重危机的短缺性经济和衰退性经济。这种经济需要政府实施积极的财政政策，鼓励企业增加投资，恢复生产，从而稳定经济，为改革创造良好的宏观经济环境。转轨国家正反两方面的经验教训表明，优先稳定生产必然使经济整体上实现良性循环，而优先稳定财政必然使经济陷入恶性循环，导致更加严重的财政危机。所以，盖达尔政府出于政治目的选择紧缩财政政策与转轨初期的经济现实是不相符合的，它必然使企业生产所需要的正常经济秩序遭到破坏。
2.适度紧缩的财政政策。“休克疗法”的紧缩政策，使俄罗斯的生产形势急剧恶化，大量企业被迫停产，政府不得不对企业增加补贴和投资，这使本来就非常严重的财政赤字雪上加霜。与此同时，为了清偿企业之间的庞大的三角债务，政府被迫于1992年6月放松银根。在财政赤字和信用膨胀的双重作用下，流通中缺乏实物支撑的货币量急剧扩大，结果使通货膨胀就像脱缰的野马一样，一发不可收拾。为了最大程度地扭转这种局面，1992年12月继任的切尔诺梅尔金政府一改上届政府的过激行为，实行稳重的中间路线，实行适度紧缩的财政政策，力争把优先稳定财政同稳定生产结合起来。主要内容包括：实行“软赤字”政策，利用国债和外国贷款来弥补财政赤字，彻底改变过去靠银行透支弥补赤字从而造成恶性通胀的消极做法。与此同时改变财政资金的使用方向，削减用于国家政权和管理方面的支出，增加对能源、农业和消费品生产的投资，保护和扶持国内生产；制定《税法典》，进一步完善对税收体制的改革。通过减少税种、降低税率、扩大税基、加强税收征管和实行国库制等措施稳定财政，并在降低企业负担的基础上增加预算收入，从而刺激企业投资增加；设立“发展预算”，完善复式预算体制。这一举措可谓是切尔诺梅尔金政府的“闪光点”，它对稳定和恢复生产无疑具有非常积极的意义。包括财政政策在内的宏观政策调整，一度取得良好的效果（相对而言），1995年社会生产出现了结构性回升，国家预算赤字明显缩小，通货膨胀率大大回落，但是整个经济并未摆脱危机的困扰。特别是不合理的债务结构和过高的国债收益率为新一轮危机的全面爆发埋下了祸根。
3.财政健康化政策。健康化财政政策可分为两个阶段。第一阶段为基里延科政府的健康化政策。1988年3月23日，年轻的基里延科成为俄罗斯的第四任总理，他在充分肯定上届政府在极其困难的条件下取得的不凡成绩的同时，也指出了它在财政政策方面存在的问题。基里延科认为，俄罗斯财政体制改革的主要问题是日益严重的国家预算赤字。要解决预算危机，就必须强化政府的宏观调控作用，实行强硬的预算政策，实现国家财政健康化。为此，必须做到：第一，遵照预算联邦主义原则，进一步明晰各级政府的权限，并在此基础上通过合理划分税种来确立中央与地方的财权和责任。为地方的生产创造良好的外部环境，使其在生产增长的基础上稳定增加预算收入，从而使地方的预算自主性加强，这有利于降低联邦预算用于地方的财政补贴；第二，削减国家预算赤字。这方面基本上沿用了上届政府的做法，所不同的是，将课税的重点从生产领域转向了消费领域，从企业转向自然人。开发新税源，加强对容易产生偷漏税领域的税收征管，如何博彩业、商业性演出等征税；在支出方面优先为改革提供资金，精简政府机构，减少预算在这方面的支出。限制国债的增加和还本付息支出的增加，重新靠发行货币维持财政危机。从财政政策的内容和实施情况看，又重新走上了紧缩的道路。这种政策上的回归说明年轻的基里延科政府根本无法解决多年来累积的财政问题，因为这些问题的解决只能建立在生产增长的基础上。
第二阶段是普里马科夫的健康化财政政策。普里马科夫健康化财政政策的主要目标是解决社会问题和发展生产，这是因为在此期间俄罗斯市场经济体制改革的目标模式发生变化所引起的，即实行社会市场经济模式。具体在财政政策方面，普里马科夫政府主要致力于债务重组和解决预算危机，为实现财政健康化目标和稳定生产扫平障碍。由于政策措施比较得力，宏观经济形势出现了稳定的迹象，财政状况有所好转，税收有所增加，生产的下降速度趋缓。特别是对社会问题的重视使人们在某种程度上恢复了对政府战胜危机的信任感。当然，需要解决的问题仍然很多。
