津冀港口群一体化在京津冀协同发展中的定位、困境与路径选择，本文主要内容关键词为：港口论文,路径论文,困境论文,京津冀论文,群一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F207 文献标识码：A 文章编号：1007-8266(2016)04-0072-06 一、津冀港口群一体化在京津冀协同发展中的战略定位 2015年9月27日，《环渤海地区合作发展纲要》获得国务院批复，在京津冀协同发展、“一带一路”等重大国家区域发展总体战略逐步深化实施的背景下，对于加快环渤海地区合作发展具有重要战略与现实意义。 环渤海地区海岸线绵长，港口众多，仅津冀两地就有640千米的海岸线，其中河北的海岸线长487千米，天津长153千米。这里不仅有天津、秦皇岛、唐山、沧州等众多天然良港，还有数千平方千米尚未利用的土地。在经济全球化的今天，港口早已摆脱了过去运输枢纽的单一职能，跃升为区域经济发展的战略引擎。与之相适应，港口的一体化建设与合作成为区域协同发展的关键。在京津冀协同发展及“一带一路”国家战略中，港口更是区域经济增长与转型升级的关键载体，是打造布局合理、功能完善的现代化交通运输体系的重要引擎。积极推进津冀两地港口群一体化建设，有利于突破行政区划限制，实现资源要素的跨区域统筹配置；有利于统筹解决京津冀面临的突出矛盾与共性问题，为全国其他区域探索一套崭新的合作机制；有利于推动京津冀协同发展战略在重点领域率先实现新突破，进而优化京津冀发展空间格局，加快环渤海港口群的强势崛起。因此，加快津冀港口群一体化建设是构建区域外向型经济发展桥头堡的重要路径选择，是推动京津冀协同体制创新的关键平台，是积极适应经济发展新常态、加快培育京津冀港口群竞争新优势的重要举措。 然而，尽管在京津冀协同发展中，津冀两地港口群一体化进程具有重要战略地位，但现实中仍然面临诸多困境，成为津冀港口群一体化协同发展的重要桎梏。 二、津冀港口群一体化在京津冀协同发展中面临的困境 环渤海地区作为世界大型港口分布最为密集的区域之一，涵盖着三大子港口群，即中心的以天津港为核心的津冀沿海港口群，向北的以大连港为核心的辽宁沿海港口群，向南的以青岛港为核心的山东沿海港口群。正是由于港口群密集和行政隶属关系的存在，导致区域内港口的竞争格外复杂化与多元化。这里既有区域内与区域外各大枢纽港之间的竞争(如天津港、青岛港、大连港三大港口之间的竞争)，又有次级港口与枢纽港口之间的竞争。其中，在京津冀协同发展战略中，就涉及天津境内的天津港与河北境内的三大港口——秦皇岛港、唐山港、黄骅港之间的竞争。对津冀两地的四大港口而言，制约其一体化发展的因素集中体现在以下三大方面： (一)竞争关系的复杂性 一般而言，邻近区域的不同港口之间都有可能面临重复建设与同质化竞争，津冀两地也不例外。而且由于行政隶属关系的不同，导致两地间的竞争也格外复杂化、多元化。 1.津冀两地港口间的竞争 天津港位于环渤海地区的中心位置，是北京的传统海上门户，是首都经济圈的主要出海口，是我国最大的人工港和功能最齐全的综合大港之一，是我国北方最大的综合性港口和重要的对外贸易口岸。天津港以华北地区为腹地，干线班轮密集，货源充足，海陆空交通网络发达，是大宗散货和集装箱运输干线港，但由于航道水深和宽度不够，导致不断疏浚和拓宽，提高了其营运成本。[1]天津港在天津经济社会发展中发挥着举足轻重的作用，2014年天津滨海新区的GDP占到了天津全市的50%。 随着港口在区域发展中战略地位的不断提升，特别是伴随着行政体制改革，港口规划、建设、管理、运营等大量权力逐步下放到地方之后，在地区利益驱使下，各地举全省(市)之力大规模建设发展港口的积极性一直很高，即使一些普通层级的港口，也不再满足于原来支线港、喂给港的定位，而是将“区域航运中心”“枢纽港”等作为发展目标，通过不断扩大投资规模来提高港口吞吐量。