从决策“源头”控制环境污染损害——试析战略环境影响评价在我国的有效实施，本文主要内容关键词为：在我国论文,环境污染论文,源头论文,评价论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实施战略环境影响评价的必要性——开展战略环境影响评价可以使可持续发展思想和战略成为所有政策、规划或计划的有机组成部分，并通过政策、规划或计划贯彻到所有开发建设活动中
1964年，在加拿大召开的国际环境质量评价会议上，首次提出了“环境影响评价(EIA)”概念。1969年，美国制定了《国家环境政策法》，率先建立了环境影响评价制度。迄今，环境影响评价已在80多个国家和地区得到了广泛应用，在控制和减少污染、保护环境等方面发挥了重要作用。
环境影响评价是指对拟议中的人类重要决策和开发建设活动，可能对环境产生的物理性、化学性或生物性的作用及其造成的环境变化和对人类健康与福利的可能影响，进行系统的分析和评估，并提出减少这些影响的对策措施。但是，传统的环境影响评价一直仅仅局限于建设项目层次，因此也暴露出了许多缺陷：建设项目处于整个决策链（战略、政策、规划、计划、项目）的末端，所以建设项目环评只能做修补性的努力，对具体项目认可或否决，并不能影响最初的决策和布局，也不能指导政策或规划的发展方向；建设项目环评影响分析的范围局限于单个项目，无法解决开发建设活动中产生的间接影响、二次影响、累积影响等；另外，建设项目环评难以全面考虑替代方案和减缓措施，大多数情况下，执行环评时，这个项目往往已经进行了明确的筹划，决策已定，无法更改，某些关于技术、资源能源利用等方面的替代方案已很难再加以考虑，限制了减缓措施的正确选择。解决这些缺陷的根本途径就是将环境影响评价由建设项目层次延伸到规划和政策层次，即开展战略环境影响评价，从决策“源头”控制或减轻环境污染和损害。
1992年联合国环境与发展大会以后，可持续发展的思想已经成为各国制定经济发展战略的重要指导思想。可持续发展就是一种以可持续利用资源和环境为物质基础的发展战略，包括社会经济的增长和以可持续方式使用环境资源，在发展中解决存在的环境问题，以及社会生活质量的提高和环境质量的不断改善等。可持续原则应作为政策的核心和本质，通过规划、计划和最终的建设项目逐渐分解和贯彻。这就要求在战略实施的不同层次上充分考虑其环境影响，把环境保护问题与社会经济发展有机地结合起来，客观地衡量与评价每一项发展战略的社会经济价值和对环境造成的影响，期望实现社会效益、经济效益和环境效益的统一。也就是说，在可持续发展战略中，环境影响评价是把可持续原则通过“战略与政策——规划与计划——建设项目”这个链节逐步实施下去的重要手段和适宜方法。
战略环境影响评价在国外的实施——目前国外战略环评也尚处在研究和发展的初级阶段，并没有形成统一、完善的理论体系
战略环境影响评价是对政策、规划或计划及其替代方案的环境影响进行规范的、系统的、综合的评价过程，包括把评价结果应用于负有公共责任的决策中，它是在政策、规划和计划层次上及早协调环境与发展关系的决策和规划手段。
七十年代中期，一些欧美国家认识到单个建设项目环境影响评价的不足，开始将环境影响评价的应用扩展到规划层次；八十年代初期，又将环境影响评价的应用扩展到政策层次；八十年代末，战略环境影响评价开始得到世界范围的广泛接受。世界环境与发展委员会、欧盟、经济合作与发展组织、世界银行、联合国等国际组织也都制定了相关的文件，对推进战略环评起到了积极作用。美国、荷兰、新西兰、加拿大、丹麦、英国、瑞典、德国、挪威、芬兰、韩国以及香港、中国台湾等地区都以不同的形式要求开展战略环评工作，并做了许多实例研究。