4.积极的财政政策。1999年8月16日，普京顺利通过国家杜马的投票，正式就任俄联邦政府总理。与前几任政府不同，普京提出了自己的治国理念和“富民强国”的经济思想，以及实现其经济思想的政策主张。其鲜明特点是将市场经济、民主原则与俄罗斯现实相结合的“第三条道路”。具体在财政方面，普京主张实行积极的财政政策。其内容包括：提高国家预算这一重要经济政策手段的效力，从而刺激经济快速发展；继续进行税制改革。基本方向是降低税率，扩大税基，减少税收优惠，提高高收入者所得税和财产税的税率，加大预算在社会领域的投入。普京担任总理期间，把战胜贫困和增加居民实际货币收入作为其政策的主要方面。如按时发放预算拨款部门职工的工资，竭力偿还前任政府未曾兑现的全部退休金欠款，制定偿还工资欠款的日程表等。普京强调，“对俄罗斯来说，任何会造成人民生活条件恶化的改革与措施基本上已无立足之地”。他指出，“俄人民生活水平大幅度下降，是个尖税的社会问题，政府应制定新的收入政策，新政策的目的是在增加居民实际收入的基础上确保居民的富裕程度稳定提高”。总之，要“让公民过上应有的生活”。据报道，俄联邦2001年预算草案规定，将增加对社会领域的支出，其中包括有关青少年的培养。
二 转轨以来俄罗斯财政体制的特点
在10年的经济转轨过程中，俄罗斯建立起来的财政体制的特点可归纳为以下几点：
1.财政政策由服务于供给管理为主走向服务于需求管理为主，但这并不符合俄罗斯国情。世界上原计划经济体制国家先后走上了向市场经济体制转轨的道路，并适应市场经济的要求，使财政政策由服务于供给管理为主向服务于需求管理为主转变。然而，这种转变并不具有普遍意义，在其他国家是成功的，（注：中国转轨经济中的财政政策也是由服务于供给管理为主向服务于需求管理为主。而且这是适应市场经济需要的可喜的变化。这种变化符合中国“告别短缺，买方市场已经形成并居于主导地位”的客观实际。改革前，中国经济受原体制和资源的双重约束，产品长期处于短缺状态，生产处于主导地位。改革开放以来，随着经济的飞速发展，市场供求格局发生明显变化，主要表现在：①消费已取代生产成为经济运行的起点；②决定经济发展的主要因素不是生产者，而是消费者；③为了适应人民生活从温饱数量型逐步向质量充实型转变的趋势，生产经营者决策的目标是在占有更多的市场份额的同时，不断满足消费者的消费偏好。参见张养志著：《给扩大内需支招》，载《21世纪》2000年第5期，第27页。）但在俄罗斯却没有取得改革者们所预期的效果。我们知道，原苏联经济是典型的短缺型经济，俄罗斯独立并向市场经济转轨以来，短缺型经济的现状不仅没有改变，反而更加严重。应该说，要从根本上改变这种现状，必须增加有效供给，缓和社会总需求和总供给的矛盾，而要做到这一点，首先必须制止生产的大幅度下滑。然而，“休克疗法”奉行现代货币主义理论，在反通胀上，主张紧缩财政货币，而不是增加商品供给；在反危机上，主张优先稳定财政货币，而不是优先稳定生产。由此可以看出，“休克疗法”实行的是以抑制需求为主的反危机政策，力图通过抑制需求恢复供求平衡，稳定宏观经济。与此相适应，俄罗斯的宏观财政政策也是紧缩性的，把单纯稳定财政作为政府应优先解决的问题。所以，服务于需求管理的紧缩财政政策，与俄罗斯的短缺经济是不相符合的。“在短缺和衰退情况下，采取紧缩政策，势必越搞越短缺，越搞危机越严重。”不过，随着经济体制改革的深入，财政体制改革也一步步深入，财政政策的操作方式越来越向规范的市场经济方向发展。
2.分税制原则在处理中央与地方政府间财政分配关系中已发挥作用，但仍表现出较大的随意性。中央对地方的财政支持或转移，在很大程度上法律限定是不严密的，因此，是“软”的。反过来，地方在归还中央财政的借债时，在上缴中央的有关税费时，表现出相当大的随意性，违反财税纪律的现象频频发生，主要的表现是偷税、漏税、抗税和欠税等。据有关材料反映，1994年，俄罗斯有40%的税款没有收上来，全国有40%的经济活动在偷税漏税。俄联邦税务警察局长阿尔马佐夫认为，在俄罗斯，“违反税收法的现象已经严重到能威胁国家生存的程度”。另外，俄罗斯企业为了逃税和不履行出口创汇义务，将出口的外汇收入存入国外银行，造成大量资本外流。俄目前每月平均外流资本约20亿美元，企业在国外银行账户上存款约200亿—300亿美元（注：许新主编：《叶利钦时代的俄罗斯》（经济卷），人民出版社2001年版，第34页。）。在财政的这个“软约束”后面，部门随机性拨款比例比较高，政府官员批条子问题比较严重，等等。这表明转轨时期法律正在健全的过程中，财政收支不受法律硬约束现象十分严重。