在这样的背景下，港口群之间的重复建设与同质化竞争就无可避免地发生了。在津冀沿海港口群中，尽管天津港与河北境内的三大港口在发展实力、政策环境、设施规模等软硬件方面存在明显差距，但由于区位相近、腹地交叉、航线重合、岸线资源有限以及产业结构在某些领域重叠等，使得四大港口间的竞争从未停止过，争抢货源现象时有发生，更不必说两地内支航线的相互喂给了。特别是在当前整体经济形势下滑的情况下，两地港口常年面临区域竞争激烈、港口需求下滑以及产能过剩等诸多结构性难题，导致同质化竞争日趋激烈。在“内斗”的过程中，大大伤害了港口群的综合竞争力。根据2015年9月的数据，就集装箱吞吐量而言，与长江三角洲、珠江三角洲港口3.65%、4.87%的增速相比，环渤海港口群同比增速为-4.89%。其中，天津港自2015年8月中旬发生爆炸事件后，其吞吐量不仅没有明显改善，当年9月份甚至同比下跌了24.6%。[2] 同时，既有经济社会发展差距的存在延伸到交通基础设施领域就表现为，河北与天津的发展程度存在明显差距。受行政利益分割体制影响，出于弥补经济社会发展差距等方面的考量，在寄希望于建设一个综合性港口的良好愿景下，河北省一直在大力推进省内港口的规模化与集群化建设，并积极推动省内港口与腹地之间的密切对接。然而，由于没有充分估量河北省三大港口与天津港在交通基础设施特别是港口集疏运设施方面的互联互通，造成了大量开发建设资金的消耗，导致河北省既失去了借助天津港这个北方国际航运中心和重要对外贸易口岸来发展省内港口与经济的机遇，也没有将完善港口配套设施、加大海上航线开发力度、提升软性服务水平、实现由大港向强港的转变、着力形成集装箱喂给港的建设提上日程。[3] 其中，以曹妃甸港为主要载体的京唐港与天津港，尽管两者的自然与配套条件各不相同，发展模式各有特点，但由于两者的功能存在诸多相似之处，就很自然地成为环渤海港口群中的直接竞争者。事实上，早在2008年国务院批复的《曹妃甸循环经济示范区产业发展总体规划》中，就已对天津港、曹妃甸港之间的功能和定位进行了明确划分。其中，天津港的定位是：国际航运中心、我国北方最大的散货主干港、国际物流和资源配置的枢纽港；曹妃甸港的定位是：能源、矿石等大宗货物集疏港。然而，尽管功能定位早已明确列出，但由于协同合作机制缺乏，加之两地港口群岸线相连，腹地重叠，导致两地港口建设更多处于自说自话、重复建设的状态。比如，天津港近期主要的建设方向依然针对自身作为人工港的最大劣势——深水航道及铁矿石、煤炭码头，与近在咫尺的曹妃甸港重复，而其远期重点建设的南港港区又与黄骅港的石化码头重复。受当前经济形势低迷的影响，作为跨行政区划“诸侯经济”竞争的产物，生存压力下的津冀两地港口群之间的无序竞争更是此起彼伏。政府曾试图推动天津港与曹妃甸港之间的合作，交叉分工承担一些功能，以便实现港口之间的互动，并借助物联网等前沿技术来实现通关的便捷化，但最后还是没有实现。[4]作为津冀两地聚焦战略性资源谈判失败的典型案例，它深刻透视出了纠缠于津冀两地深度利益博弈背后的两大核心问题：其一是财政分配问题；其二是行政主导权问题。而两地港口群之间的无序竞争导致了资源的浪费，增加了无谓的内耗，损害了津冀港口群乃至整个环渤海港口群的综合竞争力，原本应当蓄势待发的津冀“港口群”所呈现给外界的仅仅是“内斗”不断的“一群港口”而已。 2.河北境内港口群之间的竞争 在河北境内487千米的海岸线上，分布着秦皇岛、唐山(包括京唐港、曹妃甸港)和黄骅三大港口。