成片土地开发融资论，本文主要内容关键词为：成片论文,融资论文,土地开发论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F293.2
文章编号：1006-7388(2002)03-0034-04
文献标识码：A
1 引言
成片土地开发，是指政府将成片土地使用权出让给一级开发商或者由政府自己担任一级开发商，负责成片土地的基础设施建设（即大规模地提供土地固定资产）并取得开发收益的过程。我国各类开发区的土地开发即属此类。成片土地开发具有大规模性、长期性、综合性和多主体性等特征。
成片土地开发的前期资金筹集对于成片土地开发经济效率主要体现在对开发进度的影响上。广泛的筹资渠道和充足的资金供应能够保证成片土地开发顺利启动，并维持正常的开发进度及缩短开发周期，尽可能地减少对土地的占用和闲置，从而提高成片土地开发的经济效率。
资金的筹集是成片土地开发进行实物投资的保证。成片土地开发过程中的基础设施建设、标准工业厂房的兴建，以及配套生活服务设施建设等，无不有赖于巨额资金的投入。因此，成片土地开发前期资金的筹措和有效运用，是成片土地开发亟需研究的重要课题之一。尤其是在发展中国家，政府资金短缺，而各方面的需求旺盛，资金的筹集往往成为成片土地开发成败的关键。
2 成片土地开发融资的国际经验借鉴
从国际经验看，成片土地开发的资金来源主要有以下几种。
2.1 中央政府资金(Government Financing)
中央政府投资的具体方式包括：(1)每年的政府年度预算，由政府机构直接用于成片土地开发；(2)由政府预算划拨资本，设立专门机构；(3)由政府以贷款方式提供给所属机构循环运用。公司除养护工业区所需的一切开支外，如有盈余解缴国库。总之，中央政府出资的具体方式各不相同，新西兰直接由中央政府开发，印度则由省（州）政府开发，而英国是由半独立的工业地产公司开发，但其共同点是，开发区的资金主要来源于中央政府。
2.2 地方工业基金及债券(Municipal Financing)
地方进行成片土地开发，多由地方政府与当地民间团体共同组织不以营利为目的的基金会，募集基金，从事工业区等的开发。资金募集范围甚广，包括地方政府拨款、捐募、发行债券或股票等。如加拿大魁北克省，授权各市政府设置工业基金(Industrial Foundations)，供购买工业用地及兴建厂房用。
2.3 私人资金(Private Financing)
发达国家开发区开发建设的私人资金来源广泛，主要为商业储蓄银行、人寿保险公司及各种信托基金等。其中，商业储蓄银行通常只能提供中短期资金。人寿保险公司对于开发区的资金融通，或者以抵押贷款的形式提供，如印度；或者干脆直接斥资经营，如美国。此外，美国开发工业区的私人公司、地方团体或基金会，在筹得初期股本后，不但可以从抵押银行和保险公司获得资金，还可以从养老基金、教育事业基金、捐助基金会、投资公司、房地产开发公司等获得资金融通。
2.4 国际性资金(International Financing and Assistance)
开发区的开发资金还可从各国政府间及国际间的金融机构获得。例如，欧洲的联邦开发公司(The Commonwealth Development Corpforation)以英联邦国家为贷款对象，美洲的美洲大陆开发银行(The Inter-American Development Bank)以会员国家资金融通为对象，亚洲的亚洲开发银行(The Asian Development Bank)也对会员国提供开发资金贷款。国际开发总署(The International Development Association)在各国政府同意及保证下，通过各国金融或工业开发团体提供资金资助。