3.转轨时期财政政策的作用既有作为经济手段的一面，也有行政干预的一面。在市场经济条件下，财政政策应以市场机制进行经济性调节为主。比如：贴息、支持某种基金、以参股吸引社会资金投入等。在一定意义上说，经济性手段体现在奖励政策上，而不是各种禁止措施上。在转轨时期，用行政办法直接干预资源配置的情况也很多，有些是必要的，有些则是阻碍经济发展的。
4.财政体制接受了发达市场经济国家许多现成的做法，同时，又根据俄罗斯的国情进行了调整，如分税制问题。俄罗斯像西方发达国家一样，也是通过分税制来处理中央与地方之间的财权分配关系的，但却与西方发达国家有一定的区别，如国家财政收支管理权限不同。俄罗斯财政收支主要由国家税务总局和财政部负责，直接领导是联邦会议。发达市场经济国家财政有多种力量制衡，国会中预算委员会有相当大的权力。比如：美国财政收入中70%以上的支出是按法律规定的公式支出，这是常年性的拨款，而公式是由国会反复讨论确定的。这就是说，财政部门只能按已定下来的公式进行拨款。政府掌握的款项只是财政收入中的一小部分，并按具体需要分解为各种项目，称为“判断性拨款”，公之于众，这作为年度性拨款。美国州和地方的财政权力较俄罗斯联邦主体、地方财政权力要大，美国是先有地方税收后有联邦税收。地方政府征收房地产税和商业活动的销售税，现在，还要征个人和企业的所得税。县主要征收地产税，联邦和州都征收所得税，联邦所征收的所得税税率为30%，州在此基础上附加5%的税率。商业的销售税和营业税一般由州征收，但州要返还一部分给县、市，用于当地的教育、道路和安全等开支。又如税制结构的设置也有差距。与发达国家的适度分税制相比，俄罗斯的分税制具有浓厚的本国色彩。如在增值税、利润税等这样的一些联邦和地方共享税的分配上，采取的不是附加式（正税归中央，附加税归地方）和分征式（同一种税，中央与地方各按一定的税率分别征收），而是分成式，即对同一税种，规定中央与地方的分成比例，例如将20%-50%的增值税划拨给地方预算；将22%的利润税划拨给地方财政（其中12%归联邦主体，10%归地方）。总之，完全意义上的适当分税制并没有落户于俄罗斯，代之而建立的是一种俄罗斯转轨经济所特有的分税、分成加补贴的混合税制。这是因为，在俄罗斯向市场经济体制过渡的进程中，完全适应市场经济发展的政府职能转变和各级政府之间的事权合理划分，短期内尚难完成。尤其是受俄罗斯目前的体制现状和生产力发展水平所限，政府和市场主体的行为与市场经济健康运行和发展的规范要求相差甚远，地区间的经济发展不平衡。所以，目前的分税制是俄罗斯经济体制转轨的必然产物。
5.转轨时期财政政策由服务于国有经济走向服务于全社会，但受国有企业状况影响很大。传统计划经济条件下，国有企业是财政惟一的支柱，历来与财政关系甚大。在转轨中，国有企业对财政影响过大的问题就不断反映出来了。财政受国有企业的影响说明国有企业盈亏情况决定财政收入的大小，因而影响了财政政策进行调控的力度：如果财政提高对国有企业支持的比例，就会影响财政支出对其他方面的投入（如社会领域）；国有企业与财政关系过于复杂，在国有企业改革过程中，不论股伦制、企业上市，还是债转股，通过各种形式，国有资产悄悄地流失是难以发现的，也是严重的。要真正解决财政与国有企业的财产关系，光靠财政制度的完善还不行，还必须真正建立现代企业制度，同时，各种正常监管机构要发挥作用。
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