三大港口各具特色，其中曹妃甸港具有航道资源、深水泊位、自然资源、土地资源等一系列天然优势；京唐港地理位置显要，建港历史悠久，建设基础良好，沿海与腹地互动发展空间广阔，是我国重点物资运输的重要港口；秦皇岛港凭借自身作为中国“北煤南运”重要通道的天然地理优势，稳居当今世界最大煤炭输出港和干散货港的重要地位，以能源运输为主业，货源结构的主体是煤炭；黄骅港码头基础设施较好，现代化临港产业发展空间广阔，是冀中南地区最便捷、最经济的出海口，也是我国“西煤东运”最便利的出海口。 然而，尽管这些港口的功能定位各有侧重，但受历史及现实等诸多因素限制，致使港口功能过于单一，集疏运货物品种更多集中于煤炭、铁矿石、石油化工等为数不多的几个门类；集装箱运输业务滞后，腹地基本限于省内地域，经济外向型程度不高；港口物流技术相对滞后、港口群缺乏统一规划、职能分工不明确、设施重复建设严重等，成为河北省港口群始终无法规避的短板。 同时，河北的三大港口分别布局在秦皇岛、唐山、沧州三地，分属不同的经营主体。尽管河北省于2009年组建了河北港口集团，并赋予其统筹开发、建设并运营管理河北省新增港口资源的职责，而实际运行中却遇到了不少困难和阻力。[5]受地方和经营主体发展需要影响，三港四区之间尚未形成联动运行机制，港口岸线也难以实现统筹和高效利用，内部资源整合、结构调整、功能完善等也面临诸多不确定因素。 此外，在港口运营综合水平方面，与发达地区相比，河北省港口服务质量与运营效率总体水平仍然偏低。港口经营利润的主要来源更多集中在装卸费用等领域，港口群之间更多属于“价格战”等低层次竞争。特别是金融危机爆发后，世界经济形势低迷，集装箱(中转)货源增幅下降，生存压力之下，各港口间“窝里斗”的现象更是日趋激烈。 (二)管理体制的滞后性 港口管理不仅涵盖着交通、国土资源管理等部门，而且包括安全监管、城市规划与建设、消防等部门。受历史及体制改革滞后等因素影响，在现行“属地管理”模式下，职权重叠、多头管理、权责不明、缺位错位等短板日益凸显。地方政府港口监管部门、港口行政管理部门与业务指导的垂直管理部门对港口的管理均不同程度地面临着“该管的没管了，想管的管不上，不该管的却插手”等一系列尴尬局面。同时，基于大型港口在拉动地方经济发展方面的明显作用和重要地位，在既有的“政企合一”行政管理体制下，有些港口集团的主要领导职务由港口所在地的政府领导兼任，这无形中给港口管理部门监管带来了更多挑战。 正是由于行政体制滞后、管理体制割裂以及改革不彻底，导致很多港口企业不同程度地存在“政企分而不离”的现象。这既导致了垂直部门利益与地方利益、不同行政区划利益之间的纷争，也给港口群一体化建设设置了层层关卡和障碍，增加了一体化推进的制度成本与行政壁垒。 (三)临港产业的同构性 由于行政区划的分割和属地管理的刚性壁垒，导致津冀两地临港产业长期处于“自说自话”的独立式发展状态，缺乏对临港产业的协同布局，从而导致了两地临港经济发展模式、基础设施建设及运输货类结构的高度雷同。在主要运营种类中对煤炭、铁矿石、原油等大宗货物的高度依赖，更是直接加剧了两地诸多港口因争抢货源而无序竞争的局面。例如，从煤炭通过能力看，预计到2016年末，两地煤炭码头总通过能力将达到8.94亿吨，而预期的煤炭下水量共计7.6亿吨，通过能力远远超过了运输需求；从矿石通过能力看，2014年两地铁矿石进口运输能力的供求比达到1.19∶1；从原油通过能力看，2014年两地油品港口设计通过能力达到7827万吨，而同期原油外贸进港吞吐量仅为2386万吨，达到3.28倍。供需的严重失衡既浪费了宝贵的港口资源，也大大降低了码头设施的利用效率。[6] 综上分析，可以看出，正是基于两地港口群日益严峻的发展现实，在国企改革、“一带一路”等重大国家战略不断深化推进的背景下，顺应时代潮流，加快港口资源战略性整合、抱团突围、协同发展已经成为大势所趋。 