例如在美国，环境保护局、能源部、住房与城市发展部、交通部及林业署等都成为战略环评的主管部门或主要完成者。仅环境保护局在八十年代平均每年完成约40项战略环评。目前，欧洲国家中战略环评主要集中于部门的和综合的政策、规划或计划。部门规划中，已涉及到农业、旅游、运输、能源、废物管理、森林、矿物开采、水资源管理、政治决议和建设基金等诸多领域，德国甚至还对其科研和技术计划实施了战略环评。
许多国家制定了一些部门战略环评程度，如英国交通运输政策框架内的方法学程序，瑞典土地利用规划中的程序等，对战略环评的实践起到了指导作用。但是各国很少有正式实施的通用的战略环评程序，而且目前已有的战略环评程序，如环境因子筛选、评价范围确定、公众参与和公众调查、环境评价、报告编制、监测检查与后续工作等，大部分是从建设项目环评程序中借用的。而且，绝大多数国家都是先进行战略环评实例研究，然后根据实例研究对决策制定所遵循的方法进行调整，再用于指导以后的战略环评实践。由此看来，目前国外战略环评也尚处在研究和发展的初级阶段，并没有形成统一、完善的理论体系，也缺乏系统、有效的评价方法学，加上法律和制度上的制约因素，战略环评的全面开展受到了限制。只有在战略环评和建设项目环评成为通用的程序时，这两者才能最大地发挥效用。
如何保证战略环境影响评价在我国的有效实施——决策失误对于环境问题的产生起到了至关重要的作用。必须从决策源头就将环境因素考虑在内，客观全面地对决策的环境影响进行评估，在此基础上可以及时对某项政策或规划进行必要的调整、修改，甚至终止。
环境问题不仅仅伴随着具体的工程项目产生，当我们着手制定政策、规划和计划时，环境问题就已经潜在地产生了。决策失误对于环境问题的产生起到了至关重要的作用。历史证明，我国自建国以来几次重大环境污染和自然资源破坏都是由于国家政策、规划、计划、立法和其它全国性重大活动缺乏环境意识和可持续发展思想造成的。
新中国建立初期，我国政府先后在东北、西南和西北地区建立了木材和林产品生产基地，这些地区恰恰是我国几条重要江河的上游地区。森林的砍伐不仅使河流径流量减少，而且使洪水灾害日益严重起来，1998年长江流域、松花江流域的特大洪灾，都与此直接相关。1958年中国盲目推行“大跃进、大办工业、大炼钢铁、超英赶美”政策，致使全国在短期内形成大面积的环境污染和生态破坏；八十年代推行扶持乡镇企业政策亦由于没有及时考虑环境影响而造成全国农村大面积污染；1992年全国各地尤其是东部沿海地区刮起开发热，成千上万的开发区一哄而上，结果大部分开发区土地闲置，造成土地资源的极大浪费；三江平原的大规模农业开发，山东地下水资源的大量开采，也都造成了严重的生态和环境问题。
这些环境损失一经发生，要恢复和逆转必将付出高昂的代价，许多国家走过的“先污染，后治理”的道路便是明证。因此，必须从决策源头就将环境因素考虑在内，对其进行环境影响评价。它可以超越少数决策制定者的有限认识，客观全面地对决策的环境影响进行评估，在此基础上可以及时对某项政策或规划进行必要的调整、修改、甚至终止，从而避免或减少其对环境的影响和损害。
九十年代以来，我国也逐渐认识到开展战略环境影响评价的重要性和紧迫性，并在《中国21世纪议程》、《国务院关于环境保护若干问题的决定》及《国家环保局“三定”方案》等文件中明确提出开展对现行重大政策和法规的环境影响评价，国家环保总局主要职责中的第一条就是“受国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价”。
我国已经开展的区域环评可以说是环境影响评价从建设项目层次向规划层次拓展的一个尝试，许多学者也就提高环评有效性和开展战略环评进行了研究和探讨，并对“山西煤电并重发展战略”及“国家有毒化学品立法”尝试性地进行了环境影响评价。结合国内外的经验，要使战略环评在我国有效地实施，必须解决好以下几方面问题：