3 中国成片土地开发融资特点分析
成片土地开发需要大量的前期启动资金，而对于公共产品的提供、基础设施的建设等，政府负有不可推卸的责任，政府财政拨款在其中都占有较大的比重。然而改革开放以来，我国成片土地开发的资金筹措却形成了鲜明的中国特色，即政府特别是中央政府并未对成片土地开发和基础设施建设投入太多财力，而是在各地的实践中形成所谓的负债开发、外资开发、“以地集资”、“以地生财”等思路。这对成片土地开发经济效率产生极大影响。
3.1 过度依赖银行贷款
在政府淡化其公共产品提供职能的倾向下，再加上资本市场的不发达，导致利用银行贷款成为我国成片土地开发主要的资金来源。1980～1993年，我国五个经济特区基本建设投资和土地开发投资累计500多亿元，其中：银行贷款占40%，利用外资占10%，内联企业投资占9%，各特区的自筹和自身积累占40%，国家投资仅为1%。按照另一项统计，截止1988年10月底，我国各开发区已开发土地29.21平方公里，完成基建投资23.3亿元，其中绝大部分是信贷资金。以天津经济技术开发区为例，据不完全统计，1984～1987年底，各类金融机构在区内贷款累计达10.7亿元，其中仅建设银行发放的各类贷款就达8.14亿元（其中用于基础设施及其配套建设的占42%）。而1984年我国贷款利率为2.4%，自1985年4月起，国家专项贷款的利率上升到4.8%、5.6%、7.8%，最后达到10.8%，上升到几乎4倍，其贷款利息负担之重可想而知[6]。
过度依赖银行贷款存在着严重的缺陷。首先，由于成片土地开发需要的资金量巨大，造成贷款利息负担过大；其次，大量依靠银行等金融机构的贷款进行成片土地开发，在造成巨大的还贷压力的同时延长了开发周期，加大了政府和开发公司的风险，不利于成片土地开发的顺利进行。事实表明，我国1992、1993年的“房地产热”、“开发区热”以及之后的骤冷，很重要的一个原因是由于银根紧缩，各开发区资金来源无着，由此导致大量的开发区开发建设以失败告终。此外，“条子款”、“人情债”等不规范操作，加大了开发商投机倾向，如果成片土地开发失败，国有银行将成为最大的受害者。
3.2 利用外资的成败
利用外资参与本国基础设施项目的建设在国际上是较常见的，但主要集中于项目融资领域，如采取BOT方式等。吸引外资全面介入本国特区、开发区建设，进行成片土地开发，特别是直接进行开发并参与管理，而在国际上少有先例，是极具中国特色的事物。我国利用外资参与特区、开发区的成片土地开发的案例很多，如早期深圳特区的福田新市区和珠海特区的夏湾工业区，以及后来影响深远的洋浦经济技术开发区、苏州工业园区、无锡新加坡工业园、天津经济技术开发区中的MGM工业区和韩国工业园等。
然而，希望完全依靠外资进行成片土地开发和开发区基础设施建设是一种不切实际、一厢情愿的想法，在实践中已被证明是不可行的，上述深圳、珠海、洋浦、天津等失败案例均已经佐证。
探讨我国引进外资进行成片土地开发失败的深层次原因，可从以下几方面进行。
首先，开发模式需要注意的是，引进外资进行成片土地开发失败的案例，无一不是采取外商独资开发模式，相比之下，以苏州工业园区和无锡新加坡工业园为代表的中外合资合作模式却取得了成功。因此，并非不能引进外资进行成片土地开发和基础设施建设，而是需要注意引进外资开发的具体方式。实践表明，外商独资模式较难成功，中外合资合作模式则较为可行。