三、加快津冀港口群协同发展的路径选择 目前，国内已经有多个地方提出了明确的港口重组与整合计划。例如，以宁波港为龙头的浙江省对其省内五大港口的整合运营，连云港对当地四大港区的整合以及安徽省对芜湖港、马鞍山港、合肥港等省内主要港口资源的整合等。近期，河北省的近邻——辽宁省，作为拥有六个港口，且其中三个港口是上市公司的港口资源大省，也正在悄然启动港口群整合工作。因此，顺势而为，推动津冀港口群一体化进程，加快沿海区域综合功能开发，实现沿海现代产业合理布局，打造现代化沿海产业带，既是环渤海区域经济合作的重要一环，也是京津冀协同发展战略不断深化落实的重要抓手与核心环节。 (一)建立津冀沿海港口协同发展的跨区域协同合作机制 津冀四大港口尽管岸线相连，腹地重叠，地理位置接近，但在发展基础、港口条件、自然环境、产业分工等领域仍然具有很强的互补性。面对全球经济下行所带来的挑战和风险，两地应当深刻认识到，各自为政、主要依靠扩大投资来增加产能、片面追求吞吐量增长并以此彰显实力的粗放型港口发展模式已经难以为继。主动适应京津冀港口群发展定位和生产力空间总体布局，建立一体化机制，实行差异化协同发展模式，以资源的集约化运营为纽带，实现跨区域港口企业战略性重组，最大化发挥各港口比较优势，在分工充分、合作充足、功能明晰、优势互补的基础上抱团取暖、合力突围，携手提升港口群物流服务能力、腹地扩展能力、产业资源配置能力，是谋求津冀港口群新的发展契机的不二选择。两地港口存在协同发展的前提与可能，而要把这种可能转化为现实，首当其冲就需要充分发挥政府顶层设计的引导功能，树立港口群之间“内联外争”的协同竞合指导思想，打破行政区划的利益藩篱，建立能够均衡跨区域多方利益的协同机制。 例如，可以组建津冀港口协同发展委员会，成立跨区域港口开发集团，由集团在统一规划的框架内立足于港口群整体利益，协调并整合各成员港口间的产业分工和利益分配，构建津冀港口企业定期磋商机制，充当沟通政府、开发市场、维护企业的桥梁，推动各成员港口之间的充分交流与合作，积极搭建技术交流与信息沟通无障碍、管理改善与政策落实无缝隙的专业化运营平台，推动津冀临港产业共赢发展。在初期，两地可以先从信息合作、环保与节能减排等共同关注的领域入手，积极探索符合津冀港口群发展实际的资本合作以及产业链对接模式，进而逐步实现跨区域临港经济物流链、产业链、价值链等关联产业的良性互动。 (二)实现港口资源协同发展中市场机制效用的最大化 在现实中，受利益驱使，各地方政府都希望把各自的港口做大做强，如何跳出“一亩三分地”的狭隘的地区利益思维，实现以区域协同利益最大化为一切工作着眼点的根本性转变，并非完全依靠行政命令就可以达成的。而实现津冀港口协同发展与资源共建共享，也不是单纯签署几份文件和协议那么简单的。这就需要最大化地发挥市场机制的效用，以服务国家和区域整体发展为导向，坚持顶层设计、统筹规划、市场运作的指导原则，通过市场化手段，而非自上而下的行政干预手段，大胆探索推动津冀港口资源有效整合的路径与方式，借助市场机制自发地优化整合资源，鼓励支持港口企业以资本为纽带进行兼并重组，在港口群内部形成资本合作关系，以资本为纽带实现真正意义上的协同发展。 例如，可建立津冀港口群国有资本投资公司、运营公司等平台，积极引进战略投资者，借助资本市场、资产重组、股权置换等方式，深化港口资源的兼并、重组与整合，推动津冀港口项目的协同式开发与布局。2014年津冀两地共同出资组建的渤海津冀港口投资发展有限公司，就已经开启了统筹规划两地港口资源及航运要素，实现合理分工、优势互补、合作共赢的新篇章。今后，可依托该公司的平台功能，以资本市场运作为主要路径，以“外部竞争内部化”的方式强化市场在资源配置中的基础功能，突破行政壁垒，以产业之间的对接和岸线资源的整合为依托，立足各港口比较优势，先行试点两地共同关注业务的共建、共营、共享，推动津冀港口经济在产业、人才、物流、信息等方面的互通与交流。