1、建立法律保障
多数国家战略环评的实施是通过立法、政令或其他形式来规定的，如1970年生效的美国《国家环境政策法》第102条款规定，任何对人类环境产生重要影响的立法建议、政策及联邦机构所要确定的重要行动都要进行环境影响评价。一些州还在此基础上制定了地方法规来保证战略环评在本地区的实施。1987年生效的荷兰《环境保护法》规定开展正式的战略环评，并在1989年通过的《国家环境政策规划》中明确了其工作程序。加拿大于1990年以内阁决议的形式要求所有联邦部门对其提交内阁审查的可能产生环境影响的政策与计划议案实施战略环评，以确保决策过程中进行系统、综合的环境考虑。英国一直反对将战略环评制度化，但它于1991年制定的《政策评价与环境》文件中规定的政策评价在程序与方法上类似于战略环评，并以内阁名义推荐《政策评价与环境》应用于发展计划、政策议案上。
在我国，经验证明，一项制度能够确立和实施，必须有强大的法律后盾。要使战略环评能够在我国顺利展开，就必须有强有力的法律作为依据，强制执行，有监督，有检查，并由环保行政主管部门建立规范的方法或导则，对战略环评进行统一指导。
2、完善评价技术和方法
决策的类型不同，战略环评中所用的方法也不同，当前应用的方法学普遍显得详细度不够，不确定性强，而且缺乏在决策中体现环评结果的方法。这些缺陷导致了准确性差，预测结果不理想，缓解措施制定得不够详细等等。因此，很有必要开发一些综合的操作性更强的方法和模型以解决这些问题。相对于建设项目环评，战略环评涉及的领域多，范围广，需要开发出更多的替代方案和评价预测技术和程序以及制定判定战略层次影响重要程度的标准。这就要求我们应尽快组织专家和学者认真研究和探讨，制定出一套切实可行的方法和程序以及规划和战略环评的指标体系。
3、开展广泛的公众参与，注重人员培训
公众参与是战略环评体系的基本组成部分之一，应该贯穿战略环评的全过程。由于战略决策本身具有影响广泛等特点，其公众参与的广度和深度要比建设项目环评中公众参与的要求高。不仅要广泛征求公众的意见，还要建立不同专业、部门的专家学者组成的专家系统，共同完善评价过程。战略环评的实践表明，一旦有广泛的公众参与，就能提高战略环评的公众支持性并有助于其结果的实施。因此，在战略环评中，加强和扩大公众参与，确定公众参与的介入时机与介入方式，以及不需要公众参与情况的识别非常重要。另外，在实践中，决策“机密性”的问题以及决策者的习惯常常阻碍着公众参与的程度。
国外的战略环评是由各部门自己负责，环境部门只负责实施的协调、需要实施战略环评的决策的筛选与指导。这就需要有专门的机构对开展规划和战略环评的人员进行技术培训。不可能在每个部委均设置一个专门的机构来研究规划和战略环评的理论与方法，如果是在部门内部随便拼凑一些人员就自己部门制定的政策进行环保方面的“自圆其说”，那这种战略环评就只是徒有虚名而已。
4、建立独立的环境管理机构负责审核
美国的环境法规定任何行为的实施均需有环境影响评价结论支持。在美国，每个部门在制定政策或规划以及进行项目开发活动时，其部门均需对自己的行为产生的影响负全部责任，他们可以自己开展环境影响评价工作，也可以委托咨询公司代替其开展环境影响评价工作。当某一部门对其它部门所制定的政策、规划或开发项目有疑问或有不同意见时，就可提请总统环境质量委员会进行协调，总统环境质量委员会可以组织专家进行讨论和质询，如果总统环境质量委员会的协调不能奏效，则经法律诉讼程序进行裁决，由环保方面的专家和公众共同组成的陪审团来确定其可能产生的环境影响。