其次，外商独资模式较难成功的一个深层次原因，是政府（包括中央政府和地方政府）与外资企业的关系难以协调。外商为主导进行成片土地开发的目标函数与政府的目标函数具有极大的差异，前者多为追求利润最大化，现实中则努力提高土地转让价格以及水电等基础设施服务收费；后者则主要考虑开发区的整体利益和长远利益，现实中以招商为核心，以区内投资商的税收为资金回收的主要途径。二者之间虽然也有共同利益，但是目标差异却大于目标中的一致之处。因此，政府与外资企业在成片土地开发过程中形成了一种典型的不合作博弈。这一点与以内资企业为主导的成片土地开发模式类似，然而，内资企业的有关信息毕竟较容易为本国政府所掌握，双方的博弈较易形成均衡。此外，在与外商的博弈过程中，由于信息的不对称，政府一般处于明显的劣势地位。比如政府对外资企业本身的情况不能充分了解，对外商进行成片土地开发和基础设施建设的实际情况（包括成本、收益等）也往往难以客观把握。当政府明显感到不能实现自己的目标函数时，有时也会采取一些措施来促使二者的博弈达到均衡，例如不兑现原本承诺给予外商的一些优惠政策等。一般而言，政府为了成片土地开发的长远利益采取极端措施的情况较少，由于外商的原因导致开发失败的情况为多。
第三，外商独资模式失败的另一个深刻内因在于，由于一国（地区）的房地产业、土地开发领域所具有的强烈的地域性及其对外资企业介入所产生的排斥作用。一般来说，外资企业进入他国的房地产业、土地开发领域比较困难。如果说对于当地不动产市场的一些表象的规律尚可采用“市场调查”、“可行性研究”等技术手段加以估测的话，那么对于当地不动产市场的一些深层次问题，如地域文化等对不动产市场的影响等，则非外人所能准确掌握。外资进入他国房地产业已然必须小心谨慎，对成片土地开发而言就更是如此。因为成片土地开发涉及大面积土地使用权的交易，当地的政策取向、当地政府的目标函数等，也同样较难为外商所掌握，从而加大了外资企业的投资风险。理论分析表明，外资介入成片土地开发甚至进一步参与其中的具体管理，以独资的方式难以担当这一“重任”。
3.3 “以地生财”思路的反思
我国成片土地开发前期资金筹集的另一大特点，就是中央各部委资金的注入。典型的案例是深圳特区，中央各主要部委几乎都独立地承担成片土地开发。
中央各部委参与特区成片土地开发，起了极大的示范作用。内地各省市政府、国有企业等的资金也大量涌入特区从事土地开发。据统计，截至1990年底，深圳、珠海、厦门、汕头四个经济特区实际吸纳的国务院所属40多个部委以及各类内资达到55.7亿元，占同期累计基本建设投资总额的17.9%[5]。其中，中央各部委资金占相当大的比重。中央各部委资金介入成片土地开发，与我国民营企业集团不壮大，财政制度不健全以及各单位“小金库”盛行的现实不无联系，而其所带来的示范效应和有可能产生的腐败问题则更需要进一步的探讨。
改革开放以来，由于土地资源的稀缺性以及制度创新效应，特区、开发区地租地价开始显现，成片土地开发得以在国家投入资金很少的情况下全面展开，形成了多种筹资模式。其中国有银行贷款、外资、中央各部委资金以及其他内地资金，构成了特区、开发区成片土地开发早期资金来源的主体。这种现象可以称为中国成片土地开发“以地生财”的新思路，对成片土地开发经济效率产生了重大的影响。
这种“以地生财”的开发思路应从利弊两方面进行分析。有利的方面是融通了资金，加快了特区、开发区成片土地开发的步伐，促进了当地经济的发展，然而不利之处及其负作用的深远影响则更需深入探讨。关键在于，这种政府不积极承担基础设施建设责任而过分依赖外来资金进行成片土地开发的筹资结构，造成了各地区成片土地开发大量以生地出让为主（即“引鸟筑巢”）。在这种开发思路下，大规模低地价的生地出让，国有土地的地租收益特别是级差地租收益往往为外来资金所获取，造成国有资产流失；由于生地出让的单位地价低，欲引进足够资金必须大量圈地，进一步造成土地闲置浪费和低效率使用。显然，如果政府的宏观调控措施实施不及时，力度不够大，手段不够完善，则极易造成土地投机盛行并产生地产泡沫。我国1992、1993年的房地产热、开发区热与这种成片土地开发资金来源结构有莫大关系。
收稿日期：2002-01-18