在此基础上，循序渐进，对产业同构度高、无序竞争明显的既有业务，深化推进存量规模的整合与增量结构的优化，推动四大港口之间的腹地共享、岸线共营、相互喂给与共赢发展，从根源上最大限度地规避腹地资源的恶性内斗和码头泊位的重复建设，以港口资源的统筹规划与配置及相对集中运营助推由“一群港口”向“港口群”的实质性转变，构筑津冀港口群整体合力。 此外，还要通过市场机制来提升港口群之间的竞争层次。当前，经济发展新常态对传统生产经营模式提出了新的要求与期待。这就需要港口运营业转变发展理念，不断提升竞争水平。例如，为规避无序竞争，可将同一港区同一货类的运营通过拍卖、竞标等方式由同一个主体进行充分整合。通过航线资源、码头资源的共建与共享，提高港口群综合竞争力、控制力和对外话语权。同时，将统一服务费率与提高服务质量进行有机结合，提升竞争层次，推动港口由低水平“价格战”向高水平“服务战”“效率战”“品牌战”等竞争形态转变，以有序、适度、良性的竞争氛围为提升津冀港口群协同发展质量保驾护航。 (三)构建优势互补、定位清晰的协同分工合作体系 津冀四大港口各有优势劣势，具有明显的协同分工合作的前提。与河北省的三大港口相比，天津港既有区位和政策上得天独厚的优势，又有建港自然条件较差的天然劣势。而河北省的三大港口其优势是建港自然条件好，均为深水港，劣势是集装箱业务薄弱。比较优势的存在为津冀两地的港口合作构筑了天然的互补合作的可能。 这就需要尊重港口比较优势，根据腹地所生成货源的不同，优化分工定位，打破同质竞争，实现优势互补，集中力量对两地的港口资源、市场资源、产业资源等进行有效整合，加强港口资源的共建共享共用，对津冀四大港口进行整体包装、整体宣传，树立整体品牌。对港口的区位条件、功能定位、既有产业基础、市场结构与目标等内容进行统筹细分，构建分工合理、定位清晰、协作有效、优势互补、突破行政区划界限的协同发展格局。通过有效整合，错位发展，内联外争，既可避免同质化恶性竞争下的低效率、高成本，降低港口资源浪费程度，也可提高津冀港口经济整体竞争力和凝聚力，着力打造“津冀跨区域国际航运枢纽”。 例如，天津港的优势集中体现在对集装箱业务的核心掌控上。2014年，天津港集装箱吞吐量达到了1406.10万标准箱，而河北省三大港口的集装箱吞吐总量仅为183.7万标准箱，①两地集装箱业务之间的差距由此可见一斑。正是基于既有的发展现实，两地可实施“舍得”战略——有舍有得，以得换舍，以舍换得。河北境内的三大港口可把外贸集装箱业务“舍给”天津港，而将更多精力和资源聚焦于大宗干散货和油品化工运输，从而减少建设成本；天津港可专注于集装箱业务，把杂货、煤炭、矿石、原油等大宗干散货和油品化工运输等业务“舍给”具有天然深水良港属性的曹妃甸和黄骅港，从而降低自己的疏浚成本等。通过合理化分工与差异化发展，统筹两地港口的集疏运体系，通过优势互补、产业链整合与港口资源链对接，弱化港口群之间的同质性和可替代性，强化严峻形势下津冀港口群日渐削弱的谈判议价能力，谋求战术上的内联外争与战略上的合作共赢。 同时，河北省的三大港口应更加充分地发挥整体协同作用，充分利用天津自由贸易区所享有的各种制度红利，站在做强港口物流、航运服务和对接“一带一路”战略的高度，有效统筹港口资源和航运要素，发挥资源与政策协同优势，建立以临港产业园和内陆港为支撑的立体化港口服务网络体系，聚集资本、技术、信息、商贸等各种资源与要素，培育发展内支线运输，合力打造港口物流园区及无水港建设，加快港口功能向内陆腹地的延伸，避免综合实力在竞合中被分散削弱，进一步提高河北省属企业对港口资源的影响力和控制力。 ①数据来源：河北省统计局、天津市统计局。