加拿大制定了专门的环境影响评价法，并设立了环境影响评价局(CEAA)，负责保证环境影响评价法的执行。环境影响评价局与加拿大环境部是两个独立的机构，环境影响评价局的局长可以直接向环境部长和内阁汇报。加拿大的规划和战略环评由各部门自己或是委托咨询公司完成，由环境影响评价局对其质量进行监督，对简单的项目或是一般的政策性环评只作简单处理，而对于一些重大的决策，尤其是可能对环境产生重大影响的决策，环境影响评价局则有责任组织专家进行评估、审核。同时，加拿大各部门在进行规划或战略制定的过程中也与环境影响评价局密切联系，及时沟通。加拿大环境影响评价局负责起草战略环境影响评价的导则，同时负责对其它政府部门执行战略环评的人员进行技术培训。与美国的情况类似的是，当环境影响评价局对某个部门的战略环评有不同意见，或认为其战略环评不能满足要求时，将提请法律部门（审计署）进行协调。公众同样可以就某项环保方面的疑问向法院提起诉讼，同样可以把部长送上法庭。
可见，为提高战略环评的有效性，战略环评应有专门的、独立的环境管理机构进行质量把关，但我国目前还不存在像美国的环境质量委员会和加拿大的环境影响评价局这样类似的机构。如果没有人对质量进行控制，而由制定相关政策的部门自己负责自己的环评，将战略环评转变为部门自身行为的话，整个战略环评工作的质量将是值得怀疑的，这也与我国正在提倡的第三方认证的思想相违背。而且由于保密等因素，制定各项政策、规划或计划的过程不能向公众普遍宣传、不能体现大多数民众意见的情况下，环保部门进行技术把关，显得尤为重要。国家花大量的人力、物力、财力去倡导这项工作的开展，如果不建立一套质量保证机制的话，所有的努力都将是徒劳的。
5、战略环评的责任应由决策制定部门和环保部门共同担负
环境保护和实现可持续发展是国家多部门的共同责任。与建设项目环评相比，战略环评要求环境机构和政府各部门密切合作。即使在已经引入战略环评机制的国家，当不同的机构或不同的行政机关共同承担责任时，也会产生互相推卸责任的现象，而且，由于政策、规划或计划的制定是一个长期过程，需要多次的反馈优化，但现在的领导机构对如此复杂的管理缺乏经验和自觉性。在我国，尽管法制不断完善，人们的环保意识也在不断提高，但要实现公众对制定政策的领导进行起诉，恐怕还需要相当长的时间。公众的意识目前可能停留在有环境问题就找环保部门的阶段，因此环保部门在目前阶段仍对环境负有实际的责任，应为战略环评做好服务，严把质量关，并与其它部门密切合作，推进战略环评的实施。
就实施情况而言，战略环评具有较为显著的价值和意义。战略环评的实施为从决策源头控制环境问题的产生起到积极作用；战略环评成为具体落实可持续发展战略的重要工具；同时，战略环评的实施可简化或省略一些与之相关的建设项目环评，从而避免重复工作，节省可观费用；战略环评还可促进决策者及公众环境意识的提高及综合决策的科学化、民主化水平。
社会经济政策是一个庞大的理论体系和实践体系，包括经济增长政策、财政政策、税收政策、金融政策、消费政策、能源政策、资源政策、产业政策、区域发展政策、人口政策、科学技术政策等等。这一体系的每个部分都会直接或间接地对环境造成深刻影响，它们的制定和实施都会产生重要的环境后果，如何避免这些政策的不利环境影响，正确引导其向着有利于环境保护和持续发展的方向调整和改善，是摆在决策者们面前的一个重要问题。实施战略环境影响评价，不仅是对我国环境影响评价制度的完善与发展，而且是实施环境与发展综合决策的具体体现。因此，我们应尽快做好配套工作，促进并保证战略环境影响评价在我国的有效实施。
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